Autor: Robert Jaworski

Rozważając rolę administracji publicznej w jakiejś sferze życia gospodarczego, należałoby najpierw zadać pytanie, czy w ogóle interwencja jest w tym obszarze potrzebna. Na początku lat 90. nie było w Polsce tylu programów wsparcia, nie było kapitałów, a przedsiębiorczość rozwijała się bardzo dynamicznie. Jednym z powodów tego stanu był z pewnością brak rozlicznych regulacji, które obecnie paraliżują zakładanie i rozwijanie nowych przedsiębiorstw. Może więc warto rozważyć częsty postulat przedsiębiorców i zamiast „wspierać przedsiębiorstwa”, po prostu „nie przeszkadzać”?!
Czy polityka publiczna może być efektywna?

W Polsce w ostatnich czasach niemal powszechnie przyjęło się, że jeśli występuje jakiś problem i dodatkowo są dostępne środki, to jest to wystarczające uzasadnienie dla podjęcia interwencji publicznej.
Wszelkiego rodzaju interwencje publiczne zawsze zakłócają konkurencję, a do tej pory nie wynaleziono lepszego mechanizmu wzmacniającego konkurencyjność i stymulującego przedsiębiorstwa do rozwoju niż konkurencja.

Po pierwsze, należałoby odpowiedzieć na pytanie, czy polityka publiczna w tym obszarze może być efektywna – czy korzyści przewyższą koszty takiej interwencji. W Polsce w ostatnich czasach niemal powszechnie przyjęło się, że jeśli występuje jakiś problem (rzeczywisty, a czasami tylko jako taki postrzegany) i dodatkowo są dostępne środki, które można przeznaczyć na działania w tym obszarze, to jest to wystarczające uzasadnienie dla podjęcia interwencji publicznej. Potwierdzeniem tego jest zdecydowanie większa dostępność środków publicznych na różnego rodzaju wsparcie. Jest to niewątpliwie podejście błędne, a czasem może się okazać również bardzo szkodliwe. Nie uwzględnia bowiem kosztów takiej interwencji. Chodzi tu zarówno o koszty, które da się w sposób bezpośredni przypisać danej interwencji (np. wynagrodzenia osób przygotowujących, realizujących, rozliczających to wsparcie), jak i skalę pomocy bezpośredniej przekazanej beneficjentom. Ale często dużo ważniejsze (i większe) są koszty pośrednie interwencji, w tym takie, których nie da się dokładnie oszacować (a przynajmniej często się to pomija) na etapie planowania i konstruowania programu wsparcia. Przykładem może być koszt innego ukierunkowania wydatków inwestycyjnych – w szczególności przynoszących w przyszłości de facto mniejszą stopę zwrotu. Jako przykład niech posłuży dofinansowanie projektów badawczo-rozwojowych czy współpracy z sektorem nauki: może to spowodować np. zainwestowanie przedsiębiorstwa w działalność badawczo-rozwojową zamiast w zakup gotowej technologii (licencji) lub nowej maszyny, co w efekcie dałoby lepszy wskaźnik nakładów/przychodów. Poza tym wszelkiego rodzaju interwencje publiczne zawsze zakłócają konkurencję, a do tej pory nie wynaleziono lepszego mechanizmu wzmacniającego konkurencyjność i stymulującego przedsiębiorstwa do rozwoju niż konkurencja . Te kwestie są często pomijane przy podejmowaniu decyzji dotyczących realizowania danego program/instrumentu wsparcia .
Mniej wsparcia, ale lepsze ukierunkowanie

Istnieje potrzeba lepszego dostosowania pomocy publicznej do uwarunkowań odpowiedniej grupy docelowej – w szczególności do etapu rozwoju, na którym się znajduje dane przedsiębiorstwo.

