Kategoria: Pomorski Przegląd Gospodarczy

Globalizacja nie jest zjawiskiem nowym – dawniej miała miejsce wewnątrz imperiów kolonialnych, dziś dzieje się w zliberalizowanej przestrzeni światowego handlu pomiędzy niepodległymi krajami.

O globalizacji napisano bardzo dużo, choć samo zjawisko nie jest nowe i mieliśmy z nim do czynienia już w końcu XIX wieku. Wtedy, tak jak i w końcu XX wieku, wymiana międzynarodowa rosła szybciej niż suma dochodów narodowych krajów w niej uczestniczących. Dawniej odbywało się to w dużej mierze wewnątrz imperiów kolonialnych – dziś dzieje się w zliberalizowanej przestrzeni światowego handlu pomiędzy niepodległymi krajami. Niepodległymi, choć tak naprawdę w dużej części pozbawionymi pełnej suwerenności przez ponadpaństwowe korporacje. I to zresztą wymiana wewnątrzsektorowa, a żeby być bardziej precyzyjnym – wewnątrzkorporacyjna tworzy w dużym stopniu ten bezprecedensowy wzrost obrotów międzynarodowych nazywany globalizacją.

Globalizacja, czyli co?

Na pojęcie globalizacji składają się cztery procesy, które ją charakteryzują i w dużym stopniu wyjaśniają. Jeden to wspomniana już liberalizacja handlu światowego, niemożliwa bez konsekwentnej woli stałego obniżania taryf celnych i innych ograniczeń wymiany. Drugi to ciągły, a od drugiej połowy XX wieku przybierający na sile proces personalizacji produktów, prowadzący do znaczącego wzrostu ich zróżnicowania i zwiększający w ten sposób ofertę rynkową. Po stronie podaży z jednej strony rozwój technologii informatycznych i telekomunikacyjnych pozwala na rozbicie geograficzne łańcucha produkcji (fragmentaryzację), a z drugiej oczekiwania rynków finansowych prowadzą do dezintegracji wertykalnej przedsiębiorstw (outsourcing), zmuszonych do dostarczania ciągle rosnącego zwrotu z kapitału własnego (return on equity ) (finansjalizacja).

Ostatnio prowadzone badania potwierdzają, że razem z globalizacją następuje rozwarstwienie przychodów wewnątrz gospodarek narodowych – jeżeli nie wszystkich, to przynajmniej w krajach rozwiniętych.

Większość analiz globalizacji ma charakter opisowy i tak naprawdę do dziś nie udało się ustalić kierunku przyczynowości. Czy jest ona samorodnym dzieckiem korporacji transnarodowych, czy efektem zwiększonej roli rynków finansowych, które zmodyfikowały ich strategie? Czy jest produktem ubocznym utrzymywania zbyt długo fikcji państwa dobrobytu? A może źródła są jeszcze głębsze i leżą np. w demografii? Wreszcie do końca nie wiadomo, czy przyniosła ona wymierne korzyści, a jeżeli tak, to komu. Ostatnio prowadzone badania potwierdzają, że razem z globalizacją następuje rozwarstwienie przychodów wewnątrz gospodarek narodowych – jeżeli nie wszystkich, to przynajmniej w krajach rozwiniętych. Dzieje się tak dlatego, że fragmenty łańcucha wartości, które pozostają w krajach rozwiniętych, relatywnie mniej zatrudniają, ale są lepiej opłacane niż przedtem. Zatrudnienie przechodzi wtedy do sektora usług, który rośnie szybciej, ale nie ma potencjału wydajności pracy i wzrostu płac, a wręcz przeciwnie – pokazuje ich realny spadek. Okazuje się, że niższy koszt importowanych produktów (koronny argument globalizatorów) coraz częściej nie kompensuje spadku płacy realnej. Podobny mechanizm, również skutkujący rozwarstwieniem przychodów, ma miejsce w krajach rozwijających się i przejmujących rolę podwykonawcy, w których jednostki posiadające kompetencje handlowe i kapitał uzyskują niewspółmiernie większe dochody od pracowników. Niestety, nie ma jeszcze dobrych i dogłębnych danych oraz badań w tym zakresie i pewnie – ze względu na charakter polityczny tych krajów – długo ich nie będzie.

Globalizacja po polsku

Polska ma w procesie globalizacji miejsce specyficzne – graniczne. Nadal będąc w kategorii krajów o niższych kosztach, jest kierunkiem delokalizacji części łańcuchów produkcji. Równocześnie własny przemysł prowadzi już do wielu lat delokalizację na Wschód, a średniej wielkości rynek wewnętrzny tworzy pozory bezpieczeństwa dla dużej grupy przedsiębiorstw średniego rozmiaru. Polska ma też jeden znaczący handicap późnego wejścia w procesy globalizacyjne, które trwają na świecie już od początku lat 80., a dla przemysłu tekstylnego nawet dłużej. Wyraża się on nadal relatywnie niskim poziomem kapitalizacji polskich przedsiębiorstw (np. w porównaniu z niemieckimi). Jest to kapitalizacja niska w zakresie środków finansowych, ale – co szczególne – nadal relatywnie niska również pod względem wartości niematerialnych (własne marki, wzory, patenty, technologiczny know­‑how). Oczywiście na tle niskiej średniej wyróżniają się przedsiębiorstwa, które potrafiły zbudować albo silną markę, albo silną pozycję w zakresie własności intelektualnej, a są i takie, które zdobyły i jedno, i drugie. Wśród tych pierwszych są firmy AGD, marki tekstylne i spożywcze. Wśród drugich – kilka firm informatycznych. Tych ostatnich jest jednak bardzo mało. Warto zwrócić uwagę, że przemysły, w których działają takie przedsiębiorstwa, z reguły nie są bardzo kapitałochłonne, a z drugiej strony mają w miarę duży rynek wewnętrzny. Zasięg tych przedsiębiorstw nie jest jednak globalny, poza nielicznymi wyjątkami. Głównym obszarem dystrybucji jest Europa Środkowowschodnia, choć niektóre zdobywają przyczółki na zachodzie Europy. Wiele z nich produkuje już na Dalekim Wschodzie – ma więc strukturę quasi­‑zglobalizowanej firmy międzynarodowej.

Jaki rynek, tacy przedsiębiorcy

„Pokaż mi, jaki masz rynek, a powiem ci, jakich będziesz miał przedsiębiorców”. Zasada ta działa również w Polsce, gdzie poziom tolerancji na brak precyzji, rzetelności oraz jakości produkcji i usług jest ciągle wyższy niż w Europie Zachodniej.

Linia dezintegracji wertykalnej przedsiębiorstw, pod wpływem poszukiwania lepszej stopy zwrotu przez outsourcing i delokalizację, dzieli je z reguły w połowie. Sprzedaż, marketing, rozwój produktu i technologii zostają. Pozostałe funkcję odchodzą na zewnątrz bądź tylko przemieszczają się geograficznie. Czy to w międzynarodowych korporacjach pochodzących z USA czy Europy Zachodniej, czy też w naszych rodzimych quasi­‑globalnych firmach jest w tym zakresie podobnie. Należy jednak zwrócić uwagę na kierunek przyczynowości. Firma globalizuje się, bo zdobywa ponadnarodowe rynki (przez umiejętności sprzedaży i marketingu) i dopiero wtedy, po osiągnięciu odpowiedniej skali, zaczyna się fragmentaryzować, a nie odwrotnie. To znaczy, że przez fragmentaryzację zdobywa szersze rynki. Niestety, polskie firmy to przeważnie przedsiębiorstwa średnie i małe, operujące na ciągle jeszcze niewymagającym rynku polskim i wschodnioeuropejskim. „Pokaż mi, jaki masz rynek, a powiem ci, jakich będziesz miał przedsiębiorców”. Zasada ta działa również w Polsce, gdzie poziom tolerancji na brak precyzji, rzetelności oraz jakości produkcji i usług jest ciągle wyższy niż w Europie Zachodniej, co pozostawia miejsce dla producentów i usługodawców o średniej jakości. Nic dziwnego, że aby zrobić skok do przodu w kierunku trudniejszych rynków, firmy muszą przekroczyć próg jakościowy i kompetencyjny. I nie chodzi tu o często martwy certyfikat ISO, dający pewne zabezpieczenie jakości procesów, ale o to, że w wielu wypadkach następują tylko pozorne zmiany.

