Rozmowę prowadzi Leszek Szmidtke, dziennikarz Pomorskiego Przeglądu Gospodarczego i Radia Gdańsk.
Leszek Szmidtke: Samorządowcy z dystansem podchodzą do budżetu zadaniowego. Nie spodziewają się, że w ten sposób zostaną rozwiązane ich problemy finansowe.
Wojciech Misiąg: Budżetowanie zadaniowe nie spowoduje napływu pieniędzy, ale stanowi jedyną dobrą technikę tworzenia budżetu. Dzięki niemu podatnicy rozliczają władze gminy, powiatu czy województwa nie z poprawnie ustawionych kolumn w arkuszu, ale z puli usług od nich otrzymanych. Wówczas można łatwo zobaczyć, co udało się zrobić za konkretną kwotę. Żadne przepisy nie zobowiązują samorządowców do tworzenia budżetów zadaniowych, dlatego nieliczni, którzy to robią, są skazani na siebie. Sami tworzą cały budżet i reguły jego funkcjonowania. Może nie jest to łatwe zadanie, ale pozwala na dobre ustawienie całości. Nie spotkałem do tej pory gminy sprawnie posługującej się tym narzędziem.
Czy to może być propozycja dla małej i biednej gminy wiejskiej?
W.M.: Im mniejszą kwotą pieniędzy dysponujemy, tym lepszy jest to sposób. Jeżeli gmina ma małe dochody, musi się bardzo nagimnastykować, żeby wybrać właściwe zadania, a później wykonać je szybko, dobrze i jak najtaniej.
Dlaczego samorządy tak rzadko sięgają po takie narzędzia?
W.M.: Znam samorządy, które zaczęły pracę nad budżetem zadaniowym. W tym gronie znalazły się Gdańsk, Słupsk i Czarna Woda. Jest to duże wyzwanie i administrację niełatwo przekonać do fundamentalnej zmiany zasad pracy. Przede wszystkim wymaga to zadeklarowania, co samorząd chce zrobić, a później należy się z tego rozliczyć. Dlatego prawdziwy budżet zadaniowy powstanie, gdy upomną się o to mieszkańcy. W ich interesie leży, żeby z dostępnych w gminie pieniędzy otrzymać jak najwięcej i najlepiej wykonanych usług. Przecież obywatel ma prawo wymagać od wójta lub burmistrza informacji, co ten chce zrobić za pieniądze, które ma do dyspozycji.
Należy po prostu odejść od myślenia, że pieniądze publiczne należą do władzy. To są pieniądze obywateli, którymi władza administruje i powinna możliwie dużo zaoferować w zamian. Władze samorządowe oraz urzędnicy zostali wynajęci, żeby sprawnie administrować pieniędzmi, które powierzyli im obywatele.
Budżet zadaniowy jest zatem narzędziem, które można zastosować, kiedy zacznie się nieco inaczej rozumieć rolę samorządu i obywateli?
W.M.: Należy po prostu odejść od myślenia, że pieniądze publiczne należą do władzy. To są pieniądze obywateli, którymi władza administruje i powinna możliwie dużo zaoferować w zamian. Władze samorządowe oraz urzędnicy zostali wynajęci, żeby sprawnie administrować pieniędzmi, które powierzyli im obywatele.
Od czego trzeba zacząć, decydując się na wprowadzenie budżetu zadaniowego?
W.M.: Od mierzenia wyników, czyli od tego, czym dziś kończymy. Najpierw trzeba sobie odpowiedzieć na pytanie, jakimi obiektywnymi miarami możemy określić to, co robimy dla obywatela. Musimy nauczyć się oceniać jakość usług, które świadczą samorządy i wdrożyć obiektywne systemy pomiaru. Najprościej można do tego dojść poprzez normalny budżet, ale niech, na przykład, pod koniec roku, oprócz formalnego rozliczenia, wójt podsumuje, co zrobił za te pieniądze. Nie chodzi o snucie barwnych opowieści, ale o to, by przy pomocy konkretnych wskaźników pokazać wymierne efekty. Dopiero później można zacząć zastanawiać się nad relacją osiągniętych rezultatów do wydanych pieniędzy. No i to jest moment, w którym pojawia się budżet zadaniowy z odpowiednimi miernikami. Oczywiście, trzeba nauczyć się je wykorzystywać w rzetelny i możliwy do zweryfikowania sposób. Później zaś należy obserwować relacje między wydatkowanymi pieniędzmi a osiąganymi wartościami mierników.
Czy w takim razie powstający aktualnie budżet państwa jest budżetem zadaniowym?
W.M.: Wprawdzie zaczęto wdrażać taki budżet, ale nie widzę dobrze przemyślanych mierników, jak również metod pomiaru jakości usług. Nie wiadomo na przykład, na jakiej podstawie resorty pokazują wartości osiągniętych – lub, jak się zdarzało, też nieosiągniętych – wskaźników wykonania zadań.
Wracając do świata samorządowego, czy mierniki potrzebne do oceny wykonania zadań mają uniwersalny charakter i można nimi objąć wszystkie gminy?