Kolejną istotną kwestią jest to, na co jest ukierunkowane wsparcie i do kogo jest adresowane. W najnowszym programie Komisji Europejskiej na rzecz rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) wskazuje się na potrzebę ograniczenia skali wsparcia i lepszego jego ukierunkowania. Również badania realizowane w ostatnim czasie przez Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową dotyczące konkurencyjności i innowacyjności małych i średnich przedsiębiorstw w Polsce wskazują, że MŚP są bardzo zróżnicowane zarówno pod względem potencjału konkurencyjnego i innowacyjnego, jak i potrzeb w zakresie wsparcia publicznego, które byłyby w stanie efektywnie zaabsorbować. Wskazuje to na potrzebę lepszego dostosowania pomocy publicznej do uwarunkowań odpowiedniej grupy docelowej. Pomoc publiczna skierowana do przedsiębiorstw musi uwzględniać w szczególności etap rozwoju, na którym się znajduje dane przedsiębiorstwo. Firmy będące na różnym poziomie rozwoju mają inne potrzeby w zakresie wprowadzania innowacji. Na przykład działania mające na celu stymulowanie inwestycji w prace badawczo-rozwojowe lub współpracę z sektorem nauki skierowane do przedsiębiorstw niemających odpowiedniego potencjału (ludzkiego, finansowego, wiedzy) będą siłą rzeczy nieefektywne. Nie oznacza to oczywiście, że pewne działania nie powinny być ukierunkowane również na tę grupę firm, ale trzeba mieć świadomość, że przedsiębiorstwa te będą raczej w sposób pośredni korzystać z sektora nauki – poprzez doradztwo, wiedzę w zakresie zmian technologicznych – zamiast bezpośrednio inwestować w zakup technologii czy prac badawczych z sektora nauki .

Jaki model wdrażania polityki

Kolejną istotną kwestią w zakresie realizacji wsparcia publicznego jest forma wdrażania pomocy publicznej. Można wskazać przynajmniej trzy modele wdrażania wsparcia publicznego w zależności od skali decentralizacji tego procesu.