Jak uniknąć pozostania „średniakiem”?

Jakie kompetencje są potrzebne, by polskie przedsiębiorstwa uniknęły „pułapki średniaka”, czyli pozostania na obecnym, niby zadowalającym poziomie, podczas gdy stopniowo wzrasta agresywność konkurencji zagranicznej również na naszym, wydawałoby się bezpiecznym rynku rodzimym? Wymieńmy cztery klasy kompetencji, zaczynając od zdolności określenia swojej rzeczywistej pozycji. Sukces tworzy naturalnie swego rodzaju miopię i utratę zdolności oceny otoczenia. Zdolność szerokiej obserwacji i organizacji danych będzie zatem pierwszą z potrzebnych kompetencji, wymagającą swoistej pokory. Druga to umiejętność marketingu i sprzedaży poza własnym najbliższym kręgiem kulturowym. Potrzeba tu zrozumienia często bardzo subtelnych różnic oraz wyższych umiejętności obserwacji i interpretacji. Po stronie wytwórczej podstawą konkurencyjności jest i będzie skrócenie cyklów tworzenia, a zwłaszcza wdrażania nowych produktów i usług. Wymaga to przede wszystkim doskonale zorganizowanej wewnętrznie pracy zespołowej, a ta – wzajemnego szacunku i zaufania. Wreszcie jakość, jakość i jeszcze raz jakość, wymagająca przełomu w kulturze pracy, tak że staje się ona naturalna, a nie wymuszana. Na skutek tego rynki, po przedłużonym okresie kontaktu z wyrobem niższej jakości i ekspozycji, wracają do producentów droższych, ale pewniejszych. Jakość, a zatem precyzja w dostosowaniu do potrzeb klienta, oraz trwałość były i pozostaną nerwem konkurencyjności. Tak mało i tak dużo zarazem.

Jednostki samorządu terytorialnego, czyli gminy, miasta, powiaty oraz województwa, stały się w ostatnich kilku latach bardzo ważnym segmentem klientów banków, czego wyrazem było znaczne wzbogacenie przez banki oferty finansowej skierowanej do samorządowców.

 

Dobry kredytobiorca

Wzrost znaczenia samorządów w strategiach biznesowych banków obrazują również statystyki NBP. Wynika z nich między innymi, że w latach 2008–2010 wartość kredytów udzielonych jednostkom samorządu uległa podwojeniu z 17,5 mld zł na koniec 2008 r. do 33,3 mld zł na koniec 2010 r. Obsługa samorządów w dużej mierze decydowała w okresie kryzysu o tempie rozwoju bankowości korporacyjnej w Polsce i stabilizowała dochody banków w tym segmencie. W tym samym bowiem czasie wartość kredytów udzielonych przedsiębiorstwom spadła z 216 mld zł do 204 mld zł.

Banki odegrały również dużą rolę na rynku emisji obligacji komunalnych. Według danych NBP w 2010 r. wolumen tych papierów dłużnych wzrósł z poziomu 5,2 mld zł do poziomu 7,4 mld zł. Istotne jest jednak to, że ponad 80% wartości obligacji komunalnych jest w posiadaniu banków krajowych.

Samorządy to specyficzna grupa klientów. Przede wszystkim budżety jednostek samorządu terytorialnego obsługiwane są przez banki w oparciu o umowę zawartą na drodze przetargu. Podpisywana jest ona z reguły na okres kilkuletni. W jej ramach oferowane są głównie produkty bankowości transakcyjnej. Zawarcie umowy nie wyklucza oczywiście możliwości obsługi bankowej danej jednostki samorządu terytorialnego przez inne banki. Odbywa się to wówczas w oparciu o przetarg na świadczenie określonej usługi.

Jakość kredytów udzielonych samorządom jest bardzo wysoka. Udział kredytów ze stwierdzoną utratą wartości (czyli kredytów trudnych) w ogólnej wartości kredytów jest niewielki i wynosi 0,3%. Dla porównania w sektorze dużych przedsiębiorstw (…) udział ten przekracza obecnie 9%.

Samorządy są dla banków atrakcyjnym segmentem na tle innych grup klientów, nawet pomimo pewnych ograniczeń związanych z przepisami prawa. Jednostki samorządu terytorialnego charakteryzują się relatywnie niskim ryzykiem kredytowym, które ograniczane jest przez konieczność przestrzegania przez samorządy ustawowych wskaźników zadłużenia. Faktycznie, jakość kredytów udzielonych samorządom jest bardzo wysoka. Udział kredytów ze stwierdzoną utratą wartości (czyli kredytów trudnych) w ogólnej wartości kredytów jest niewielki i wynosi 0,3%. Dla porównania w sektorze dużych przedsiębiorstw, według danych KNF, udział ten przekracza obecnie 9%.

 

Karty i bankowość elektroniczna w górę

Warto postawić pytanie, czy w najbliższych kilku latach jednostki samorządu terytorialnego staną się atrakcyjną grupą klientów i w jakich kierunkach będzie rozwijana bankowa obsługa tych podmiotów. Określając przyszłe kierunki rozwoju bankowości dla JST, odwołam się do analiz Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową, przeprowadzonych w bankach w czerwcu 2011 r., w ramach których dokonano oceny zainteresowania samorządów wybranymi usługami i produktami bankowymi w perspektywie 2015 r. (tab. 1).

Tabela 1. Zainteresowanie JST wybranymi usługami i produktami bankowymi w latach 2010–2015 (badania ankietowe w bankach)

Źródło: P. Galiński, Biznes i ryzyko dla banków w obsłudze jednostek samorządu terytorialnego w perspektywie średniookresowej, materiał powielony, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk, czerwiec 2011.

Wzrośnie znaczenie kart przedpłaconych, które mogą stać się w wielu samorządach ważnym narzędziem finansowym służącym do wypłaty świadczeń (…). Tego typu karty pozwalają samorządom obniżyć koszty funkcjonowania.

Z prognoz IBnGR wynika, że w latach 2011–2015 prawdopodobnie utrzyma się bardzo duże zainteresowanie jednostek samorządu terytorialnego kredytami inwestycyjnymi, natomiast spadnie znaczenie kredytów unijnych. Wzrost znaczenia kredytów inwestycyjnych będzie stymulowany poszukiwaniem finansowania wydatków infrastrukturalnych.

Realnym problemem jest fakt, że pomimo zwiększenia dostępu do pożyczek w związku z prefinansowaniem wydatków ponoszonych na projekty wspierane środkami UE, z finansowania zewnętrznego korzystają głównie gminy bardziej zamożne. Duża część gmin ciągle jest wykluczona z rynku kredytowego.

Spośród produktów płatniczych wzrośnie znaczenie kart przedpłaconych, które mogą stać się w niedługim czasie w wielu, zwłaszcza większych samorządach, ważnym narzędziem finansowym służącym do wypłaty świadczeń, np. w miejskich ośrodkach pomocy społecznej. Tego typu karty pozwalają samorządom unowocześnić sposób przekazywania świadczeń i obniżyć koszty funkcjonowania administracji. Obok kart przedpłaconych samorządowcy mogą korzystać również z innych rodzajów kart płatniczych. Karty obciążeniowe (charge) mogą być wykorzystywane do regulowania wydatków służbowych (np. reprezentacyjnych).

W perspektywie 2015 r. w ofercie bankowej skierowanej do jednostek samorządu terytorialnego relatywnie duże znaczenie będą miały produkty bankowe podnoszące efektywność zarządzania wolnymi środkami finansowymi. W tym kontekście można oczekiwać wzrostu znaczenia depozytów lokacyjnych bez sprecyzowanego terminu zapadalności czy większego zainteresowania ze strony samorządów rachunkiem skonsolidowanym.

