Kategoria: Pomorski Przegląd Gospodarczy

Rozmowę prowadzi Leszek Szmidtke, dziennikarz Pomorskiego Przeglądu Gospodarczego i Radia Gdańsk.

Leszek Szmidtke: Między rokiem 2005 a 2010 dochody Jednostek Samorządu Terytorialnego wzrosły o blisko 60%, natomiast wydatki o około 70%. Co się za tym kryje?

Michał Kulesza: Przede wszystkim boom inwestycyjny spowodowany napływem funduszy europejskich.

Który ukrywa rzeczywisty stan finansów samorządów? Nie jest pan zaniepokojony tym, co może okazać się za 2–3 lata?

M.K.: To jest niepokojące, nie bardziej wszakże niż ustawienie od samego początku finansów samorządowych na wydatki bieżące. Na inwestycje w budżetach samorządów nigdy nie było pieniędzy. Trzeba było je zdobywać kosztem bieżących zadań. Zatem pytanie, skąd wziąć pieniądze na wydatki kapitałowe (w ciągle jeszcze biednym kraju) ma charakter fundamentalny. Ostatnie dwieście lat naszej historii wiązało się z kolejnymi wydarzeniami prowadzącymi do zubożenia kraju. Inne państwa bogaciły się, my zaś tkwiliśmy w zaklętym kręgu wyniszczających wojen, rozbiorów, powstań oraz totalitarnych ustrojów. Nie chcę uprawiać martyrologii, ale poruszamy się w przestrzeni biedy polskiego państwa i polskich rodzin. Dopiero, gdy uświadomimy sobie nasze miejsce, nasz punkt wyjścia, możemy rozpocząć szukanie rozwiązań. Te zaś są przede wszystkim ukryte w lepszym zarządzaniu tym, co jest, oraz w szukaniu nowych pomysłów na rozwój lokalny.

Wrzucamy wszystkie samorządy do jednego worka, a przecież one są bardzo zróżnicowane. Niektóre dysponują dużymi pieniędzmi na inwestycje.

M.K.: W Polsce mamy dwa światy. W pierwszym znajdują się dobrze radzące sobie miasta, zwłaszcza te większe oraz samorządy województw. Drugi zawiera przeważającą większość gmin wiejskich i wiele miasteczek oraz powiaty, których budżety opierają się na tzw. wydatkach sztywnych. Niestety rozdźwięk między jednym a drugim światem radykalnie się powiększa.

Dyskutując o finansach samorządów, a szczególnie o ich relacjach z rządem, należy otwarcie wyjaśnić jedną sprawę: nie ma sukcesów rządu bez sukcesów samorządów.

Rozmawiając z przedstawicielami różnych rodzajów samorządów, odnoszę czasami wrażenie, że mam do czynienia z właścicielami lub zarządcami firm.

M.K.: Jest w tym trochę racji, ale z drugiej strony łatwo można zrozumieć taką postawę. Pierwsze 10 lat to było nadganianie olbrzymich zaległości. W następnych latach także dominowało inwestowanie w beton, a nie w ludzi. Na szczęście te proporcje zaczynają się poprawiać. Pamiętajmy jednak, że wciąż mamy sporo do nadrobienia w infrastrukturze i potrzebujemy czasu oraz wielkich pieniędzy na uzupełnienie tych braków. Dopiero gdy powstanie podstawowa infrastruktura, można mówić o inwestowaniu w ludzi. Dyskutując o finansach samorządów, a szczególnie o ich relacjach z rządem, należy otwarcie wyjaśnić jedną sprawę: nie ma sukcesów rządu bez sukcesów samorządów. Już kilka razy przez te 20 lat mieliśmy bardzo gorącą atmosferę, wręcz na pograniczu buntu: środków było i jest za mało. Dziś obraz finansowania został zafałszowany przez fundusze unijne. Kiedy kurek z pieniędzmi europejskimi zostanie przykręcony, to taka sytuacja powróci. A przecież wiele gmin i powiatów ze środków europejskich nie korzysta wcale lub jedynie w małym stopniu. Słyszałem nawet, że pewien burmistrz złożył dymisję, gdyż nie był w stanie realizować nałożonych na gminę zadań.

Jeden przypadek nie świadczy o zapaści całego systemu.

M.K.: System trzeszczy. Choćby w ostatnich miesiącach przed wyborami parlament przyjął kilka ustaw nakładających na samorządy nowe zadania. Niestety, tradycyjnie już, rząd a potem posłowie oraz senatorowie zapomnieli o zapewnieniu finansowania tych zadań. Znakomitym przykładem takiego myślenia są uregulowania nakazujące zatrudnianie tzw. asystentów społecznych na określoną liczbę osób. Jednak za zatrudnienie całej armii ludzi ktoś musi zapłacić. Podobnie jest z Kartą Nauczyciela, której przestrzeganie jest bardzo kosztowne, a za zobowiązania rządu płacą samorządy.

Przedstawiciele samorządów narzekają na przedmiotowe traktowanie przez kolejne rządy, ministrów. Rzadko dochodzi do roboczych spotkań, ich postulaty nie są brane pod uwagę przy tworzeniu prawa. Po prostu są traktowane jak piąte koło u wozu.

M.K.: To jest ilustracja poważniejszych problemów systemowych. Póki samorządy dysponują jakimiś pieniędzmi i robią swoje, są chwalone. Kiedy tych pieniędzy zabraknie, będziemy świadkami lawiny zarzutów, a może nawet nawoływań o potrzebie powrotu do centralnego zarządzania. Tymczasem rząd nie może liczyć na to, że problem finansowania gospodarki komunalnej i rozwoju lokalnego rozwiąże się sam. Warto pamiętać, że nie żyjemy w ministerstwach, tylko w gminach i powiatach. Dlatego na gospodarce komunalnej trudno wygrać wybory ale łatwo je przegrać. Wspomniane zróżnicowanie w sytuacji samorządów powoduje, że duże miasta jakoś pewnie sobie poradzą, ale już w gminach wiejskich i powiatach to się nie uda. Likwidacja powiatów – czego chcą niektórzy, czy łączenie gmin, nie rozwiążą tych problemów, gdyż herbata od mieszania nie robi się słodsza. Potrzebne jest inne podejście, np. rząd nie powinien zbyt szczegółowo określać sposobów realizacji nałożonych zadań. Zgodnie z Konstytucją samorządy mają wykonywać swoje zadania samodzielnie, a nie według szczegółowych instrukcji ustalonych odgórnie. Owszem, wspólne dla całego kraju powinny być standardy dotyczące realizacji praw obywatelskich, ale poza tym niemal każda gmina, powiat czy województwo są inne. Jeżeli rząd nie będzie tak szczegółowo ingerował w sposób realizacji zadań, zostanie uruchomiony olbrzymi potencjał energii, pomysłowości i na dodatek zostanie sporo pieniędzy, które dziś wydaje się na realizację absurdalnych niekiedy pomysłów ministerialnych.

W ten sposób zeszliśmy zupełnie do fundamentów, a mianowicie do zaufania lub braku zaufania rządu do samorządów.

M.K.: Brak zaufania powoduje, że w ministerstwach szczegółowo ustala się, jak mają być rozwiązywane problemy w odległych od Warszawy gminach i powiatach, których nikt z ministerstwa nie widział na oczy. Jednak ta nieufność ma dziwny wymiar, bo w Polsce na przykład nie ma monitoringu, badań, wiarygodnych statystyk, ile co kosztuje i jak zadania są wykonywane. Rząd nie dysponuje takimi danymi, co rodzi chaos. Doskonałym przykładem jest ochrona zdrowia, która przypomina dziurawe wiadro, gdzie zanim naleje się wody, warto najpierw zalutować dziury. Zamiast wydawać lekarzom instrukcje, jak mają leczyć, rząd powinien racjonalizować system, choćby tam, gdzie widać gołym okiem, że jest on nieszczelny.