Tabela 1. Modele wdrażania polityki publicznej

Źródło: Opracowanie własne

W pierwszym modelu administracja publiczna jest odpowiedzialna zarówno za definiowanie polityki i koordynację wdrażania, jak i rzeczywistą realizację wsparcia. Przykładem mogą być chociażby działania samorządu w zakresie promocji, wspierania misji handlowych itp. Trochę zmodyfikowanym wariantem tego modelu jest przekazanie wdrażania programów wsparcia podmiotom zewnętrznym, ale którego właścicielem/nadzorcą jest organ administracji publicznej (np. różnego rodzaju agencje rozwoju regionalnego). W rzeczywistości ta opcja niewiele różni się od bezpośredniego zaangażowania samorządu, gdyż w obu wypadkach łączona jest kwestia definiowania polityki (określania kierunków i kształtu instrumentów wsparcia) z jej realizacją – wszystkie etapy znajdują się de facto w rękach publicznych.
Drugim modelem wdrażania polityki jest oddzielenie funkcji definiowania i koordynacji polityki od bezpośredniego świadczenia wsparcia (np. usług doradczych). Sektor publiczny tworzy odpowiednie bodźce (np. poprzez finansowanie doradztwa technologicznego dla firm) dla istniejących podmiotów do wygenerowania podaży określonego rodzaju usług. Administracja publiczna definiuje, co ma być przedmiotem wsparcia (np. usługi doradztwa transferu technologii), zapewnia środki finansowe i zleca wykonanie odpowiednich usług podmiotom zewnętrznym (komercyjnym bądź non profit). Rola sektora publicznego ogranicza się więc tutaj do zaprogramowania wsparcia publicznego oraz kontroli efektów jego realizacji, natomiast sama realizacja usług pozostawiona jest podmiotom zewnętrznym.
Trzecim modelem wdrażania polityki jest przekazanie koordynacji części polityki podmiotowi zewnętrznemu, posiadającemu istotne kompetencje w danym obszarze. Zakłada się, że podmiot ten z racji dotychczasowych działań posiada lepszą wiedzę zarówno w zakresie potrzeb beneficjentów, jak i wdrażania tego rodzaju instrumentów. Przekazanie realizacji polityki następuje zazwyczaj w formie umowy pomiędzy organem administracji publicznej i podmiotem koordynującym wdrażanie polityki. W tym wypadku kluczowa jest systematyczna ewaluacja realizowanego wsparcia, która z jednej strony pozwala na rozliczanie przez władzę publiczną podmiotu wdrażającego politykę z osiąganych efektów, a z drugiej umożliwia tej władzy podjęcie decyzji o ewentualnej modyfikacji lub zaprzestaniu realizacji danego rodzaju wsparcia. Przykładem takiego rozwiązania może być powierzenie wdrażania działania 2.6 ZPORR w Wielkopolsce Fundacji Uniwersytetu Adama Mickiewicza w Poznaniu, zarządzającej również Poznańskim Parkiem Naukowo-Technologicznym.
Jaki model dla Pomorza – pięć warunków minimum
Nie przesądzając ostatecznie, jaki powinien być kształt regionalnej polityki innowacyjnej, kluczowe dla jej efektywności wydają się następujące zagadnienia:
Po pierwsze, należy oddzielić kwestie definiowania i oceny efektów tej polityki od wdrażania poszczególnych jej instrumentów. Przy słabych efektach wdrażania łączenie tych elementów zawsze będzie rodziło pokusę bardziej elastycznego oceniania, a ponadto może utrudniać podjęcie decyzji o zaprzestaniu realizacji danego instrumentu, gdy okaże się on nieefektywny.
Po drugie, należy przywiązywać zdecydowanie większą wagę do dobrego zdefiniowania instrumentów polityki. Przed wdrożeniem/finansowaniem danego instrumentu trzeba jasno i precyzyjnie wskazać, na jaki problem chcemy oddziaływać, co chcemy osiągnąć, do jakiej grupy docelowej kierować wsparcie. Poszczególne instrumenty muszą być ukierunkowane na wypełnienie konkretnej potrzeby jasno zdefiniowanej grupy docelowej, a nie na ogólne problemy i nie do wszystkich przedsiębiorstw, w tym takich, które takiego wsparcia nie potrzebują, ale z niego korzystają, ponieważ jest dostępne.
Po trzecie, kluczowa jest systematyczna ocena i ewaluacja stosowanych instrumentów i w razie konieczności zaprzestanie finansowania tych, które nie przynoszą efektów. Nieuchronność takiej oceny nie tylko będzie zwiększać presję na wzrost efektywności wśród realizatorów, ale też umożliwi ograniczenie strat w przypadku nieefektywności danego rodzaju wsparcia.
Po czwarte, efektywność wdrażania poszczególnych działań powinna być rozliczana poprzez efekty – osiąganie zakładanych celów, a nie rozliczanie kwalifikowalności kosztów, co powoduje bardzo duże koszty transakcyjne. Pozwoli to podmiotom realizującym wsparcie skoncentrowanie się na jego jakości i efektywności, a nie na kwestiach administracyjnych.
Po piąte, trzeba pamiętać, że rola regionalnej polityki innowacyjnej powinna być uzupełniająca, w miarę możliwości ma ona stymulować (poprzez wsparcie organizacyjne, lepszą promocję, dystrybucję informacji czy mobilizację partnerów) wykorzystanie instrumentów dostępnych na szczeblu centralnym, np. z Fundacji na Rzecz Nauki Polskiej, Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości czy centralnych programów operacyjnych. W żadnym razie polityka ta nie powinna dublować czy zastępować wsparcia dostępnego na szczeblu centralnym.

Kryzysy energetyczne lat 70. XX wieku, krach teorii konwergencji, załamanie się projektów modernizacji w krajach Trzeciego Świata dowodziły, że idea postępu jako dziejowej konieczności umarła.

„Świat ogarnął kryzys przyszłości” – stwierdził w 1980 r. prof. Krzysztof Pomian, znakomity historyk i filozof. Był to okres ciekawy nie tylko dla Polski przeżywającej rewolucję „Solidarności”. Rewolucja ta bowiem nie oznaczała jedynie fiaska projektu realnego socjalizmu, lecz była również jednym z symptomów wyczerpania całego globalnego systemu społeczno-gospodarczego we wszystkich jego wcieleniach. Kryzysy energetyczne lat 70. XX wieku, krach teorii konwergencji, załamanie się projektów modernizacji w krajach Trzeciego Świata dowodziły, że idea postępu jako dziejowej konieczności umarła. W 1979 r. prezydent Jimmy Carter stwierdził, że po raz pierwszy Amerykanie nie mogą mieć gwarancji, iż kolejne pokolenia będą miały lepsze życie niż ich rodzice .
Świat stanął wobec konieczności głębokiej transformacji społecznej i gospodarczej, która wraz z przejściem do epoki postindustrializmu oznaczała konieczność zmiany metod rządzenia, w tym tworzenia planów strategicznych, określających możliwe działania wobec różnych wariantów rozwoju przyszłości, coraz mniej przewidywalnej. Stare techniki prognozowania oparte na prostych analizach trendów i ich ekstrapolacji przestały spełniać swoje zadanie, bo nie dość, że coraz trudniej było wskazać trendy rozwojowe, to jeszcze trudniejsze okazało się przewidywanie konsekwencji równoległego rozwoju wielu przeciwstawnych tendencji.