W najbliższych kilku latach zajdą prawdopodobnie również pozytywne zmiany w sposobach kontaktu jednostek samorządu terytorialnego z bankami. W strukturze kanałów dystrybucji preferowanej przez jednostki samorządu terytorialnego znacznie mniejszą rolę w porównaniu np. do przedsiębiorstw odgrywają elektroniczne formy kontaktu z bankiem. Ta sytuacja powoli się zmienia i samorządy coraz śmielej wykorzystują zalety związane z bankowością elektroniczną. Prognozowany przez IBnGR wzrost zainteresowania usługami bankowości elektronicznej powinien sprzyjać zwiększaniu efektywności zarządzania płatnościami w jednostkach samorządu terytorialnego.

 

Nowe unijne zadania banków

Rola banków w obsłudze jednostek samorządu terytorialnego nie sprowadza się tylko do obsługi rachunków bankowych, finansowania czy pomocy w przeprowadzaniu emisji obligacji komunalnych. Banki angażują się również w projekty związane z nowym podejściem do wydatkowania środków pomocowych UE, sprowadzającym się do wzrostu znaczenia mechanizmów pozadotacyjnych. To zjawisko nasili się w nowej perspektywie budżetowej UE.

Nową rolę banków w programach unijnych łatwo wyjaśnić na przykładzie inicjatywy JEREMIE (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises). Celem tego przedsięwzięcia jest wspieranie rozwoju sektora MSP poprzez zwiększanie dostępności do instrumentów finansowych. Inicjatywa JEREMIE realizowana jest w poszczególnych województwach w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych (RPO), za które odpowiedzialne są zarządy województw.

Banki w tej inicjatywie występują w dwóch rolach. Po pierwsze, mogą być menedżerami funduszy JEREMIE w poszczególnych województwach. Taką rolę we wszystkich województwach w Polsce realizujących tę inicjatywę pełni Bank Gospodarstwa Krajowego. Po drugie, w ramach inicjatywy JEREMIE banki mogą pośredniczyć między funduszem a przedsiębiorcami, oferując im pożyczki ze środków funduszu.

W ramach RPO wdrażana jest również inicjatywa Komisji Europejskiej, Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz Banku Rozwoju Rady Europy o nazwie JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas), której celem jest wspieranie inwestycji w obszarach miejskich. Chodzi tutaj głównie o projekty rewitalizacyjne w miastach i inne przedsięwzięcia przyczyniające się do trwałego rozwoju obszarów miejskich. JESSICA wprowadza zatem nowe możliwości finansowania inwestycji samorządowych w oparciu o środki unijne.

Podobnie jak w przypadku JEREMIE, środki finansowe UE w ramach inicjatywy JESSICA oferowane są w ramach mechanizmu zwrotnego w postaci pożyczek czy gwarancji. Ważną rolę w alokacji środków dostępnych w ramach inicjatywy JESSICA pełnią banki. Działając jako fundusze rozwoju obszarów miejskich, mogą oferować m.in. gminom miejskim pożyczki na realizację projektów rewitalizacyjnych czy infrastrukturalnych.

Reasumując, w najbliższych kilku latach należy z pewnością oczekiwać dalszego unowocześniania oferty bankowej dla jednostek samorządu terytorialnego oraz jej większego zindywidualizowania, co będzie skutkowało znacznie lepszym dopasowaniem pakietu usług bankowych do potrzeb i oczekiwań konkretnego samorządu. Inicjatywy typu JEREMIE czy JESSICA, w których dużą rolę odgrywają banki, będą natomiast sprzyjały ściślejszej współpracy i wzajemnemu poznawaniu się banków i samorządów, co powinno skutkować poprawą jakości kontaktów w przyszłości.

Rozmowę prowadzi Leszek Szmidtke, dziennikarz Pomorskiego Przeglądu Gospodarczego i Radia Gdańsk.

Leszek Szmidtke: W wielu krajach funkcjonują banki specjalizujące się w obsłudze samorządów, co oznacza, że samorządy są dobrymi klientami.

Włodzimierz Kiciński: Jeżeli finanse publiczne znajdują się pod dobrą kontrolą, to samorządy są znakomitymi klientami. Duży obrót i wysokie depozyty pozwalają bankom rozwinąć skrzydła także w przypadku kredytów. Mimo światowych perturbacji jest to biznes stabilny, pokaźny i w przypadku Nordea Bank Polska – rosnący. Samorządy są atrakcyjnym partnerem kredytowym również dlatego, że dzięki ich stabilności banki nie muszą tworzyć nowego i drogiego obecnie kapitału. Dlatego bankom bardziej opłaca się udzielanie takich kredytów niż bardziej ryzykownych – firmom lub klientom indywidualnym na konsumpcję.

Wcześniej jednak bank musi wygrać przetarg. Jakie kryteria brane są pod uwagę i jakimi środkami warto konkurować?

W.K.: Przede wszystkim ceną usług bankowych. Ważne są też wspomniane już trzy elementy, czyli: depozyty, kredyty oraz transakcyjność. Nie bez znaczenia pozostaje także sposób zagospodarowania wolnych środków.

Jaki jest udział banku Nordea w rynku produktów finansowych dla samorządów?

W.K.: Nordea Bank Polska ma ponad 8 proc. rynku kredytów dla samorządów. Mniejszy jest udział banku w rynku depozytów. Stale rosnąca liczba placówek Nordea pozwala na coraz lepszą bieżącą obsługę jednostek samorządu terytorialnego. Jednym z naszych najważniejszych klientów, którego obsługujemy od lat, jest oczywiście Gdynia.

Na jakie inwestycje samorządy najczęściej zaciągają kredyty?

W.K.: Środki pozyskane dzięki kredytom przeznaczane są przede wszystkim na nową infrastrukturę, głównie na drogi oraz inwestycje związane z ochroną środowiska. Kredyty pomagają też samorządom finansować różnego typu modernizacje, na przykład wymianę ulicznego oświetlenia na bardziej energooszczędne.

Wyraźnie wydłużyła się perspektywa myślenia i planowania, którą biorą pod uwagę władze gmin, powiatów i województw. Zdają sobie sprawę, że obecne inwestycje będą służyły mieszkańcom przez długie lata.

Czy można powiedzieć, że inwestycje samorządowe są przemyślane, racjonalne?

W.K.: Ogólna ocena jest pozytywna. Wiele samorządów inwestuje w nowoczesną infrastrukturę, która będzie pomocna w późniejszym przyciąganiu inwestorów. Wyraźnie wydłużyła się perspektywa myślenia i planowania, którą biorą pod uwagę władze gmin, powiatów i województw. Zdają sobie sprawę, że obecne inwestycje będą służyły mieszkańcom przez długie lata.

Czy samorząd, który zwróci się do banku Nordea, otrzyma pieniądze na dowolną inwestycję?

W.K.: Bardzo starannie weryfikujemy zarówno projekt inwestycji, jak i możliwości finansowe samorządu, szczególnie zaś możliwość spłaty zobowiązań. Stawiamy trudne pytania dotyczące przedsięwzięć, na przykład: Po jakim czasie inwestycja się zwróci? Jak będzie wyglądała struktura budżetu w następnych latach? Czy inwestycja nie zagraża ustawowym wydatkom? Pytań pojawia się naprawdę wiele i mają one na celu weryfikację celowości przedsięwzięcia. Ponieważ mamy duże doświadczenie w finansowaniu różnych przedsięwzięć, podpowiadamy czasami samorządom, jakie rozwiązania wybrać, żeby zoptymalizować kredyt.

Po co tyle starań, skoro samorządy nie mogą upaść?