Współpraca między samorządami pozwala oszczędzać spore pieniądze i dlatego powinna mieć dużo szerszy charakter. (…) Nie stać nas na wszystko, od razu i wszędzie, więc trzeba racjonalizować decyzje, ustalać kolejność, no i układać się z sąsiadami. Zwłaszcza teraz, gdy wszyscy mówią o kryzysie.

Ale samorządy też powinny pilnować wydawanych pieniędzy.

M.K.: Oczywiście, i właśnie niedawno gdzieś przeczytałem, że kilka samorządów postanowiło razem realizować zamówienia publiczne. Mówi się o tym od wielu lat i nareszcie wójtowie, burmistrzowie oraz starostowie zauważyli, że jeśli kupuje się większe ilości samochodów, komputerów czy nawet papieru, to łatwiej negocjować i osiągnąć niższą cenę na sztukę. Współpraca między samorządami pozwala oszczędzać spore pieniądze i dlatego powinna mieć dużo szerszy charakter. Zarząd dróg powiatowych może być jeden – wspólny dla kilku powiatów. Więcej pieniędzy zostaje wtedy na remonty. Inny przykład – jak się zdaje, dziś w każdej większej gminie musi działać stadion, basen i aquapark. Jeżeli jednak sąsiadujące samorządy będą ze sobą uzgadniać swoje plany rozwojowe, to nie będzie się naraz budować po sąsiedzku kilku basenów, a drogi nie będą się kończyły na granicy gminy. Przecież nikomu nie stanie się żadna krzywda, kiedy podjedzie autobusem lub samochodem 20 minut do sąsiedniego miasteczka na stadion, a mieszkańcy innych gmin będą przyjeżdżać do naszego aquaparku. Nie stać nas na wszystko, od razu i wszędzie, więc trzeba racjonalizować decyzje, ustalać kolejność, no i układać się z sąsiadami. Zwłaszcza teraz, gdy wszyscy mówią o kryzysie.

W latach 2006–2007 zapewniano, że pieniądze unijne w nowym okresie budżetowym będą zachęcały do współpracy. Tymczasem przykładów na wspólne działania nie ma zbyt wiele.

M.K.: Chodzi nie tylko o pojedyncze zadania, ale także o wspólne strategie. Przecież po to funkcjonuje instytucja powiatu, żeby gminy leżące na jego terenie współpracowały między sobą. Dlaczego wójtowie tych 8–10 gmin nie mogą usiąść razem i wspólnie ze starostą ustalić, jakie są priorytety, co i w jakiej kolejności robić, żeby się nie dublować. Z jednej strony powinni współpracować przy wydawaniu pieniędzy i stąd moja radość z tych wspólnych zakupów, ale muszą też razem podejmować poważne decyzje finansowe. Marnotrawstwo jest często prostą konsekwencją braku współpracy. Wydaje się, że pierwszy okres zaspokajania najpilniejszych potrzeb komunalnych, które powodowały takie egoistyczne postępowanie, już się kończy i współdziałanie będzie łatwiejsze. W Kancelarii Prezydenta RP przygotowano projekt ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w działaniach samorządu terytorialnego, o współdziałaniu gmin, powiatów i województw. Jest tam sporo mechanizmów promujących współpracę.

Sytuacja finansowa wielu polskich samorządów byłaby dużo lepsza, gdyby szerzej niż dotąd stosowały podejście biznesowe i myślały o ryzyku gospodarczym, które kryje się za niektórymi inwestycjami.

Mimo wszystko łatwiej współdziałać samorządom przy budowie dróg czy oczyszczalni ścieków, a trudniej myśleć o konsekwencjach tych inwestycji.

M.K.: To jest kolejna rzecz, na którą trzeba zwrócić uwagę. Stadion, basen czy drogę stosunkowo łatwo wybudować. Kłopot natomiast zaczyna się, kiedy te wspaniałe inwestycje trzeba utrzymać. Jak traktuje się te przedsięwzięcia: jako pomysły biznesowe czy stricte społeczne? Nie neguję potrzeby budowy obiektów sportowych, ale jest różnica między kompleksem boisk typu „Orlik” a stadionem za 100 lub 200 mln złotych albo euro, na którego utrzymanie co roku trzeba będzie przeznaczać kolejnych parę milionów. Czy przed decyzją o inwestycji znaleziono znającego się na tym biznesie operatora, który nie tylko podpowie, o czym warto pamiętać przy budowie, ale także będzie wiedział, jak ten obiekt dumy prezydenta wykorzystać, żeby zwróciły się poniesione wydatki, a może nawet przynosił dochód? To samo dotyczy niektórych przedsięwzięć typowo komunalnych, jak np. spalarnie śmieci. Kto to potem utrzyma, jeśli nie sprawdzimy, czy inwestycja „spina się” od strony biznesowej? To także jest racjonalizacja wydatków inwestycyjnych. Pieniądze publiczne powinny być kierowane przede wszystkim tam, gdzie naprawdę jest to konieczne, gdzie nie jest możliwa racjonalna współpraca z sektorem prywatnym, dodam: z korzyścią dla obu stron. Jestem głęboko przekonany, że sytuacja finansowa wielu polskich samorządów byłaby dużo lepsza, gdyby szerzej niż dotąd stosowały podejście biznesowe i myślały o ryzyku gospodarczym, które kryje się za niektórymi inwestycjami. Rząd natomiast musi pamiętać, że samorządy nie są kurą znoszącą złote jajka, której na dodatek nie trzeba karmić. Jeżeli się o tym zapomni, to ta kura prędko zdechnie. Ciekawe, skąd wtedy weźmiemy nową.

Dziękuję za rozmowę.

Rozmowę prowadzi Leszek Szmidtke, dziennikarz Pomorskiego Przeglądu Gospodarczego i Radia Gdańsk.

Leszek Szmidtke: Rząd ma oszczędzać, a samorządy nie muszą?

Błażej Konkol: Samorządy liczą swoje dochody i wydatki z ołówkiem w ręku. Uprzedzając pytanie, od razu wyjaśnię, że jednym wychodzi to lepiej, innym gorzej. Inna kwestią jest to, że w niektórych gminach dochód na jednego mieszkańca nie przekracza 500 złotych, a w innych sięga kilkudziesięciu tysięcy złotych.

Wejście w życie reguły wydatkowej zablokuje inwestycje w większości gmin wiejskich i doprowadzi do osobliwych sytuacji: do 31 grudnia 2013 r. gmina, osiągając blisko 60-procentowy poziom zadłużenia, będzie funkcjonowała zgodnie z przepisami, ale już 1 stycznia 2014 r. złamie prawo.

Minister Jacek Rostowski ograniczenia w wysokości zadłużania samorządów tłumaczył trudnym do oszacowania poziomem długu samorządów.

B.K.: Pan minister jest w błędzie. Wszystko można policzyć. Nawet jeżeli uwzględnimy kredyty brane przez samorządowe spółki, to wiadomo, jaki jest poziom zadłużenia, bo przecież banki wymagają gwarancji. Natomiast wejście w życie reguły wydatkowej zablokuje inwestycje w większości gmin wiejskich i doprowadzi do osobliwych sytuacji: do 31 grudnia 2013 r. gmina, osiągając blisko 60-procentowy poziom zadłużenia, będzie funkcjonowała zgodnie z przepisami, ale już 1 stycznia 2014 r. złamie prawo. Czy premier planuje wprowadzanie zarządu komisarycznego w takich gminach?

Obawiam się, że to nie koniec. Gmina Bytów, budując salę gimnastyczną w jednej z miejscowości, ostatecznie nie dostała zwrotu z UE. Raczej spłaci kredyt, bo ma dochody. Jaki będzie los biednej gminy wiejskiej?