W.M.: Część zadań jest podobna w niemal wszystkich samorządach i wtedy można się posługiwać takimi samymi wskaźnikami. Jednak nie wszystkie elementy są identyczne. Należy też uwzględniać zmianę mierników. W gminie wiejskiej początkowym wskaźnikiem może być stopień objęcia ludności dostawami wody. Kiedy już zostanie osiągnięty najwyższy możliwy poziom, zaczyna się ocena niezawodności dostaw, jakości wody, itp. Założony poziom dostępności do zdrowej wody udało się osiągnąć i trzeba wspiąć się wyżej. Dla jakości pracy samorządów, ich finansów, mniejsze znaczenie ma porównywalność wskaźników, większe zaś takie dostosowanie ich do swoich potrzeb, które umożliwi poprawienie efektywności. Posługiwanie się nimi, żeby tworzyć rankingi miast, powiatów czy województw ma wtórne znaczenie. Budżety zadaniowe powinny odgrywać jeszcze jedną rolę, mianowicie na ich podstawie warto robić plany na przyszłość. Można też elastycznie reagować, poprawiać i zmieniać akcenty w zależności od potrzeb, jak również układać zadania w dłuższej perspektywie.
Racjonalnie wydając pieniądze, samorządy będą musiały podejmować racjonalne wybory najważniejszych zadań dla lokalnych społeczności. Nie można jednak zapominać o innych korzyściach, a przede wszystkim o przejrzystości działań. Kiedy budżet nie będzie zbyt skomplikowany, więcej ludzi go zrozumie.
Zyskiem płynącym z budżetu zadaniowego dla władz samorządowych i obywateli jest bardziej racjonalne wydawanie pieniędzy. Mało efektowne, szczególnie przed wyborami.
M.W.: Niczego więcej nie chcę od samorządowców. Kiedy posiądą taką umiejętność, nauczą się też lepiej dobierać zadania. Nie można jednak zapominać o innych korzyściach, a przede wszystkim o przejrzystości działań. Kiedy budżet nie będzie zbyt skomplikowany, więcej ludzi go zrozumie. Wtedy nastąpi racjonalna obywatelska presja na władzę.
Wtedy będzie można porównywać jakość pracy samorządów na podstawie obiektywnych kryteriów. Blady strach padnie na wielu wójtów, burmistrzów i prezydentów.
W.M.: Chyba mniej boją się takich porównań. Poważniejszym wyzwaniem będzie dla nich konieczność wywiązywania się z podjętych zobowiązań.
Pojawia się zatem szansa na dyskusje merytoryczne, a nie bazujące na emocjach?
W.M.: Kiedy nie wiemy i nie rozumiemy, co jest istotą, to rzeczywiście dyskusje przybierają emocjonalny charakter. Niestety, na merytoryczne debaty musimy jeszcze trochę poczekać. Wspominałem, że problemem jest brak odpowiedniej kadry. Budżety zadaniowe wymagają innego podejścia do pracy. Na naszych uczelniach wykłada się tradycyjną wiedzę z finansów publicznych. Niewiele miejsca pozostaje na nowe sposoby zarządzania. Dlatego większy wpływ na samorządowe budżety mają księgowi niż analitycy lub politycy finansowi.
Już w przyszłym roku stopniowo zacznie zmniejszać się strumień unijnych pieniędzy. W następnych latach będzie ich niewiele i taka sytuacja nie zmieni się najprawdopodobniej do 2015, a może nawet 2016 r. Czy brak tych środków nie spowoduje, że samorządy będą musiały odważniej zmierzyć się z budżetem zadaniowym?
W.M.: Z jednej strony pieniędzy będzie rzeczywiście mniej i być może zaczną się poszukiwania coraz lepszych narzędzi. Jednak projekty inwestycyjne z wykorzystaniem środków europejskich powodowały, że pewne elementy budżetu zadaniowego już się pojawiały. Nie będzie unijnych pieniędzy, więc zniknie pewna presja i urzędnicy wrócą do utartych schematów, a takich rozwiązań nie da się wprowadzić ministerialnymi rozporządzeniami.
Ale oczekiwanie, że presja obywateli wymusi na samorządowcach wprowadzenie budżetów zadaniowych, zmusza nas do długiego czekania.
W.M.: Tak będzie, ponieważ trzeba do tego dojrzeć. Powtarzam, że właściwego podejścia do budżetu zadaniowego trzeba uczyć dzieci oraz młodzież w szkołach oraz organizacje pozarządowe. Pełne wprowadzenie tego sposobu zarządzania – a nawet szerzej – pewnej postawy obywatelskiej wprawdzie odwleka się, jednak kiedy już nastąpi, nie będzie pustym sloganem.
Kolejną barierą może być najwyżej czteroletnia perspektywa wójtów, burmistrzów, starostów i radnych.
W.M.: Tym większe znaczenie ma zmiana sposobu myślenia i doprowadzenie do rozumowania w kategoriach budżetu zadaniowego. Mieszkaniec miasta funkcjonuje w znacznie dłuższej perspektywie niż władze samorządowe. On tam będzie mieszkał dziesiątki lat, a później prawdopodobnie jego dzieci i wnuki, więc bardziej zależy mu na długotrwałym i racjonalnym rozwoju.
Dziękuję za rozmowę.