W.K.: Udzielając kredytów, kierujemy się pewnymi zasadami. Nie ma większego znaczenia, czy mówimy o kilku tysiącach czy też o kilkuset milionach złotych. Jako bankowcy musimy ocenić zdolność kredytową osoby, firmy lub instytucji ubiegającej się o pieniądze i przestrzegać prawa bankowego. Poza tym odzyskiwanie pożyczonych pieniędzy zawsze kosztuje więcej i dlatego warto dokładnie sprawdzać, na co mają być przeznaczone.

W ostatnich latach samorządy coraz chętniej sięgają po inne rozwiązania; przykładowo tworzą specjalne spółki.

W.K.: Oceniamy zarówno projekty, jak i możliwości tych spółek. Musimy też uwzględniać sytuację samorządów zakładających spółkę. Analizujemy sytuację całej grupy, czyli w zależności od potrzeby uwzględniamy budżet gminy, powiatu czy też województwa.

Minister Jacek Rostowski miał wątpliwości co do faktycznego stanu zadłużenia samorządów i znakiem zapytania opatrzył właśnie spółki komunalne.

W.K.: Pan minister wprowadził obowiązek wykazywania pełnego zadłużenia samorządów, także tworzonych przez nie spółek. Zgadzam się z tym, że trzeba spoglądać na kompletny stan zadłużenia całej grupy, czyli samorządu oraz jego spółek. Jak wspomniałem, takie właśnie jest podejście banku. Kontekst zadłużenia całego sektora finansów publicznych jest również bardzo istotny, chociaż do tej pory nie był to poważny problem. Przypadki trudnej sytuacji finansowej samorządów zdarzały się niezwykle rzadko. Wprawdzie niektóre zbliżały się do ustawowego progu, ale nie przypominam sobie, żeby z tego powodu w pomorskiej gminie lub mieście wprowadzono komisarza. Poziom zadłużenia samorządów w stosunku do reszty finansów publicznych jest niewielki. Patrząc na ten problem przez pryzmat samorządów, z którymi współpracujemy, nie wydaje mi się, żeby ostrożność pana ministra Jacka Rostowskiego była specjalnie uzasadniona.

Czy Pana zdaniem minister Rostowski zareagował zbyt nerwowo?

W.K.: Jego obowiązkiem jest stabilizowanie finansów publicznych i zwracanie uwagi na poszczególne elementy składające się na całość. Poza tym należy wyciągnąć wnioski z tego, co się dzieje w krajach południowej Europy. Niektóre regiony w tych państwach są również bardzo zadłużone i to właśnie decyduje o złej sytuacji kraju.

Ostatnie lata obfitują w duże inwestycje współfinansowane ze środków unijnych. Samorządy musiały jednak wcześniej zaciągać kredyty. Obecnie znajdujemy się w szczytowym okresie prac i wydatków. Każdy następny rok będzie spokojniejszy i zadłużenie zacznie się zmniejszać.

Według danych Narodowego Banku Polskiego w 2010 r. samorządy pożyczyły od banków dwa razy tyle, ile w roku 2008.

W.K.: Pamiętajmy, że ostatnie lata obfitują w duże inwestycje współfinansowane ze środków unijnych. Samorządy musiały jednak wcześniej zaciągać kredyty. Obecnie znajdujemy się w szczytowym okresie prac i wydatków. Każdy następny rok będzie spokojniejszy i zadłużenie zacznie się zmniejszać. Budowę nowej i modernizację starej infrastruktury należy traktować jako inwestycje. Dzięki nim w następnych latach będzie możliwy bardziej dynamiczny rozwój naszej gospodarki. Popyt jest tak duży, że nawet środki z przyszłego budżetu Unii Europejskiej nie zaspokoją naszych oczekiwań.

Czy dysponujecie danymi dotyczącymi tego, jak wiele samorządów nie korzysta z kredytów bankowych?

W.K.: W większym stopniu koncentrujemy się na rozmowach z tymi, którzy przychodzą do nas z gotowymi projektami i szukają sposobów na ich sfinansowanie.

Natknąłem się na informację, że blisko 1/3 samorządów nie korzysta z kredytów. Na pewno część nie ma zdolności kredytowej, ale pozostałym może warto zaoferować inne niż do tej pory propozycje?

W.K.: Sądzę, że wkrótce baczniej zaczniemy przyglądać się temu, jak samorządy wykorzystują różne narzędzia finansowe. Każdy rok przynosi innowacje, więc za jakiś czas zaproponujemy nowe oferty. Coraz częściej dochodzi do wspólnych przedsięwzięć kilku samorządów i staramy się do tego dopasować. Mam nadzieję, że wkrótce nadejdzie czas na realizację projektów w ramach partnerstwa publiczno­‑prywatnego.

Wierzy Pan, że taki rodzaj partnerstwa jest możliwy w polskich realiach?

W.K.: Żeby do tego doszło, samorządy oraz środowiska biznesowe muszą zaakceptować nową sytuację. Takie przedsięwzięcia zostaną obliczone na kilkanaście lub nawet kilkadziesiąt lat. Każda ze stron będzie chciała nie tylko wyeliminować ryzyko, ale także zabezpieczyć zyski. Szczególnie duże zmiany nastąpią w długofalowym myśleniu firm. Burmistrzowie i prezydenci też będą musieli się zabezpieczyć i przygotować na różne wątpliwości. Takie przedsięwzięcia należy prowadzić w sposób bardzo transparentny.

Tak długo, jak samorządy nie będą musiały szukać innego finansowania niż środki europejskie, nie dojdzie do większego zainteresowania współpracą z firmami w długoletnich relacjach partnerskich.

Czy przyszłe strony partnerstw dojrzewają do współpracy?

W.K.: Można zaobserwować różne próby uruchomienia takich przedsięwzięć. Póki co, są to nieliczne przypadki, ale tak długo, jak samorządy nie będą musiały szukać innego finansowania niż środki europejskie, nie dojdzie do większego zainteresowania współpracą z firmami w długoletnich relacjach partnerskich.

Czy z myślą o nadchodzących latach, w czasie których środki unijne będą trudno dostępne, samorządy szukają także innych możliwości finansowania inwestycji, bieżącej działalności lub lepszego wykorzystania tzw. wolnych środków?

W.K.: Spodziewam się, że banki będą musiały oferować atrakcyjniejsze niż do tej pory warunki zaciągania kredytów. Natomiast samorządy zostaną zmuszone do szukania nowych dochodów – najpierw, żeby spłacić obecne zobowiązania, a później, żeby samodzielnie, bez zewnętrznego dofinansowania, realizować kolejne projekty. We wspólnym interesie samorządów, przedsiębiorstw oraz banków leżą stabilne warunki rozwoju. Bezpieczeństwo finansów publicznych dla całego sektora bankowego ma ogromne znaczenie, tym bardziej, że zwracamy coraz większą uwagę na długoletnią współpracę. Banki, które wcześniej postawiły na współpracę z samorządami, mają lepsze portfele kredytowe i bardziej stabilną sytuację. Jeżeli otoczenie makroekonomiczne będzie stabilne, to nie widzę zagrożeń dla dalszej współpracy.

Dziękuję za rozmowę.

W zakresie PPP samorządy wykazują o wiele większą aktywność niż administracja centralna. (…) Przygniatająca większość ogłaszanych przetargów i informacji o planowanych projektach PPP pochodzi od samorządów.

W jednym z portali samorządowych niedawno można było przeczytać, że z partnerstwem publiczno­‑prywatnym jest jak z Yeti – wszyscy wiedzą, że istnieje, tylko nikt nigdy go nie widział. Temat funkcjonowania partnerstwa publiczno­‑prywatnego (PPP) w Polsce obrósł mnóstwem mitów i nieporozumień. Postaram się wyjaśnić przynajmniej niektóre z nich.

 

Czy PPP powinno odgrywać w naszym kraju większą rolę niż dotychczas – zwłaszcza w sferze rozwoju infrastruktury samorządowej?