B.K.: Większość gmin wiejskich nie poradzi sobie w takiej sytuacji. Budżety są sztywne, gdyż w przeważającej większości składają się z trzech kosztownych pozycji: oświaty, pomocy społecznej i administracji. Rząd zleca nam kolejne zadanie, czyli reformę oświaty, polegającą na uruchamianiu przedszkoli i żłobków. Chwilę później jest kolejna podwyżka dla nauczycieli. Do tego dochodzi niż demograficzny powodujący, że w oddziałach mamy obecnie po 15–18 uczniów. Rząd wypłaca nam subwencję liczoną na jednego ucznia. Tymczasem wcześniejsze kalkulacje, np. związane z kosztami, liczbą i wynagrodzeniem nauczycieli oszacowano na poziomie 20–25 uczniów. Różnicę musimy dołożyć z naszych niewielkich dochodów własnych. W naszym województwie poziom subwencji jest wystarczający tylko dla około 20 gmin miejskich i wiejskich. Natomiast w wielu gminach otrzymywane od rządu pieniądze nie wystarczają nawet na wynagrodzenia pracowników oświaty. MEN oblicza subwencję wg 40 różnych kryteriów i chyba nikt nie potrafi wytłumaczyć tej konstrukcji.

Jak te 20 gmin utrzymuje oświatę, nie przekraczając subwencji?

B.K.: Odpowiednio skonstruowały sieć szkolną, ale chyba decydująca jest renta położenia i stabilna liczba dzieci i młodzieży uczęszczających do szkół. Jednak pogłębiający się niż demograficzny będzie najprawdopodobniej zauważalny także w tych gminach.

Szkoły społeczne są dla samorządów tańsze w utrzymaniu. Może właśnie tu należałoby szukać oszczędności?

B.K.: Takie przypadki można już zauważyć na terenie naszego województwa i spodziewam się, że ich liczba wzrośnie. Mamy niepubliczne przedszkola, więc prawdopodobnie będzie rosła liczba szkół o podobnym charakterze. Karta nauczyciela jest kosztowna, trzeba więc szukać sposobów na omijanie jej zapisów. Tylko że w ten sposób rząd wpędza nas w sytuację konfliktową.

Jakie oszczędności można jeszcze poczynić?

B.K.: W małych gminach wydatki są już tak poprzycinane, że chyba doszliśmy do ściany. Ponadto ustawodawca wyznacza nam kolejne zadania i nawet już nie wspominam, że nie towarzyszą im pieniądze, a do ich realizacji potrzebujemy urzędników, co również generuje koszty. Mało tego – zadania muszą być wykonywane na odpowiednim poziomie jakościowym, bo jeżeli sprawa w urzędzie nie zostanie załatwiona, to obywatel może domagać się odszkodowania. Dla małej gminy kilkadziesiąt tysięcy złotych odszkodowania jest już poważnym problemem. Kolejną sprawą jest scedowanie na najniższy poziom samorządów kwestii rodzin zastępczych czy opiekunów rodziny. Do tej pory zajmowały się tym powiaty. No i wreszcie decyzja rządu zmniejszająca wysokość dofinansowania dla pomocy społecznej o 20%. Ponieważ co jakiś czas jesteśmy zaskakiwani takimi decyzjami, więc nie będziemy wpisywać do budżetu zadań inwestycyjnych, skoro nie wiemy, czego można się spodziewać.

Może wyjściem jest współpraca kilku sąsiadujących gmin?

B.K.: Nie możemy stworzyć, przykładowo, wspólnej administracji dla szkół w kilku gminach. Ustawa zobowiązuje nas do tworzenia oddzielnych administracji dla każdej placówki.

A związki komunalne?

B.K.: Dla samorządów jest to mniej interesująca oferta, może bardziej dla spółek gminnych.

Następna unijna perspektywa będzie korzystna dla bogatych samorządów, szczególnie dużych miast, gmin położonych w pobliżu aglomeracji lub mających dużych płatników podatków. Osiągając wysokie dochody, będą mogły korzystać z unijnego dofinansowania, natomiast dla małych i biednych samorządów unijne pieniądze będą niedostępne

Od przyszłego roku strumień unijnych pieniędzy zacznie się kurczyć. Nie będzie nowych inwestycji i przez kilka lat samorządy będą miały szansę, by uporządkować swoje finanse oraz zorientować się, jaki będzie wzrost kosztów.

B.K.: Funkcjonowanie sporej części nowych inwestycji nie będzie się bilansowało i prawdopodobnie okaże się konieczne dokładanie do nich. Trzeba też będzie spłacić zaciągnięte kredyty. Obawiam się, że następna unijna perspektywa okaże się korzystna dla bogatych samorządów, szczególnie dużych miast, gmin położonych w pobliżu aglomeracji lub mających dużych płatników podatków. Osiągając wysokie dochody, będą mogły korzystać z unijnego dofinansowania, natomiast dla małych i biednych samorządów unijne pieniądze będą niedostępne. Takie lizanie cukierka przez szybę.

Najprawdopodobniej potrzebny będzie też większy wkład własny. O ile dotacji nie zastąpią pożyczki.

B.K.: Wiele wskazuje na to, że dotacji będzie mało. Jednak wydaje mi się, że nic nie stoi na przeszkodzie, żeby rząd dofinansował w formie dotacji te zadania, które są zobowiązaniami wobec Unii Europejskiej. Przede wszystkim chodzi o gospodarkę wodno­‑ściekową oraz odnawialne źródła energii.

Czy wszystkie samorządy powinny mieć taką samą granicę zadłużenia?

B.K.: Każdy samorząd ma inne możliwości zaciągania i spłaty kredytów. Obecny próg 60% też jest umowny. Wiele gmin stać na spłatę większego zadłużenia. Dlatego ustalanie indywidualnego wskaźnika dla samorządów ma sens, ale nie na takim poziomie, jaki wyznaczyło Ministerstwo Finansów. Deficyt na poziomie 4% w 2014 r. i tylko 1% rok później skutecznie zatrzyma inwestycje.

Czy partnerstwo publiczno­‑prywatne pomoże w realizacji nowych inwestycji lub zadań JST?

B.K.: Spodziewałem się, że ten rząd lepiej zrozumie potrzeby samorządów i stworzy odpowiednie warunki do rozwoju PPP. Dobre narzędzie do pracy w najbliższych latach dostałyby nie tylko gminy, ale szczególnie powiaty, które są pozbawione dochodów własnych. Niestety wpisanie partnerstwa do długu zawraca nas na start. Gminy wiejskie o małych dochodach i tak rzadko mogłyby korzystać z takiego rozwiązania. Chyba że kilka gmin wiejskich występowałoby razem. Wtedy wspólnie z prywatną firmą można realizować inwestycje, czy też, na przykład, prowadzić gospodarkę wodno­‑ściekową.

Obecne prawo i atmosfera towarzysząca współpracy z prywatnymi firmami powodują, że samorządowcy boją się partnerstwa publiczno- -prywatnego. Potrzeba dużej przejrzystości i zaufania. Bardzo łatwo nieustannymi kontrolami zniechęcić obie strony do współpracy.

Czy będą powstawać firmy świadczące takie usługi?

B.K.: Takich operatorów już można znaleźć, ale gdyby powstały odpowiednie warunki, na pewno byłoby ich więcej. Obecne prawo i atmosfera towarzysząca współpracy z prywatnymi firmami powodują, że samorządowcy boją się takiego partnerstwa. Potrzeba dużej przejrzystości i zaufania. Bardzo łatwo nieustannymi kontrolami zniechęcić obie strony do współpracy.

Na jakie inwestycje najczęściej przeznaczają pieniądze gminy wiejskie?