Stare techniki prognozowania oparte na prostych analizach trendów i ich ekstrapolacji przestały spełniać swoje zadanie.

Jednym z dogmatów rozwojowych, który załamał się w latach 70. XX stulecia, było przekonanie, że zużycie ropy na świecie rośnie w określonym tempie, co pozwalało projektować strategie rozwoju korporacji naftowych. Po kryzysie w 1973 r. okazało się, że na skutek gwałtownego wzrostu cen ropy wzrost zużycia radykalnie się zmniejszył, a rozwój gospodarczy zaczął odbywać się głównie poprzez zwiększanie intensywności energetycznej. I mimo że ceny ropy w latach 80. radykalnie spadły, to jednak dynamika wzrostu popytu na ropę nie wróciła do przedkryzysowej normy. Olbrzymie floty gigantycznych tankowców, które miały obsłużyć ten oczekiwany powrót „do normy”, poszły na żyletki .
Zmiana w podejściu do zarządzania

„Foresight” nie jest w istocie techniką prognozowania, lecz metodą prowadzenia „konwersacji strategicznych”, których celem jest zbiorowa refleksja nad przyszłością.
Konwersacja strategiczna wymaga bezpośredniego zaangażowania stakeholderów, gdyż przyszłość bardziej należy stworzyć, znając warunki brzegowe rozwoju, niż ją odkryć.

Jedną z nielicznych korporacji naftowych, które uniknęły błędów prognostycznych, okazał się Shell. Firma odeszła od tradycyjnego prognozowania „forecasting”, by zacząć stosować techniki zwane dziś jako „foresight”. Ich istotą nie jest produkcja wiedzy o pewnej przyszłości, bo to okazuje się po prostu niemożliwe. Foresight nie jest w istocie techniką prognozowania (choć wykorzystuje metody tradycyjnego forecastingu jako jedno ze źródeł tworzenie bazy informacyjnej), lecz metodą prowadzenia „konwersacji strategicznych”, których celem jest zbiorowa refleksja nad przyszłością. Analiza strategiczna (czy raczej owa konwersacja strategiczna) nie jest wyłącznie racjonalistyczną procedurą techniczną, którą można zlecić zewnętrznym ekspertom, lecz wymaga bezpośredniego zaangażowania stakeholderów, gdyż przyszłość bardziej należy stworzyć, znając warunki brzegowe rozwoju, niż ją odkryć. Przyszłość nie ma charakteru zdeterminowanego, lecz otwarty.

Sztuka zarządzania w zmiennym kontekście społeczeństwa poprzemysłowego wymaga umiejętności nieustannej weryfikacji celu strategicznego i krytyki środków dotarcia do niego.

Wraz z tym odkryciem nastąpiła zmiana w podejściu do zarządzania dużymi organizacjami: korporacjami, regionami, państwami. Pojawiło się pojęcie „refleksywność”, odwołujące się do kognitywnych koncepcji pojedynczej i podwójnej pętli uczenia, oznaczające najogólniej, że sztuka zarządzania w zmiennym kontekście społeczeństwa poprzemysłowego wymaga umiejętności nieustannej weryfikacji celu strategicznego i krytyki środków dotarcia do niego, by odpowiednio modyfikować etapowe decyzje .

Największym problemem jest oczekiwanie od strategów prostych recept, a nie krytyki działania racjonalnej z założenia władzy.