Absolutnie tak. Potrzeby są ogromne, a limity wydatków i długów ograniczające samorządy coraz silniej dają o sobie znać. Trzeba podkreślić, że w zakresie PPP samorządy wykazują o wiele większą aktywność niż administracja centralna. Od momentu wejścia w życie obecnie obowiązujących ustaw o koncesji i PPP (w początkach 2009 r.) przygniatająca większość ogłaszanych przetargów i informacji o planowanych projektach PPP pochodzi od samorządów.

 

Jaka jest skala przedsięwzięć PPP podejmowanych w Polsce?

Łączna kwota projektów znajdujących się na różnych etapach przygotowań jest imponująca – publikowane szacunki wahają się obecnie między 10 a 15 mld zł. Niestety, do etapu podpisania umów wykonawczych i fazy realizacji dochodzi niezwykle rzadko. Według danych Centrum PPP w okresie od lutego 2009 r. do grudnia 2010 r. kwota podpisanych umów koncesyjnych i PPP wyniosła tylko 373 mln zł. Nie ma jeszcze danych za obecny rok, ale wiadomo już, że nie nastąpił żaden przełom. Realizowane projekty to zaledwie kropla w morzu potrzeb.

Inicjatorzy projektów PPP nie zdają sobie sprawy z tego, jak złożony i wymagający jest proces przygotowania inwestycji w trybie PPP. Chodzi zarówno o aspekty prawne i proceduralne, jak i o twarde wymogi ekonomiczne. Projekt PPP z definicji musi „sam na siebie zarobić”.

Z czego wynika tak drastyczna różnica między skalą podejmowanych inicjatyw a finalnymi wynikami?

Mamy tu do czynienia ze splotem wielu przyczyn. W wielu przypadkach inicjatorzy projektów PPP, a więc urzędy miast i gmin, nie zdają sobie sprawy z tego, jak złożony i wymagający jest proces przygotowania inwestycji w trybie PPP. Chodzi zarówno o aspekty prawne i proceduralne, jak i o twarde wymogi ekonomiczne. Projekt PPP z definicji musi „sam na siebie zarobić” – to ma być biznes, chociaż często realizowany w obszarze infrastruktury społecznej. Prywatny partner zainwestuje w przedsięwzięcie tylko wtedy, gdy będzie przekonany o szansach na atrakcyjny zwrot z kapitału. Jest więc rzeczą naturalną, że większość ogłaszanych pomysłów na projekty ostatecznie nie dochodzi do skutku. Nie powinno to jednak zniechęcać pomysłodawców – jeśli nie będą podejmować prób wcielenia w życie swoich koncepcji, nigdy ich nie zweryfikują.

 

Czy dysproporcja między ogłaszanymi i faktycznie realizowanymi projektami nie jest zbyt duża?

Trudno to oceniać w kategoriach liczbowych. Nie ulega wątpliwości, że państwo robi w Polsce o wiele za mało, aby zapewnić podejmowanym inicjatywom PPP właściwe warunki do rozwoju i weryfikacji ich sensu ekonomicznego. Otoczenie regulacyjne i instytucjonalne rozwoju PPP w Polsce można jednoznacznie określić jako wysoce niezadowalające i nieodpowiadające standardom międzynarodowym. Nie mamy w Polsce jasno określonych zasad postępowania przy inicjowaniu i realizacji projektów PPP, w tym zwłaszcza reguł i kryteriów podejmowania decyzji na poszczególnych etapach procesu prowadzącego do podpisania umowy PPP.

Nie wystarczą ogólne uregulowania ustawowe. Potrzebne są jednoznaczne i przejrzyste przepisy, kierunkowe wytyczne czy nawet doradztwo w wielu kwestiach szczegółowych. Podmioty podejmujące projekty PPP, tak po stronie prywatnej, jak i publicznej, muszą mieć poczucie bezpieczeństwa prawnego i finansowego – oczywiście w racjonalnych granicach, bo wyeliminowanie ryzyka z działań biznesowych nie jest możliwe.

 

Jakich uregulowań brakuje najbardziej?

Przede wszystkim niezbędna jest jasna i stabilna polityka rządu w zakresie rozwoju PPP, nakierowana na przełamywanie biurokratycznych i psychologicznych barier, które utrudniają podejmowanie efektywnych ekonomicznie projektów. Trzeba pamiętać, że aby PPP mogło zaistnieć na szerszą skalę w życiu gospodarczym kraju, ta forma inwestycji musi być w konsekwentny sposób promowana przez państwo. Nie chodzi tu o promocję rozumianą jako zapewnianie sztucznego priorytetu w stosunku do zadań realizowanych w tradycyjnym trybie zamówień publicznych, ale o podejście pragmatyczne, w którym rozwój PPP traktowany jest po prostu jako użyteczne narzędzie – środek służący do osiągnięcia określonych celów polityki społecznej i gospodarczej.

Standard międzynarodowy polega na utworzeniu ośrodka rządowego PPP, odgrywającego rolę centralnego koordynatora i zarządcy programu.

Jak zapewnić efektywność koordynacji procesu przygotowania projektu PPP, skoro w pojedynczym przedsięwzięciu bierze udział wiele urzędów i instytucji, często prezentujących zupełnie odmienne spojrzenie na projekt?

Rozwiązanie instytucjonalne, które ukształtowało się w większości krajów w odpowiedzi na to wyzwanie koordynacyjne, i które stanowi obecnie standard międzynarodowy, polega na utworzeniu ośrodka rządowego PPP, odgrywającego rolę centralnego koordynatora i zarządcy programu. Ośrodek taki wyznacza wiążące zasady funkcjonowania programu PPP i odgrywa rolę doradcy dla podmiotów publicznych podejmujących przygotowania i realizację konkretnych projektów.

W Polsce nie funkcjonuje organ odpowiedzialny za formułowanie i wdrażane polityki w zakresie PPP. Mamy do czynienia z próżnią decyzyjną, w której formalnie podmioty publiczne i prywatne mają swobodę działania, ale w praktyce nie mogą z niej korzystać, gdyż brakuje jednoznacznych reguł gry i ścieżek postępowania. Ostatnio próbę wypełnienia tej próżni podjęło Ministerstwo Rozwoju Regionalnego poprzez powołanie tzw. Platformy PPP, która w założeniu ma stanowić forum wymiany wiedzy, dobrych praktyk i sprawdzonych rozwiązań dotyczących przygotowania i realizacji przedsięwzięć w formule PPP.

 

W jaki sposób samorządy powinny finansować przedsięwzięcia PPP, aby uniknąć problemów z limitami zadłużenia i wydatków budżetowych?

Pytanie wiąże się z kontrowersjami towarzyszącymi problemowi statystycznego zaliczania długu związanego z projektami PPP do bilansu partnera samorządowego i w konsekwencji do bilansu całego sektora publicznego, który jest monitorowany i kontrolowany z uwagi na procedury unijne. Zgodnie z nimi rozstrzygające znaczenie dla sposobu klasyfikacji długu wynikającego z PPP ma pozornie bardzo prosta reguła: aby projekt był klasyfikowany poza bilansem sektora publicznego, spośród trzech głównych rodzajów ryzyka projektu, które przyjmuje Eurostat, partner prywatny musi wziąć na siebie przynajmniej dwa: zawsze tzw. ryzyko budowy oraz alternatywnie ryzyko popytu bądź ryzyko dostępności.

Prawdziwy problem, który ciągle pozostaje nierozwiązany i powoduje duże trudności przy strukturyzowaniu projektów PPP w taki sposób, aby pozostały „poza bilansem”, polega przede wszystkim na tym, że wspomniana reguła Eurostatu nie została dotąd w żaden sposób wyjaśniona czy zinterpretowana w polskich przepisach, tak aby podejmujący przygotowanie projektów PPP mieli ku temu konkretne wytyczne. Rzecz wygląda bowiem tak, że wspomniane trzy rodzaje ryzyka, którymi operuje Eurostat, są jakby kategoriami teoretycznymi, które w „żywym” projekcie nie występują wprost. Aby zinterpretować konkretny projekt PPP w myśl zasad Eurostatu należy najpierw stwierdzić rzeczywisty rozkład poszczególnych typów ryzyka w projekcie poprzez analizę dokumentacji oraz umów projektowych, a potem przełożyć je na trzy ryzyka, którymi posługuje się wytyczna Eurostatu. Od jakiegoś czasu krąży idea, aby interpretację reguły Eurostatu umieścić w ustawie o PPP. Można mieć jednak wątpliwości, czy to najlepsze podejście do bardzo złożonego zagadnienia biznesowego.