B.K.: Pieniądze unijne decydują o charakterze inwestycji, gdyż nie na wszystko można otrzymać dofinansowanie. Dominują przedsięwzięcia o charakterze sanitarnym i budowa dróg. Warto przypomnieć tzw. schetynówki, które okazały się atrakcyjnym rozwiązaniem dla gmin wiejskich. W ostatnich latach dużym zainteresowaniem cieszyły się pieniądze kierowane na rozwój kapitału ludzkiego. Ciekawy jest też program Lider Plus.

Znam niewiele przypadków inwestycji w naszym regionie, które będą przynosić gminom bezpośredni dochód.

B.K.: Rzeczywiście, najwięcej jest inwestycji, które później będą wymagały utrzymywania. Kolejne kosztotwórcze przedsięwzięcia spotęgują zagrożenie dla samorządowych finansów, szczególnie w przypadku biedniejszych gmin.

Problem tym większy, że powoli wysycha źródełko w postaci komunalnych nieruchomości lub spółek, które można sprzedać.

B.K.: Trzeba szukać nowych źródeł dochodów. Może za jakiś czas będzie to gaz łupkowy, może usadowienie na swoim terenie odnawialnych źródeł energii – szczególnie elektrowni wiatrowych. Nie sądzę, żeby w grę wchodziło podniesienie podatków.

Może zatem warto sięgnąć po narzędzia stosowane w biznesie, zarówno szukając oszczędności, jak i dodatkowych pieniędzy?

B.K.: To są dwa różne światy. Firmy mają przynosić zysk, a samorządy zaspokajać podstawowe potrzeby lokalnych społeczności. Gmina powinna tworzyć warunki do rozwoju firm. Natomiast nie ulega żadnej wątpliwości, że potrzebujemy płaszczyzny współdziałania między samorządami i biznesem, żeby realizować nałożone na nas zadania.

Tych zadań przybywa i czasami dowiadujecie się, że nieoczekiwanie coś przybyło albo że równie nieoczekiwanie ubyło pieniędzy.

B.K.: Bardzo brakuje nam stabilizacji. Potrzebujemy jej, żeby wybiegać dalej w przyszłość. Coraz mniej pieniędzy będziemy mogli przeznaczać na inwestycje. Nie tylko ze względu na niższy próg zadłużenia, ale również z powodu wzrostu kosztów utrzymania. Trzeba będzie wytłumaczyć mieszkańcom, że w tej kadencji zbudujemy tylko kilka kilometrów drogi, w następnej wybudujemy nową oczyszczalnię, a później kanalizację w kolejnej wsi, bo na więcej nas nie stać.

Z takimi zapowiedziami wyborów Pan nie wygra.

B.K.: Wiem, że takie podejście nie będzie dobrze przyjmowane, szczególnie na początku. Niestety, biedne gminy wiejskie staną przed koniecznością takiego planowania, jeżeli nie zostanie inaczej rozwiązana sprawa zadłużenia i wprowadzenia unijnych pożyczek zamiast dofinansowania. Na tym nie koniec. Społeczeństwo stanie przed wyborem, czy zgodzi się na przykład na wydobycie gazu łupkowego, wybudowanie biogazowni lub ustawienie farm wiatrowych, żeby żyć na nieco wyższym poziomie, czy też nie będzie chciało takich inwestycji i zaakceptuje brak pieniędzy na nowe drogi, szkoły itd. Nie kryję, że jestem zwolennikiem poszukiwania nowych źródeł dochodów, które uniezależnią samorządy od kolejnych pomysłów ministrów finansów. Jestem też zwolennikiem budżetu zadaniowego, bo to pozwoli na bardziej racjonalną gospodarkę środkami, którymi dysponujemy. Lista potrzebnych działań jest długa i niestety rząd nie kwapi się do zmian, które pomogą w lepszym zarządzaniu. Dla gmin wiejskich, zazwyczaj biedniejszych, jest to bardzo niebezpieczne. Mam jednak nadzieję, że zmieni się to w najbliższej przyszłości

Dziękuję za rozmowę.

Konieczność ograniczenia zadłużenia sektora finansów publicznych wiąże się zarówno z wyzwaniami kryzysu światowego, jak i aktualną polityką UE. Eliminowanie deficytu traktowane jest jako jeden z fundamentów stabilności. Zadłużenie sektora finansów publicznych jest skutkiem niezrównoważonych budżetów. Odnosi się ono do wydatków i zobowiązań zarówno rządu jak i samorządów. Obie te sfery składają się, w rozumieniu Eurostatu i regulacji UE, na sektor finansów publicznych. Stabilność finansów publicznych państw jest czynnikiem budującym stabilność finansów Europy. Konieczne jest więc wprowadzanie ograniczeń prawnych w zakresie zaciągania długu oraz prowadzenie działań zmierzających do generowania wzrostu gospodarczego. Niezbędne w tej sytuacji restrykcje mogą wpływać na zdolność finansowania projektów rozwojowych w polskich samorządach, uzależnioną od krajowych rozwiązań regulacyjnych oraz praktyki zarządzania, którą te będą stosować.

Jedno jest oczywiste – rozchody jednostki samorządu, wliczając w nie spłaty rat czy wymagalne w danym roku zobowiązania z tytułu gwarancji lub poręczeń, nie mogą być wyższe od potencjalnych przychodów.

Konieczne regulacje

Zmiana ustawy o finansach publicznych wprowadzona w 2009 r. wskazuje, że od roku 2014 możliwe będzie zaciąganie kredytu na inwestycję tylko w przypadku posiadania tzw. nadwyżki operacyjnej, obliczanej jako średnia arytmetyczna z trzech ostatnich lat. Wydaje się, że jest to mechanizm wystarczający do eliminowania ewentualnego deficytu podsektora samorządowego (oczywiście przy skutecznym egzekwowaniu tego obowiązku). Proponowane przez ministra finansów dodatkowe zabezpieczenia, dotyczące ograniczania możliwości zadłużania się przed tym terminem, są nadal przedmiotem dyskusji. Jedno jest oczywiste – rozchody jednostki samorządu, wliczając w nie spłaty rat czy wymagalne w danym roku zobowiązania z tytułu gwarancji lub poręczeń, nie mogą być wyższe od potencjalnych przychodów. Nowa sytuacja prawna, z którą będziemy mieli do czynienia już od 2014 r., stanowi wyzwanie. W jaki sposób realizować inwestycyjne projekty rozwojowe w samorządzie przy ograniczeniach możliwości wzrostu nadwyżki operacyjnej, wynikających z prawdopodobnego zwolnienia tempa wzrostu gospodarczego? Typowe strategie wydają się dosyć proste – obniżanie kosztów bieżących, zwiększanie przychodów oraz przesuwanie projektów inwestycyjnych poza bezpośrednie zobowiązania sektora finansów publicznych (tak aby w rozumieniu reguł Eurostatu nie były one zaliczane do wydatków, a więc nie tworzyły deficytu). Nie wszystkie z tych strategii można realizować już teraz.

Konieczne jest pilne podjęcie prac legislacyjnych w zakresie deregulacji zdefiniowanych sposobów wykonywania zadań własnych. Kontrola metod ich realizacji powinna być pozostawiona mechanizmom demokratycznej weryfikacji w formie wyborów samorządowych.