Węgry jako pierwszy z krajów postsocjalistycznych zastosowały metody foresightu, a ich doświadczenie wyraźnie pokazuje, że największym problemem w wykorzystaniu tej metody był przestarzały aparat zarządzania krajem. Wywodzi się on jeszcze z epoki biurokracji socjalistycznej opartej na sztywnej hierarchii, oczekującej od strategów prostych recept, a nie krytyki działania racjonalnej z założenia władzy. Z tego też względu wyniki foresightu najczęściej lądują na półce, bo władza traktuje je jako bezużyteczne .

W krajach „starej” UE metody foresightu leżały u podstaw modernizacji aparatu władzy, tak by uwolnił się od biurokratycznej skostniałości właściwej dla epoki przemysłowej.

Jednocześnie jednak pojawił się bodziec skłaniający do podejmowania projektów typu foresight, wynikający z procesu integracji z Unią Europejską. W krajach „starej” UE metody foresightu stosowane są od lat 80. XX w. i leżały u podstaw modernizacji aparatu władzy, tak by uwolnił się od biurokratycznej skostniałości właściwej dla epoki przemysłowej. Foresight stał się ważnym narzędziem analizy strategicznej, poprzedzającym ważne decyzje dotyczące alokacji środków na rozwój nowych technologii, nowych przemysłów czy też kierunków rozwoju krajów i regionów .
Jak to się robi w Polsce?
Co sprawdziło się w UE, powinno także sprawdzić się w krajach do integracji aspirujących, stąd zachęty, by foresight stosować, gdzie się tylko da. W Polsce, gdzie w 1999 r. trudno było znaleźć przychylne ucho dla tej formy analizy strategicznej, a pierwsza próba zorganizowania narodowego programu foresight w dziedzinie nauki i technologii spaliła na panewce (brak politycznego zainteresowania), siedem lat później realizowano już blisko 20 programów branżowych, regionalnych oraz narodowy.

Zdecydowana większość projektów realizowanych w Polsce nie spełnia podstawowego założenia metody foresight jako konwersacji strategicznej.

Ilość nie oznacza jednak jakości. Zdecydowana większość tych projektów nie spełnia podstawowego założenia metody foresight jako konwersacji strategicznej. Programy realizowane są najczęściej na zlecenie jakiegoś organu władzy, np. urzędu marszałkowskiego, a wykonawcą jest zazwyczaj konsorcjum wyłonione w procedurze przetargowej. Warunki zamówienia publicznego precyzują zazwyczaj sztywno warunki brzegowe analizy, nierzadko z określeniem przez zamawiającego liczby i tematyki pól badawczych (Foresight Mazovia) .

Nie uwewnętrznia się refleksji strategicznej w codziennych działaniach potencjalnych interesariuszy projektu.

Warunki zamówienia definiują także produkt projektu, którym ma być raport zawierający wyniki i scenariusze rozwoju przyszłości. Wyniki te są zazwyczaj upowszechniane w formie trudnej do przeczytania publikacji oraz podczas zrytualizowanych konferencji nazywanych „konsultacjami społecznymi”. Działania te, choć często prowadzą do ciekawych wyników cząstkowych, nie spełniają jednak podstawowego zadania – uwewnętrznienia refleksji strategicznej w codziennych działaniach potencjalnych interesariuszy projektu .

Elementarna logika podpowiada, by najpierw zrealizować projekt foresight, aby wykorzystując dyskusję, jaką wywołał, i wiedzę, do jakiej powstania doprowadził, podjąć bardziej racjonalne decyzje strategiczne.