 

Co dzieje się w sytuacji, gdy samorząd chce zrealizować ważne dla lokalnej społeczności potrzeby inwestycyjne, a jednocześnie „zderza się” z limitem zadłużenia?

Samorząd znajdujący się w tego typu sytuacji będzie musiał przyjmować taką strukturę prawną i finansową projektów PPP, w której gros zadań i związanej z nimi odpowiedzialności weźmie na siebie partner prywatny. Oczywiście niczego nie dostaje się za darmo – im więcej działań i ryzyka przyjmie przedsiębiorca, tym wyższa będzie wycena jego udziału w projekcie. To przełoży się na konkretne koszty, które poniesie bądź końcowy użytkownik urządzeń infrastrukturalnych (w projektach koncesyjnych), bądź samorząd (w formie tzw. opłat za dostępność w projektach PPP, używając terminologii ustawowej).

Podmiot publiczny najczęściej zaczyna rozpatrywać projekt PPP, gdy brakuje mu środków w budżecie, a nie w komfortowej sytuacji, gdy może swobodnie wybrać formę inwestycji (wówczas wybierze formułę budżetową jako prostszą i szybszą w przygotowaniu). Tak więc dzisiaj realny wybór najczęściej brzmi: PPP albo rezygnacja z przedsięwzięcia.

Jaka jest korzyść z podjęcia projektu PPP dla samorządu, ze wszystkimi problemami i wysiłkiem, jaki się z tym wiąże?

Rachunek korzyści i kosztów projektów PPP to kolejna bardzo złożona kwestia . Temat ten wywołuje rozliczne nieporozumienia i kontrowersje – również w krajach, w których PPP funkcjonuje od dawna. Przykładem niech będzie Wielka Brytania, którą można uznać za światowego lidera w dziedzinie wykorzystania PPP – ostatnio rząd konserwatywny (!) w poszukiwaniu oszczędności budżetowych sięgnął do realizowanych projektów PPP i usiłuje zmienić ich warunki na korzyść strony publicznej, a wszystko pod hasłem, że partnerzy prywatni osiągają z tych projektów nadmierne korzyści.

Upraszczając bardzo złożony problem – z punktu widzenia ekonomisty projekt PPP będzie korzystny, jeśli efektywność przedsięwzięcia będzie wyższa w tej formule PPP niż w formie projektu realizowanego ze środków budżetowych. W wielu krajach obowiązuje reguła, że przed podjęciem projektu PPP musi zostać wykonana porównawcza analiza efektywności projektu w wersji PPP i budżetowej, przy założeniu, że wybór ścieżki postępowania będzie zależeć od wyniku tej analizy.

Tu jednak pojawia się różnica między teorią i praktyką. Po pierwsze, taka porównawcza analiza jest bardzo skomplikowana, a jej wynik w dużym stopniu jest uzależniony od przyjętych założeń i parametrów, poddających się dużej dowolności (pamiętajmy, że mowa o projektach zakładających zrealizowanie określonej inwestycji i następnie jej eksploatację przez kilkadziesiąt lat). Po drugie, podmiot publiczny najczęściej zaczyna rozpatrywać projekt PPP, gdy brakuje mu środków w budżecie, a nie w komfortowej sytuacji, gdy może swobodnie wybrać formułę inwestycji (wówczas wybierze formułę budżetową jako prostszą i szybszą w przygotowaniu). Tak więc realny wybór najczęściej brzmi: PPP albo rezygnacja z inwestycji.

 

Czy to oznacza, że znajdujący się „pod ścianą” samorząd może realizować w PPP projekty mało efektywne ekonomicznie?

Tak, może się tak zdarzyć, oczywiście przy założeniu, że umówiliśmy się, co rozumiemy przez projekt efektywny ekonomicznie. Trzeba pamiętać, że w użyciu funkcjonuje wiele metod szacowania opłacalności projektów inwestycyjnych, dających często sprzeczne rezultaty. Mówiąc najogólniej, dla ekonomisty projekt jest opłacalny, jeśli otrzymany z niego zwrot (dochód) przekroczy koszt zaangażowanego kapitału. W sferze infrastruktury, zwłaszcza tej zarządzanej przez samorządy (służba zdrowia, szkolnictwo, sport i rekreacja), istnieją jednak jeszcze tzw. względy społeczne, które dodają do procesu decyzyjnego zupełnie nowy wymiar.

Pamiętajmy też, że opłacalność projektu może być rozpatrywana na różnych płaszczyznach. I tak, dana inwestycja może być w generalnych kategoriach opłacalna, ale podział korzyści między partnerów może być nierównomierny i de facto wymierne zyski osiągnie tylko jeden z nich, a drugi będzie „dopłacał”. Ryzyko owego dopłacania dotyczy zarówno partnera publicznego (bo okazał się mniej doświadczony i pomysłowy w negocjacjach), jak i prywatnego (bo „władza” może zawsze znaleźć sposoby, aby narzucić swoje warunki, i to niezależnie od podpisanych umów).

Pozostaje jeszcze aspekt makroekonomiczny. Projekty mogą być opłacalne, jeśli rozpatrujemy je indywidualnie, ale w danym momencie całej gospodarki może nie być stać na utrzymanie rozbudowanego frontu inwestycyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia obecnie w Polsce i w wielu innych krajach. Wywołuje ona wiele spięć pomiędzy samorządowcami a ministrem finansów. Ten ostatni też ma niestety swoje racje – względy równowagi gospodarczej w skali makro mogą zmuszać do rezygnacji z podejmowania całkowicie sensownych i opłacalnych inwestycji.

Rozmowę prowadzi Leszek Szmidtke, dziennikarz Pomorskiego Przeglądu Gospodarczego i Radia Gdańsk.

Leszek Szmidtke: Samorządowcy z dystansem podchodzą do budżetu zadaniowego. Nie spodziewają się, że w ten sposób zostaną rozwiązane ich problemy finansowe.

Wojciech Misiąg: Budżetowanie zadaniowe nie spowoduje napływu pieniędzy, ale stanowi jedyną dobrą technikę tworzenia budżetu. Dzięki niemu podatnicy rozliczają władze gminy, powiatu czy województwa nie z poprawnie ustawionych kolumn w arkuszu, ale z puli usług od nich otrzymanych. Wówczas można łatwo zobaczyć, co udało się zrobić za konkretną kwotę. Żadne przepisy nie zobowiązują samorządowców do tworzenia budżetów zadaniowych, dlatego nieliczni, którzy to robią, są skazani na siebie. Sami tworzą cały budżet i reguły jego funkcjonowania. Może nie jest to łatwe zadanie, ale pozwala na dobre ustawienie całości. Nie spotkałem do tej pory gminy sprawnie posługującej się tym narzędziem.

Czy to może być propozycja dla małej i biednej gminy wiejskiej?

W.M.: Im mniejszą kwotą pieniędzy dysponujemy, tym lepszy jest to sposób. Jeżeli gmina ma małe dochody, musi się bardzo nagimnastykować, żeby wybrać właściwe zadania, a później wykonać je szybko, dobrze i jak najtaniej.

Dlaczego samorządy tak rzadko sięgają po takie narzędzia?