Konieczne nowe rozwiązania legislacyjne

Regulowanie wydatków bieżących samorządu musi odbywać się zgonie z obowiązującym prawem, określającym sposób realizacji zadań własnych. Cięcie kosztów jest więc w niektórych sytuacjach niemożliwe lub bardzo ograniczone. Dotyczy to głównie zadań oświatowych oraz pomocy społecznej. Konieczne jest pilne podjęcie prac legislacyjnych w zakresie deregulacji zdefiniowanych sposobów wykonywania zadań własnych. Kontrola metody ich realizacji powinna być pozostawiona mechanizmom demokratycznej weryfikacji w formie wyborów samorządowych. Problem elastyczności w kształtowaniu dochodów własnych był wielokrotnie podnoszony przez samorząd i jego organizacje. Postulat może być realizowany poprzez zamianę obecnej formuły dochodów z PIT i CIT, jako udziału w podatkach, na ich samorządowe komponenty. Zapewni to niewrażliwość tychże wobec polityki rządu w zakresie ulg i zwolnień. Powinno to też pozwolić samorządom na dostosowywanie wymiarów podatków poprzez ich obniżanie lub podnoszenie w drodze referendów. Zwiększanie elastyczności dochodowej to również możliwość lokalnego kształtowania wysokości podatku od nieruchomości oraz opłat związanych z rozwojem urbanizacji. Jednak taka modyfikacja systemu, z założenia neutralna dla budżetu państwa, wymaga długotrwałego procesu legislacyjnego.

Problem finansowania inwestycji z opłat użytkowych wiąże się m.in. ze zdolnością gospodarstw domowych do partycypacji w rosnących kosztach związanych z utrzymaniem powstającej infrastruktury.

Opłaty użytkowe a mechanizm wykluczenia

Pozostaje więc możliwość działań w sferze zarządczej oparta głównie o realizację projektów w formule spółek celowych. Jest to relatywnie łatwe przy inwestycjach w obszarach takich jak: transport publiczny, wodociągi i kanalizacja, czy systemy szeroko rozumianej energetyki. Trudno jednak wyobrazić sobie tego typu rozwiązania w przypadku infrastruktury drogowej czy obiektów usług społecznych. Politycy nie będą chętni do wprowadzania opłat, na przykład za użytkowanie dróg, głównie w obawie o reakcję wyborców. Organy nadzoru często kwestionują też takie rozwiązania. Problem finansowania inwestycji z opłat użytkowych wiąże się również ze zdolnością gospodarstw domowych do partycypacji w rosnących kosztach, związanych z utrzymaniem powstającej infrastruktury. Im większa jest wartość inwestycji tym wyższy jest odpis rachunku amortyzacyjnego. Drogi, szkoły czy domy kultury, mogą też być budowane poza systemem finansów publicznych. Jest to jednak trudne ze względów społecznych. Użytkownicy, płacąc za korzystanie z tych obiektów, musieliby ponosić pełen koszt eksploatacji i kapitału inwestycyjnego. Zaś w przypadku pokrywania ich w całości lub części przez transfery z budżetu publicznego, całość zobowiązań inwestycyjnych byłaby zaliczana, według klasyfikacji Eurostatu, do wydatków sektora publicznego. Wzrost kosztów utrzymania powstającej infrastruktury może też mieć wpływ na budżety gospodarstw domowych. Jeżeli weźmiemy pod uwagę projekcje wzrostu kosztów użytkowych, uwzględniające amortyzację czy rosnące ceny energii, może się okazać, że nie wszystkich będzie stać na korzystanie z usług publicznych. Będziemy więc mieli do czynienia z mechanizmem wykluczenia społecznego. Problem ten powinien być szczegółowo analizowany na etapie wstępnych studiów wykonalności w projektach inwestycyjnych. Czasem warto też zastanowić się nad celowością inwestycji w ogóle. Typowy przykład to opłaty użytkowe za korzystanie z infrastruktury kanalizacyjnej na obszarach wiejskich, których wysokość może być znaczna ze względu na rozległość sieci. Problem usuwania ścieków nierzadko lepiej można rozwiązać poprzez wybudowanie zbiorowej oczyszczalni i zorganizowanie sprawnego transportu odpadów komunalnych.

Niekiedy warto zrezygnować z indywidualizmu politycznego i niezależności lokalnej na rzecz racjonalnego współdziałania, opartego na zintegrowanym systemie planowania rozwoju.

Współpraca i nowe planowanie

Nowym rozwiązaniem dla jednostek samorządu terytorialnego są porozumienia funkcjonalne. Niekiedy warto zrezygnować z indywidualizmu politycznego i niezależności lokalnej na rzecz racjonalnego współdziałania. Obniżanie kosztów eksploatacyjnych i inwestycyjnych kryje się w ekonomii skali. Można ją osiągnąć poprzez konsolidację istniejących podmiotów działających w różnych jednostkach samorządu w sferze usług (szczególnie wodociągowo-kanalizacyjnych, grzewczych i transportowych). Uzyskany w ten sposób poziom wiarygodności może okazać się również pomocny przy pozyskiwaniu tańszego kapitału z rynków finansowych na realizację inwestycji. Nowy sposób zarządzania wymaga nowego podejścia do rozwoju i planowania przestrzennego.

Władze centralne w okresie spowolnienia gospodarczego powinny wspierać JST – zwłaszcza w sytuacji, gdy ich system dochodów oparty jest na podatkach, wrażliwych na zmiany koniunktury gospodarczej.

Potrzebne centralne wsparcie

Zadania dla jednostek samorządu terytorialnego (JST) określane są przez władze centralne. To one ustalają również system dochodów JST. Mechanizm ten powinien być oparty na stabilnych źródłach, w ograniczonym stopniu reagujących na zmiany koniunktury gospodarczej. Władze samorządowe, w przeciwieństwie do władz centralnych, nie dysponują bowiem instrumentami, za pomocą których mogą próbować stabilizować sytuację makroekonomiczną i ratować sytuację budżetu. Mogą jedynie wykorzystywać instrumenty lokalnej polityki podatkowej albo zadłużać się, ale także według zasad określonych centralnie i w zależności od oferty rynku finansowego. Dlatego też władze centralne w okresie spowolnienia gospodarczego powinny wspierać JST – zwłaszcza w sytuacji, gdy ich system dochodów oparty jest na podatkach, wrażliwych na zmiany koniunktury gospodarczej. Wsparciem może być zwiększenie dochodów transferowych (subwencje ogólne, dotacje celowe). Jednak kwoty tych dochodów są podatne na zmiany bieżącej polityki fiskalnej państwa i zależą od stanu finansów publicznych na szczeblu centralnym.

JST, uzależnione finansowo od szczebla centralnego, od lat borykają się z niedoszacowaniem przekazywanych z budżetu państwa środków na realizację zadań (przede wszystkim zadań zleconych). Zjawisko to dotyczy przykładowo: sfinansowania podwyżek dla nauczycieli i reorganizacji oświaty podstawowej, utrzymania dróg, realizacji świadczeń z zakresu ubezpieczeń zdrowotnych dla osób pozostających bez prawa do zasiłku, funkcjonowania lecznictwa zamkniętego, wypłat dodatków mieszkaniowych, finansowania ustawowych uprawnień do bezpłatnych i ulgowych przejazdów pasażerskich, utrzymania regionalnych linii kolejowych. Brakuje też środków na pełnienie przez JST funkcji właścicielskiej i organizatorskiej w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej (w tym na pokrycie kosztów restrukturyzacji).

W przypadku braku środków finansowych władze samorządowe muszą dokonać wyboru, które zadania wykonać, co może się sprowadzać do ograniczenia zadań własnych na korzyść finansowania zadań zleconych. Niedofinansowanie JST powoduje zmniejszenie wydatków na inwestycje samorządowe.