Skrajnym przypadkiem braku takiego uwewnętrznienia jest Narodowy Program Foresight Polska 2020. Rozpoczął się on w 2007 r., a zakończy jesienią tego roku. To oznacza, że harmonogram tego projektu całkowicie nie przystaje do rzeczywistych kalendarzy politycznych i administracyjnych. Jak bowiem wiadomo, trwają w tej chwili prace nad reformą systemu nauki i szkolnictwa wyższego, nad strategią rozwoju nauki, i dzielone są pieniądze w ramach funduszy strukturalnych UE, z których niemała część popłynie do sfery nauki i szkolnictwa wyższego. W zasadzie większość kluczowych decyzji zapadnie, zanim poznamy wyniki NPF Polska 2020. Elementarna logika podpowiada, by przyjąć – podobnie jak Czesi – odwrotną kolejność: najpierw zrealizować projekt foresight, by potem, wykorzystując dyskusję, jaką wywołał, i zdobytą dzięki niemu wiedzę, podjąć bardziej racjonalne decyzje strategiczne .
Kluczowe elementy sukcesu
Niestety, nadmierne zainteresowanie zamawiającego wynikami foresightu także zazwyczaj nie służy sprawie. Dzieje się tak wówczas, gdy instytucja zamawiająca analizę, np. organ władzy regionalnej, bezpośrednio ingeruje w proces konwersacji strategicznej, powodując jej skrzywienie, tak by wyniki analizy stanowiły wsparcie dla aktualnej polityki władzy, a nie podstawę działań perspektywicznych. Z tego względu w obszernej literaturze dotyczącej praktyki foresightu zwraca się uwagę na kilka elementów kluczowych dla osiągnięcia sukcesu.
Po pierwsze, należy jasno określić cel projektu. Dobrze zdefiniowany foresight może np. koncentrować się na próbie odpowiedzi na pytanie o perspektywiczne kierunki rozwoju technologii w danym regionie. Takie zawężenie tematu pozornie tylko oznacza redukcjonizm – dobrze poprowadzona refleksja na temat technologii doprowadzi do ujawnienia bardzo obszernej wiedzy dotyczącej gospodarki, społeczeństwa, edukacji, kultury, postaw. Stanie się tak wówczas, gdy rozwój technologii zostanie potraktowany jako symptom procesów zachodzących w strukturach społecznych, a nie jako cel sam w sobie.
Po drugie, należy dobrze zidentyfikować interesariuszy projektu i możliwie największą liczbę z nich włączyć do aktywnego udziału. W przypadku foresightu regionalnego w ćwiczeniu powinni uczestniczyć przedstawiciele władz lokalnych, przedsiębiorcy, środowisko akademickie i aktorzy społeczni. Należy unikać profesjonalizacji przedsięwzięcia, zapraszając do udziału w konwersacji strategicznej wyłącznie ekspertów. Nie istnieją eksperci od przyszłości, dotyczy ona wszystkich.
Po trzecie, należy precyzyjnie ustalić relacje z zamawiającym, tak by nie miał on bezpośredniego wpływu na produkcję wyników (może być co najwyżej jednym z interesariuszy uczestniczącym w konwersacji). Należy natomiast zrozumieć jego chęć kontroli nad środkami, co można zapewnić, rozdzielając nadzór nad merytorycznymi funkcjami foresightu od audytu formalnofinansowego.
Po czwarte, należy nieustannie podkreślać, że wynikiem foresightu jest nie strategia, lecz refleksja strategiczna ponad podziałami, której wyniki posłużą dopiero odpowiednim aktorom (np. władzom) do podjęcia odpowiednich działań strategicznych i politycznych.

Kluczowe elementy sukcesu: jasno określić cel projektu, dobrze zidentyfikować interesariuszy, precyzyjnie ustalić relacje z zamawiającym, podkreślać, że wynikiem foresightu nie jest strategia, lecz refleksja, założyć, że foresight jest procesem, który powinien być prowadzony nieustannie.

Po piąte, należy założyć już na samym starcie, że foresight jest procesem, który powinien być być prowadzony nieustannie, a nie tylko w jednorazowym projekcie realizowanym dlatego, że akurat pojawiły się unijne pieniądze, których nie można inaczej wydać. Foresight to nowoczesne narzędzie debaty nad przyszłością społeczeństwa obywatelskiego, a nie technokratyczna zabawka mająca zastąpić szklaną kulę.

Normy współpracy społecznej i zaufanie pozwalają na skuteczną koordynację działań prorozwojowych.