W.M.: Znam samorządy, które zaczęły pracę nad budżetem zadaniowym. W tym gronie znalazły się Gdańsk, Słupsk i Czarna Woda. Jest to duże wyzwanie i administrację niełatwo przekonać do fundamentalnej zmiany zasad pracy. Przede wszystkim wymaga to zadeklarowania, co samorząd chce zrobić, a później należy się z tego rozliczyć. Dlatego prawdziwy budżet zadaniowy powstanie, gdy upomną się o to mieszkańcy. W ich interesie leży, żeby z dostępnych w gminie pieniędzy otrzymać jak najwięcej i najlepiej wykonanych usług. Przecież obywatel ma prawo wymagać od wójta lub burmistrza informacji, co ten chce zrobić za pieniądze, które ma do dyspozycji.

Należy po prostu odejść od myślenia, że pieniądze publiczne należą do władzy. To są pieniądze obywateli, którymi władza administruje i powinna możliwie dużo zaoferować w zamian. Władze samorządowe oraz urzędnicy zostali wynajęci, żeby sprawnie administrować pieniędzmi, które powierzyli im obywatele.

Budżet zadaniowy jest zatem narzędziem, które można zastosować, kiedy zacznie się nieco inaczej rozumieć rolę samorządu i obywateli?

W.M.: Należy po prostu odejść od myślenia, że pieniądze publiczne należą do władzy. To są pieniądze obywateli, którymi władza administruje i powinna możliwie dużo zaoferować w zamian. Władze samorządowe oraz urzędnicy zostali wynajęci, żeby sprawnie administrować pieniędzmi, które powierzyli im obywatele.

Od czego trzeba zacząć, decydując się na wprowadzenie budżetu zadaniowego?

W.M.: Od mierzenia wyników, czyli od tego, czym dziś kończymy. Najpierw trzeba sobie odpowiedzieć na pytanie, jakimi obiektywnymi miarami możemy określić to, co robimy dla obywatela. Musimy nauczyć się oceniać jakość usług, które świadczą samorządy i wdrożyć obiektywne systemy pomiaru. Najprościej można do tego dojść poprzez normalny budżet, ale niech, na przykład, pod koniec roku, oprócz formalnego rozliczenia, wójt podsumuje, co zrobił za te pieniądze. Nie chodzi o snucie barwnych opowieści, ale o to, by przy pomocy konkretnych wskaźników pokazać wymierne efekty. Dopiero później można zacząć zastanawiać się nad relacją osiągniętych rezultatów do wydanych pieniędzy. No i to jest moment, w którym pojawia się budżet zadaniowy z odpowiednimi miernikami. Oczywiście, trzeba nauczyć się je wykorzystywać w rzetelny i możliwy do zweryfikowania sposób. Później zaś należy obserwować relacje między wydatkowanymi pieniędzmi a osiąganymi wartościami mierników.

Czy w takim razie powstający aktualnie budżet państwa jest budżetem zadaniowym?

W.M.: Wprawdzie zaczęto wdrażać taki budżet, ale nie widzę dobrze przemyślanych mierników, jak również metod pomiaru jakości usług. Nie wiadomo na przykład, na jakiej podstawie resorty pokazują wartości osiągniętych – lub, jak się zdarzało, też nieosiągniętych – wskaźników wykonania zadań.

Wracając do świata samorządowego, czy mierniki potrzebne do oceny wykonania zadań mają uniwersalny charakter i można nimi objąć wszystkie gminy?

W.M.: Część zadań jest podobna w niemal wszystkich samorządach i wtedy można się posługiwać takimi samymi wskaźnikami. Jednak nie wszystkie elementy są identyczne. Należy też uwzględniać zmianę mierników. W gminie wiejskiej początkowym wskaźnikiem może być stopień objęcia ludności dostawami wody. Kiedy już zostanie osiągnięty najwyższy możliwy poziom, zaczyna się ocena niezawodności dostaw, jakości wody, itp. Założony poziom dostępności do zdrowej wody udało się osiągnąć i trzeba wspiąć się wyżej. Dla jakości pracy samorządów, ich finansów, mniejsze znaczenie ma porównywalność wskaźników, większe zaś takie dostosowanie ich do swoich potrzeb, które umożliwi poprawienie efektywności. Posługiwanie się nimi, żeby tworzyć rankingi miast, powiatów czy województw ma wtórne znaczenie. Budżety zadaniowe powinny odgrywać jeszcze jedną rolę, mianowicie na ich podstawie warto robić plany na przyszłość. Można też elastycznie reagować, poprawiać i zmieniać akcenty w zależności od potrzeb, jak również układać zadania w dłuższej perspektywie.

Racjonalnie wydając pieniądze, samorządy będą musiały podejmować racjonalne wybory najważniejszych zadań dla lokalnych społeczności. Nie można jednak zapominać o innych korzyściach, a przede wszystkim o przejrzystości działań. Kiedy budżet nie będzie zbyt skomplikowany, więcej ludzi go zrozumie.

Zyskiem płynącym z budżetu zadaniowego dla władz samorządowych i obywateli jest bardziej racjonalne wydawanie pieniędzy. Mało efektowne, szczególnie przed wyborami.

M.W.: Niczego więcej nie chcę od samorządowców. Kiedy posiądą taką umiejętność, nauczą się też lepiej dobierać zadania. Nie można jednak zapominać o innych korzyściach, a przede wszystkim o przejrzystości działań. Kiedy budżet nie będzie zbyt skomplikowany, więcej ludzi go zrozumie. Wtedy nastąpi racjonalna obywatelska presja na władzę.

Wtedy będzie można porównywać jakość pracy samorządów na podstawie obiektywnych kryteriów. Blady strach padnie na wielu wójtów, burmistrzów i prezydentów.

W.M.: Chyba mniej boją się takich porównań. Poważniejszym wyzwaniem będzie dla nich konieczność wywiązywania się z podjętych zobowiązań.

Pojawia się zatem szansa na dyskusje merytoryczne, a nie bazujące na emocjach?

W.M.: Kiedy nie wiemy i nie rozumiemy, co jest istotą, to rzeczywiście dyskusje przybierają emocjonalny charakter. Niestety, na merytoryczne debaty musimy jeszcze trochę poczekać. Wspominałem, że problemem jest brak odpowiedniej kadry. Budżety zadaniowe wymagają innego podejścia do pracy. Na naszych uczelniach wykłada się tradycyjną wiedzę z finansów publicznych. Niewiele miejsca pozostaje na nowe sposoby zarządzania. Dlatego większy wpływ na samorządowe budżety mają księgowi niż analitycy lub politycy finansowi.

Już w przyszłym roku stopniowo zacznie zmniejszać się strumień unijnych pieniędzy. W następnych latach będzie ich niewiele i taka sytuacja nie zmieni się najprawdopodobniej do 2015, a może nawet 2016 r. Czy brak tych środków nie spowoduje, że samorządy będą musiały odważniej zmierzyć się z budżetem zadaniowym?

W.M.: Z jednej strony pieniędzy będzie rzeczywiście mniej i być może zaczną się poszukiwania coraz lepszych narzędzi. Jednak projekty inwestycyjne z wykorzystaniem środków europejskich powodowały, że pewne elementy budżetu zadaniowego już się pojawiały. Nie będzie unijnych pieniędzy, więc zniknie pewna presja i urzędnicy wrócą do utartych schematów, a takich rozwiązań nie da się wprowadzić ministerialnymi rozporządzeniami.

Ale oczekiwanie, że presja obywateli wymusi na samorządowcach wprowadzenie budżetów zadaniowych, zmusza nas do długiego czekania.

W.M.: Tak będzie, ponieważ trzeba do tego dojrzeć. Powtarzam, że właściwego podejścia do budżetu zadaniowego trzeba uczyć dzieci oraz młodzież w szkołach oraz organizacje pozarządowe. Pełne wprowadzenie tego sposobu zarządzania – a nawet szerzej – pewnej postawy obywatelskiej wprawdzie odwleka się, jednak kiedy już nastąpi, nie będzie pustym sloganem.

Kolejną barierą może być najwyżej czteroletnia perspektywa wójtów, burmistrzów, starostów i radnych.