W przypadku braku środków finansowych władze samorządowe muszą dokonać wyboru, które zadania wykonać, co może się sprowadzać do ograniczenia zadań własnych na korzyść finansowania zadań zleconych. Niedofinansowanie JST powoduje zmniejszenie udziału wydatków na inwestycje samorządowe w strukturze wydatków ogółem z uwagi na brak środków na finansowanie wydatków bieżących związanych z powierzonymi zadaniami. Do tego na finansowanie tych wydatków JST zmuszone są zaciągać pożyczki (np. na wydatki związane z realizacją postanowień Karty Nauczyciela), co skutkuje wzrostem poziomu ich zadłużenia i wydatków na obsługę długu. Dopłacanie do tych zadań w efekcie ogranicza samodzielność JST i pogłębia stan niepewności w finansowaniu i realizowaniu innych zadań oraz utrudnia prowadzenie polityki budżetowej.

Od 2014 r. wejdzie w życie nowe ograniczenie poziomu zadłużenia JST oparte na nadwyżce operacyjnej, które zastąpi obecnie obowiązujące limity. Nie będzie ono jednak wolne od wad.

Finanse pod kontrolą

Pogorszenie koniunktury gospodarczej niesie ze sobą zmiany w zakresie zarządzania publicznego. Jedną z nich jest centralizacja i poddanie działań JST ściślejszej kontroli poprzez zacieśnienie dyscypliny finansów publicznych i zaostrzenie norm ostrożnościowych i sanacyjnych (dotyczących deficytu budżetu i długu JST). Od początku 2011 r. przygotowywane są zmiany dotyczące ograniczenia poziomu deficytu budżetu JST (tzw. reguła wydatkowa). Najpierw minister finansów zaproponował, aby maksymalny poziom deficytu samorządów nie mógł przekroczyć 4% dochodów ogółem w 2012 r., 3% w 2013 r., 2% w 2014 r. i 1,5% w 2015 r. Zmiany te miały dotyczyć każdej JST bez względu na jej specyfikę, rodzaj wykonywanych zadań czy potencjał społeczno­‑ekonomiczny. Po protestach władz samorządowych rząd zaproponował ograniczenie deficytu budżetu zbiorczego JST o 0,8% PKB w 2011 r. i o 0,4% PKB w 2012 r.

Od 2014 r. wejdzie w życie nowe ograniczenie poziomu zadłużenia JST (tzw. indywidualny wskaźnik zadłużenia JST oparty na nadwyżce operacyjnej), które zastąpi obecnie obowiązujący limit poziomu długu i wypłat na obsługę długu. Nowe ograniczenie nie będzie jednak wolne od wad z uwagi na:

• brak zróżnicowania limitu w zależności od szczebla samorządu terytorialnego;
• brak możliwości finansowania przejściowego niedoboru;
• nieuwzględnianie w kalkulacji zobowiązań innych niż kredyt, pożyczka i emisja papierów wartościowych, np. zobowiązań zaciąganych przez niezależne od JST osoby prawne, które mogą obciążyć ich budżet (chodzi przede wszystkim o dług spółek komunalnych i samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej);
• nieuwzględnienie bieżących kosztów obsługi długu w limicie wypłat na obsługę długu.

Ponadto na ocenę możliwości zadłużania się przez samorządy wpływ będą miały dane historyczne nieadekwatne do ich bieżącej sytuacji finansowej. Pamiętać przy tym należy, że jeżeli JST przekroczy dopuszczalny limit zadłużenia, to nie może zaciągać kolejnych zobowiązań i musi wdrożyć program naprawczy, dzięki któremu nastąpi poprawa jej sytuacji finansowej.

JST są zobowiązane sporządzać wieloletnią prognozę finansową, jednak wymagany poziom szczegółowości sprawia, że w praktyce jej przygotowanie jest bardzo trudne.

Nierealne planowanie

Od 2011 r. JST są zobowiązane sporządzać wieloletnią prognozę finansową, jako instrument planowania strategicznego, który poprzez wskazanie potrzeb i możliwości finansowych służy określeniu głównych kierunków ich rozwoju. Prognoza ta powinna mieć nadrzędną pozycję względem budżetu JST, a przyjęte w niej dane stanowić podstawowy wyznacznik prawidłowego uchwalania i wykonywania budżetu w latach następnych. Ponadto wiarygodne zaplanowanie finansowe jest bardzo ważne dla pozyskania funduszy unijnych (JST musi wykazać zdolność do wygenerowania środków na dofinansowanie inwestycji). Wyznaczenie wysokości wolnych środków (nadwyżki operacyjnej) w perspektywie wieloletniej stanowi punkt wyjścia do określenia możliwych do poniesienia nakładów inwestycyjnych przez JST i pozwala na przeprowadzenie symulacji dopuszczalnego zadłużenia, które nie zagrażałoby jej płynności finansowej i zdolności do obsługi długu. Wieloletnia prognoza finansowa, którą muszą przygotowywać JST, jest jednak zbyt szczegółowa, gdyż w budżetach samorządów należy wyszczególnić kwotę na wynagrodzenia i składki od nich naliczane oraz wydatki związane z funkcjonowaniem organów JST, a także wydatki bieżące i majątkowe, wynikające z limitów na planowane i realizowane przedsięwzięcia długofalowe, które winny być ujęte w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej. Trudne jest jednak rzetelne określenie wymienionych kategorii w całym okresie realizacji przedsięwzięcia, np. 15–20 lat. Takie planowanie jest po prostu nierealne.

 

Nowe budżetowanie

Na koniec warto nawiązać do możliwości zastosowania przez JST budżetu zadaniowego, jako nowej metody budżetowania. Obowiązek ewidencji wykonania budżetu państwa i prowadzenia rachunkowości w układzie zadaniowym będzie obowiązywał od 2013 r. Z obowiązujących regulacji prawnych nie wynika, że na JST został także nałożony ten obowiązek, ale mają one możliwość wyboru opracowania budżetu w formie klasycznej (opartej na klasyfikacji budżetowej) lub zadaniowej (ujęcie przede wszystkim wydatków JST w podziale na zadania) albo też stosowania obu form równolegle w celu zauważenia różnicy. Obecnie w Ministerstwie Finansów prowadzone są prace nad stworzeniem modelu budżetu zadaniowego dla poszczególnych kategorii JST. Najpierw jednak zostanie opracowana ankieta w celu rozpoznania zakresu dotychczasowych doświadczeń JST w stosowaniu budżetu zadaniowego.

W niekończących się dyskusjach na temat sektora samorządowego w Polsce często słyszy się głosy o niedostatecznie głębokiej decentralizacji, głównie finansowej. Przez media co jakiś czas przetacza się fala publikacji straszących nas słabą kondycją finansową jednostek samorządu terytorialnego, rzekomo zadłużonego ponad miarę i narażonego na plagę bankructw lub przynajmniej niewydolności w spłacie kredytów. Jak sytuacja finansowa samorządów wygląda w rzeczywistości? Przyjrzyjmy się jej na tle kondycji tego sektora w innych krajach Unii Europejskiej.

Udział podsektora samorządowego w dochodach sektora ogólnorządowego wynosił w Polsce w 2010 r. ponad 36% i wykazywał tendencję rosnącą. (…) Podsektor ten jest największym inwestorem w sektorze ogólnorządowym – jego udział w inwestycjach publicznych sięga 60%.

Pozytywne procenty

Podsektor samorządowy odgrywa w naszym kraju relatywnie dużą rolę: jego udział w dochodach sektora ogólnorządowego wynosił w 2010 r. ponad 36% i wykazywał tendencję wzrostową. Dla porównania – średnia dla krajów „piętnastki” (EU15) wynosiła 27%, a dla „nowych krajów członkowskich” (NMS) – 23%. Struktura dochodów podsektora odpowiada z grubsza średniej strukturze w pozostałych krajach UE: udział podatków od dochodu i majątku wynosi 20% (tyle samo, ile średnio w NMS, trochę więcej niż w EU15), podatków od produkcji – 8% (zdecydowanie mniej niż w krajach EU15, gdzie sięga 15%, ale niewiele mniej niż w NMS), transferów bieżących – ponad 52% (mniej więcej tyle samo, ile w NMS, ale więcej niż w krajach EU15), transferów kapitałowych – niecałe 8% (trochę mniej niż średnie europejskie), dochodów ze sprzedaży wyrobów i usług – niecałe 10% (również nieco mniej niż średnie europejskie). Pytanie o zakres decentralizacji finansowej jest zawsze pytaniem politycznym, ale na podstawie przytoczonych danych można stwierdzić, że w Polsce jest on relatywnie wysoki.

Podobnie jak w innych krajach UE, także w Polsce podsektor samorządowy jest największym inwestorem w sektorze ogólnorządowym (jego udział w inwestycjach publicznych sięga 60%, a w ciągu ostatnich 10 lat wielokrotnie przekraczał 2/3), ponieważ jednak w Polsce inwestycje sektora ogólnorządowego w inwestycjach w całej gospodarce są najwyższe – udział inwestycji samorządowych w PKB (ponad 3,3%) również nie ma sobie równych. Jeżeli więc mówimy o kontrybucji popytu inwestycyjnego do wzrostu gospodarczego, z którego – istotnie – możemy być zadowoleni, nie możemy zapominać, że istotną część wydatków rozwojowych ponoszą jednostki podsektora samorządowego.

Nie należy przesadzać z narzekaniami na rzekomo nadmierny udział wydatków na wynagrodzenia w wydatkach ogółem. Rzeczywiście, w podsektorze samorządowym w Polsce wynosi on prawie 39% i jest wyższy niż średnie europejskie (35% dla EU15 i prawie 38% dla NMS), ale tylko trochę, a ponadto systematycznie maleje (dziesięć lat temu przekraczał 45%).

Podsektor samorządowy w Polsce ciągle odnotowuje przyzwoitą nadwyżkę operacyjną (blisko 18% w relacji do dochodów; średnia dla EU15 wynosi niecałe 15%, a dla NMS – niecałe 21%), choć tak jak w pozostałych krajach Unii nadwyżka ta malała w ciągu ostatnich trzech lat.

To prawda, że relacja deficytu podsektora – rozumianego w sensie procedury nadmiernego deficytu jako net borrowing – do PKB wynosi 1,14% i nie ma sobie równych w krajach europejskich (niedokładnie: w Norwegii, jednym z najbogatszych krajów świata, jest jeszcze wyższa – 1,16%, w krajach UE15 wyniosła 0,3%, w NMS – 0,35%), ale – o czym jeszcze będzie mowa – ma on charakter wybitnie cykliczny i wynika z godnego pochwały stopnia absorpcji ogromnych środków na infrastrukturę pochodzących z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.

Udział długu podsektora samorządowego w długu publicznym jest symboliczny – w 2010 r. wynosił bowiem 7% (średnio dla EU15 – ponad 8%, a dla NMS – ponad 10%). Warto jeszcze dodać, że także relacja długu podsektora do jego dochodów w Polsce należy do najniższych w Europie i wynosi 28% (średnia dla EU15 to prawie 49%, a dla NMS – prawie 34%).

 Nie jesteśmy skazani na pogłębiający się deficyt samorządów. Ich wydatki inwestycyjne mają charakter cykliczny, a co za tym idzie – generowany przez nie deficyt również. Od 2012 r. dynamika inwestycji JST ma być ujemna, a znaczące spadki mają nastąpić od 2013 r. Od roku 2014 samorządy powinny więc wykazywać nadwyżkę.

Skazani na deficyt? Nie

Jak wskazują doświadczenia dwóch spowolnień gospodarczych, które miały miejsce w minionym dziesięcioleciu, tzn. pierwszego w latach 2001–2003 i drugiego w latach 2008–2009(?), system finansów samorządowych w Polsce – podobnie jak w innych krajach UE – nie jest immunizowany na niekorzystne zmiany PKB. Rok 2010 był trzecim rokiem z rzędu, w którym spadały nominalne (sic!) wpływy z CIT, w roku tym dochody (nominalne) z PIT ustabilizowały się na poziomie z roku 2009, a w roku 2009 spadły o blisko 8% w porównaniu z rokiem poprzednim. Podobnie rzecz miała się z podatkiem od czynności cywilno­‑prawnych, który stanowi trzeci pod względem fiskalnego znaczenia podatek stanowiący dochód gmin: w roku 2009 spadł o ponad 23%. Wpływy z kolejnego ważnego, zwłaszcza dla gmin wiejskich, podatku – rolnego – w roku 2009 nie wzrosły, a w roku 2010 spadły o 20%. Należy przy tym pamiętać, że dla poziomu dochodów JST ważna jest nie tyle zmiana samego PKB, ile zmiany poszczególnych jego składników: cóż z tego, że w 2009 r. byliśmy „zieloną wyspą”, skoro wynikało to z kontrybucji eksportu netto. Pytanie o perspektywę finansów samorządowych jest więc w znacznej mierze pytaniem o prognozę PKB (i jego poszczególnych składników) dla Polski. W tym samym czasie, tzn. w latach 2008–2010, nominalne wydatki bieżące JST rosły średniorocznie o 9% (tzn. znacznie szybciej od analogicznych wydatków budżetu państwa). Z drugiej strony należy pamiętać, że wydatki bieżące JST to przede wszystkim wynagrodzenia (tylko w części zmienna zależna) oraz zadania zlecone przez państwo. Możliwości redukcji wzrostu wydatków bieżących są więc w pewnym stopniu (nierównym w różnych JST) ograniczone.

Czy jesteśmy zatem skazani na pogłębiający się deficyt JST i całego podsektora samorządowego? Niekoniecznie, albo raczej wcale nie. Wystarczy pobieżnie spojrzeć na dane historyczne, aby zauważyć cykliczny charakter wydatków inwestycyjnych JST i – co za tym idzie – generowanego przez nie deficytu. W roku 2006 deficyt budżetów JST wyniósł blisko 3 mld zł, ale wydatki inwestycyjne wzrosły o 37%. W roku 2009 deficyt wyniósł prawie 13 mld zł, ale inwestycje wzrosły o 35%. Jak wynika z analizy wieloletnich prognoz finansowych, począwszy od 2012 r. dynamika inwestycji JST ma być ujemna, przy czym szczególnie znaczące spadki (ponad 20%) nastąpią (prawdopodobnie – ale nie z całą pewnością) od 2013 r. Jeżeli prognozy te konstruowane są ostrożnie, to począwszy od roku 2014 JST wykazywać będą całkiem sporą nadwyżkę do czasu, gdy sięgną po środki udostępnione w ramach polityki spójności w okresie 2014–2020.

Rozmowę prowadzi Leszek Szmidtke, dziennikarz Pomorskiego Przeglądu Gospodarczego i Radia Gdańsk.

Samorządy nie potrafią, a niekiedy po prostu nie chcą podejmować się trudniejszych przedsięwzięć, jakimi są partnerstwa z firmami prywatnymi.

Leszek Szmidtke: Samorządy, których zadłużenie przekroczyło 60% dochodów, to pojedyncze przypadki czy narastający problem?

Maciej Grabowski: Obecnie ze specjalnych pożyczek Skarbu Państwa na postępowania naprawcze i ostrożnościowe korzysta sześć gmin i jeden powiat. Przyczyn problemów finansowych, a raczej ewentualnych przyszłych problemów, należy szukać w wielu miejscach. Dzisiejsze wysokie nakłady inwestycyjne to jedna z nich. Kolejną przyczyną są rosnące w nadmierny sposób koszty bieżące. Samorządy nie potrafią, a niekiedy po prostu nie chcą podejmować się trudniejszych przedsięwzięć, jakimi są partnerstwa z firmami prywatnymi. Inwestycje współfinansowane pieniędzmi unijnymi też mają duży wpływ na poziom zadłużenia samorządów. Tym bardziej, że potrzebny jest wkład własny, a nim nastąpi refundacja często równieź kredyt. W niektórych gminach zmniejszyły się też wpływy z podatków dochodowych, np. w 2009 r. firmy miały gorsze wyniki, co przełożyło się na dochody samorządów.