W.M.: Tym większe znaczenie ma zmiana sposobu myślenia i doprowadzenie do rozumowania w kategoriach budżetu zadaniowego. Mieszkaniec miasta funkcjonuje w znacznie dłuższej perspektywie niż władze samorządowe. On tam będzie mieszkał dziesiątki lat, a później prawdopodobnie jego dzieci i wnuki, więc bardziej zależy mu na długotrwałym i racjonalnym rozwoju.

Dziękuję za rozmowę.

Niedawno minęło 20 lat od momentu reaktywacji gmin oraz 10 lat od chwili utworzenia powiatów i województw samorządowych. Przez ten czas samorządy ugruntowały swoja pozycję w życiu publicznym i zdały egzamin dojrzałości, prowadząc rozważną politykę rozwoju. Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego (JST) na koniec 2010 r. wynosiło 55,1 mld zł, czyli niespełna 7,4% długu publicznego. Nie spełniły się obawy związane z powierzeniem samorządom odpowiedzialności za dużą część zadań publicznych oraz środków na ich wykonanie. Warto zatem powrócić do rozmów na temat dalszej decentralizacji zadań publicznych i źródeł ich finansowania.

 Zaledwie 18% dochodów publicznych pozostaje w regionach, w których zostały wypracowane. Pozostałe środki trafiają do budżetów instytucji centralnych i dopiero za ich pośrednictwem są rozdzielane między poszczególne województwa.

Niedostateczny udział w dochodach publicznych

W ciągu 20 lat funkcjonowania JST obserwowaliśmy naprzemienne działania przyznające samorządom większe kompetencje oraz aktywności ściślej uzależniające je od instytucji rządowych i od transferu środków z budżetu państwa. Do tej pory nie dokonano ani pełnej decentralizacji zadań publicznych wykonywanych na rzecz społeczności lokalnych, ani nie przyznano samorządom dochodów własnych, które wystarczałyby na sfinansowanie zadań aktualnie realizowanych. Dalsza decentralizacja powinna dotyczyć obydwu zagadnień. Samorządy potrzebują zarówno większych dochodów własnych na sfinansowanie swoich obecnych zadań, jak i rozszerzenia katalogu tych zadań, tak aby objęły wszystkie działania wykonywane przez instytucje publiczne na rzecz wspólnot lokalnych.

Regularne badania dochodów i wydatków publicznych w układzie regionalnym, prowadzone od wielu lat w Instytucie Badań nad Gospodarką Rynkową pod kierownictwem dr Wojciecha Misiąga, wskazują, że zaledwie 18% dochodów publicznych pozostaje w regionach, w których zostały wypracowane. Pozostałe środki trafiają do budżetów instytucji centralnych i dopiero za ich pośrednictwem są rozdzielane między poszczególne województwa. Najbardziej aktywne regiony nie uzyskują korzyści związanych z wypracowaniem pieniędzy publicznych. Dalsza decentralizacja w dziedzinie finansów publicznych powinna być powiązana z utworzeniem systemu zachęt dla instytucji lokalnych i regionalnych do wypracowania większych dochodów, mających źródło w rozwoju gospodarki na danym obszarze.

Należałoby rozważyć zastosowanie nowych rozwiązań w dziedzinie podatków. Mógłby to być np. podatek obrotowy, stosowany w Niemczech i w Stanach Zjednoczonych. Wprowadzenie takiego podatku powinno być neutralne dla budżetu państwa, budżetów JST oraz konsumentów i wymagałoby jednoczesnego obniżenia stawki VAT.

Podatki – nowe rozdanie

Przyznanie samorządom większych udziałów we wpływach z podatków państwowych powinno dotyczyć przede wszystkim podatku PIT oraz, w bardziej ograniczonym zakresie, także CIT. Środowiska samorządowe wysuwają propozycję rozszerzenia dochodów JST o udziały we wpływach z podatku od towarów i usług (VAT), ale na przeszkodzie stoi duże zróżnicowanie transferów z tego tytułu między regionami. Podobna sytuacja dotyczy CIT, co prowadzi do ogromnej przewagi dochodowej mazowieckiego nad innymi województwami i do konieczności korygowania systemu za pomocą ogromnych wpłat do budżetu państwa (tak zwane „janosikowe”). Chcąc uniknąć takiej sytuacji, również w przypadku VAT, należałoby raczej rozważyć utworzenie alternatywnego podatku, który miałby bardziej równomierny rozkład. Mógłby to być na przykład podatek obrotowy, stosowany w Niemczech i w Stanach Zjednoczonych. Wprowadzenie takiego rozwiązania powinno być neutralne dla budżetu państwa, budżetów JST i konsumentów. Z tego powodu należałoby podjąć działania towarzyszące, tj. odpowiednie obniżenie stawki VAT oraz obniżenie transferów z budżetu państwa, zastąpionych przez wpływy z nowego podatku.

Podatek obrotowy najlepiej sprawdziłby się jako źródło dochodów gmin lub województw. Gmin – ponieważ byłby podatkiem od działalności handlowej i usługowej, na którą bezpośrednio oddziałuje polityka prowadzona przez ich władze. Gmin lub województw – gdyż wpływy z tego podatku rozkładałyby się dosyć równomiernie, w przeciwieństwie do wpływów z podatków PIT i CIT, które są znacznie bardziej zróżnicowane terytorialnie.

W przypadku województw nowy podatek mógłby częściowo zastąpić udział we wpływach z CIT, zapewniając regionom większą stabilność. Po pierwsze, dominacja w dochodach własnych województw jednego źródła wpływów (CIT) jest zawsze obarczona większym ryzykiem niż system oparty na dwóch rodzajach dochodów. Po drugie, wpływy z CIT należą do najbardziej niestabilnych i trudnych do prognozowania, co w przypadku województw wiąże się z dużym ryzykiem dla realizacji programów rozwoju regionalnego, z założenia przygotowanych na okres wielu lat.

 

Kierunki dalszej decentralizacji

Zostało jeszcze bardzo wiele do zrobienia w kwestii budowania zdecentralizowanego systemu władzy publicznej, opartego na silnych samorządach.

Katalog postulatów związanych z przekazywaniem kolejnych zadań samorządom jest długi. Na dalszą decentralizację czekają m.in. zadania z zakresu: bezpieczeństwa publicznego (policja municypalna), pomocy społecznej (np. pomoc materialna dla studentów), wspomagania osób niepełnosprawnych, finansowania opieki zdrowotnej, finansowania działań związanych z przeciwdziałaniem bezrobociu, a także budowa lokalnego i regionalnego systemu zapobiegania skutkom powodzi i podtopień. Warto rozważyć też kwestię przyznania samorządom, jako dochodów własnych, części wpływów Funduszu Pracy i Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, a także całości wpływów z tytułu gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa. Należy też rozważyć zasadność dalszego utrzymywania w budżetach JST ukrytych funduszy celowych (np. dochody z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych są dziś kierowane na zadania z zakresu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych). W kontekście dalszej decentralizacji władzy publicznej, kluczowym wydaje się być podjęcie dyskusji na temat obecnie funkcjonującego systemu podziału kompetencji pomiędzy trzy rodzaje samorządu terytorialnego. Konieczne jest przede wszystkim podjęcie dyskusji na temat pozycji ustrojowej powiatu. Istnieje potrzeba wypracowania modelu, dzięki któremu samorządy będą mogły efektywniej realizować zarówno obecne, jak i nowe zadania publiczne.

Opisane wyżej postulaty wskazują, że zostało jeszcze bardzo wiele do zrobienia w kwestii budowania zdecentralizowanego systemu władzy publicznej, opartego na silnych samorządach. Warto zmienić panujące obecnie przekonanie obywateli, że samorządy są jednostkami słabymi kompetencyjnie, finansowo uzależnionymi od władzy centralnej i mającymi niewielki wpływ na rozwiązywanie najważniejszych problemów kraju. Do tego potrzeba jest jednak dalsza decentralizacja zarówno zadań i kompetencji, jak i dochodów publicznych.