Prezydent Gdańska Paweł Adamowicz uważa, że Ministerstwo Finansów ma niepełne informacje o sytuacji finansowej samorządów i wykoślawia jej obraz. Dlatego też sugeruje podporządkowanie Regionalnych Izb Obrachunkowych ministerstwu. Jaki wpływ na zadłużenie JST mają spółki celowe i czy zostało to dokładnie oszacowane?

M.G.: Zaciąganie zobowiązań przez spółki gminne jest jednym ze sposobów na ukrywanie rzeczywistego zadłużenia samorządów. Pozabilansowe operacje, takie jak poręczenia czy gwarancje, też mogą ostatecznie przekształcić się w twarde zobowiązania i wpłynąć na dług. Pomysł dotyczący Regionalnych Izb Obrachunkowych jest z pewnością wart rozważenia i w mojej opinii przyniósłby co najmniej lepszy przepływ informacji.

Samorządowcy twierdzą, że obecny wzrost zadłużenia ma charakter przejściowy i zniknie wraz z unijnymi pieniędzmi.

M.G.: Problem nie zniknie, gdyż nie tylko projekty współfinansowane z funduszy unijnych wpływają na dużą dynamikę zadłużenia samorządów. Można też przewidzieć, że część obecnie realizowanych projektów przysporzy w przyszłości więcej kłopotów niż pożytków. Przecież te opery, stadiony czy aquaparki trzeba będzie w przyszłości utrzymać. Będą to sztywne i kosztowne wydatki w budżetach.

Od oceny efektywności wydatkowania pieniędzy przez samorządy jest społeczność lokalna, wybrane organy samorządowe, a ostatecznym probierzem są wybory. Ministerstwo Finansów nie zastąpi w tym działaniu demokratycznych mechanizmów i to one są, i powinny być, rozstrzygające.

Czy Ministerstwo Finansów ocenia efektywność wydatkowania pieniędzy przez samorządy?

M.G.: Od oceny efektywności wydatkowania pieniędzy przez samorządy jest społeczność lokalna, wybrane organy samorządowe, a ostatecznym probierzem są wybory. Ministerstwo Finansów nie zastąpi w tym działaniu demokratycznych mechanizmów i to one są, i powinny być, rozstrzygające.

Często zarzuca się Ministerstwu Finansów, że wprowadzenie obostrzeń w zadłużaniu się samorządów zdusi przyszłe inwestycje, szczególnie gdy nastąpi przerwa w dopływie środków z UE. Także później, gdy już rozpocznie się nowy okres finansowania, mniejsze możliwości zaciągania długu mogą spowodować niewykorzystanie unijnych środków.

M.G.: Dostępność unijnych środków nie może być dla samorządów pretekstem do poluzowania polityki finansowej. W moim przekonaniu niezależnie od tego, czy te pieniądze są, czy też ich nie ma, powinny podejmować takie działania, które w krótkim, chociaż przede wszystkim w długim okresie, prowadzą do równoważenia finansów. Dlatego powrócę do potrzeby znacznie szerszego wykorzystania możliwości, jaką daje partnerstwo publiczno­‑prywatne. Rozumiem część obaw, które towarzyszą podejmowaniu decyzji inwestycyjnych realizowanych w taki sposób. Ryzyko utraty reputacji dla lokalnego polityka, jak pokazują przykłady również z Pomorza, istnieje i pewnie jest brane pod uwagę w naszych gminach. Łatwość rzucania nieuzasadnionych oskarżeń korupcyjnych przy takich przedsięwzięciach jest znacznie większa, niż przy tradycyjnym finansowaniu z budżetu. Pojawia się jeszcze problem o charakterze definicyjnym: kiedy przedsięwzięcie realizowane w oparciu o partnerstwo publiczno­‑prywatne jest zaliczane do sektora publicznego, a kiedy do prywatnego. Eurostat opublikował obszerne wyjaśnienia w tej sprawie. Ogólnie rzecz biorąc, decyduje o tym podział ryzyka przy realizacji inwestycji i później przy czerpaniu z niej korzyści. Dla Polski wpływa to m.in. na statystyki zadłużenia całego sektora publicznego. Rodzaj inwestycji ma realne znaczenie dla gmin nie tylko ze względu na limity zadłużenia, ale też ze względu na przyszłą stabilność finansową. Inwestycja prywatna po prostu nie rodzi przyszłych ryzyk. Uważam, że GUS mógłby wydawać na wniosek samorządu wiążące interpretacje w tym zakresie, aby ograniczyć ryzyko niewłaściwego zakwalifikowania konkretnego projektu PPP. Ministerstwo Finansów, wydając wiążące interpretacje prawa podatkowego na wniosek podatnika, wytyczyło drogę i można skorzystać z tego wzorca. Nie ograniczy to innych problemów związanych z partnerstwem, które wynikają z innej kultury, sposobów działania czy horyzontów czasowych, którym podlegają samorządy i przedsiębiorstwa. Ryzyko definicyjne byłoby jednak wyeliminowane.

Jeżeli popatrzymy na koszty bieżące samorządów i ich dynamikę, to wyraźnie widać szybki wzrost wydatków, w szczególności funduszu płac.

Rosnące koszty utrzymania prawdopodobnie trudno będzie zrównoważyć większymi dochodami. Samorządy zapewne będą szukać nowych rozwiązań pozwalających bardziej racjonalnie wydawać pieniądze. Czy budżet zadaniowy jest takim narzędziem?

M.G.: Jeżeli popatrzymy na koszty bieżące samorządów i ich dynamikę, to wyraźnie widać szybki wzrost wydatków, w szczególności funduszu płac. JST po prostu zatrudniały tysiące nowych pracowników, a średnie płace również szybko rosły. Nawiasem mówiąc, obecnie administracja rządowa przegrywa wyraźnie z samorządami w przyciąganiu kandydatów do pracy. Bez ograniczenia dynamiki wzrostu wydatków bieżących ten problem z pewnością stanie przed wieloma samorządami. Budżet zadaniowy może być pomocny, ale w moim przekonaniu to dyscyplina budżetowa jest decydująca.

Gdzie gminy, czy też szerzej, samorządy, mogą szukać nowych źródeł dochodów w najbliższych latach?

M.G.: Jednym problemem jest wysokość dochodów, innym ich stabilność. Dochody własne gmin ulegają wahaniom i tutaj potrzebne są zmiany systemowe. Należy unikać sytuacji takich jak ta, która będzie miała miejsce w 2012 r., kiedy to stawka ustawowa stosowana w podatku rolnym wzrośnie niemal o 100% z powodu jej powiązania z ceną żyta. Wprowadzenie podatku dochodowego od działalności rolnej i przejście w podatku rolnym na stawkę za 1 ha takie fluktuacje by ograniczyło. Podejmujemy działania w tym kierunku i stopniowo będzie wprowadzany podatek dochodowy od działalności rolniczej. Natomiast nałożenie dodatkowego podatku lokalnego, choć teoretycznie możliwe, w praktyce jest niewykonalne. Ograniczenie restrykcyjnych przepisów dotyczących referendów lokalnych, również tych dotyczących dodatkowych podatków lokalnych, wymagałoby zmian ustawowych. Różne zdarzenia mogą spowodować konieczność sięgnięcia po nadzwyczajne środki chociaż mam wątpliwości, czy samorządy chciałyby z takiego mechanizmu skorzystać. Mimo to powinny mieć taką możliwość.

Dziękuję za rozmowę.