Pojęcie „kapitał społeczny” cieszy się w ostatnich dekadach ogromną popularnością, zwłaszcza po publikacji słynnej pracy Roberta Putnama poświęconej trwałym różnicom w poziomie rozwoju gospodarczego pomiędzy południem a północą Włoch. Autor zwrócił szczególnie uwagę na to, że znacznie wyższy poziom rozwoju gospodarczego północnych Włoch jest silnie związany z jakością więzi społecznych w tym regionie. Nie zdefiniował co prawda dokładnie wypromowanego przez siebie pojęcia, ale dość dobrze określił jego cechy. Chodziło mu o obecność w społecznościach regionów norm współpracy społecznej i zaufania, pozwalających na skuteczną koordynację działań prorozwojowych. W szczególności Putnam pisał, że „kapitał społeczny odnosi się tu do takich cech organizacji społeczeństwa, jak zaufanie, normy i powiązania, które mogą zwiększyć sprawność społeczeństwa, ułatwiając skoordynowane działania. Tak jak i inne postaci kapitału, kapitał społeczny jest produktywny, umożliwia bowiem osiągnięcie pewnych celów, których nie dałoby się osiągnąć, gdyby go zabrakło. […] Na przykład grupa, której członkowie wykazują, że są godni zaufania i ufają innym, będzie w stanie osiągnąć znacznie więcej niż porównywalna grupa, w której brak jest zaufania. […] We wspólnocie rolników […], w której rolnikowi inni pomagają ułożyć w stogach siano i gdzie narzędzia są powszechnie pożyczane, kapitał społeczny pozwala każdemu z farmerów na wykonywanie swojej pracy z mniejszym nakładem kapitału fizycznego w formie narzędzi i wyposażenia. Spontaniczna współpraca jest łatwiejsza dzięki społecznemu kapitałowi” .
Więzi społeczne kontra bezosobowe instytucje

Sama wąsko rozumiana racjonalizacja życia społecznego, eliminacja sieci społecznych, marginalizacja tradycji kulturowych i religijnych nie przesądzają o powodzeniu danej społeczności.

Należy zwrócić uwagę, że Putnam wskazał na niezwykle istotne, dotychczas zaniedbywane przez teoretyków aspekty podstaw rozwoju gospodarczego. Chodzi mianowicie o rolę wspólnoty społecznej z jej tradycjami i kulturowymi normami, o umiejętność działania grupowego warunkowaną przez owe normy, o zdolność do spontanicznej koordynacji. Wszystkie te aspekty zostały w znacznym stopniu pominięte we wczesnych teoriach modernizacji społecznej i rozwoju gospodarczego. Pierwotnym teoretykom nowoczesnych społeczeństw wydawało się, że postęp w rozwoju społecznym i gospodarczym, jaki obserwowali przede wszystkim w społeczeństwach zachodnich, polega głównie na ich wzrastającej instytucjonalizacji, formalizacji, rosnącej roli regulacji prawnych i bezosobowych mechanizmów, dzięki którym możliwe jest sprawne, bo ujednolicone i niezależne od różnic osobowych czy kulturowych działanie społeczeństwa i gospodarki. Z czasem jednak coraz bardziej oczywisty okazywał się fakt, że sama wąsko rozumiana racjonalizacja życia społecznego, eliminacja opartych na tradycyjnych strukturach rodzinnych, sąsiedzkich czy przyjacielskich sieci społecznych, marginalizacja tradycji kulturowych i religijnych nie przesądzają o powodzeniu danej społeczności, o jej szansach rozwojowych. Nieadekwatność takiego skrajnie oświeceniowego modelu rozwoju została udowodniona najwyraźniej w dawnych państwach komunistycznych. Ich rozwój oparto właśnie na uproszczonym, wczesnym paradygmacie modernizacji, w myśl którego jedyna droga do nowoczesności prowadzi przez wyeliminowanie tradycyjnych więzi społecznych i zastąpienie ich bezosobowymi strukturami instytucjonalnymi. Skrajnym wariantem tego podejścia był stalinizm, który prawie całkowicie marginalizował rolę życia prywatnego, a nawet rodzinnego, i rugował wszelkie tradycje kulturowe, zwłaszcza religijne. Tragiczne skutki takiego rozumienia modernizacji znane są w naszym kraju aż nadto dobrze .
Kapitał społeczny – jakie korzyści?

Umiejętność spontanicznej samoorganizacji często nieznających się wcześniej członków regionalnych społeczności jest jednym z kluczy do sukcesu gospodarczego.

Tymczasem Putnam zwrócił uwagę, że udany rozwój regionów takich jak w północnych Włoszech oparty jest nie tylko na działaniu narzuconych odgórnie i regulowanych ściśle skodyfikowanymi regułami instytucji, ale też w równym stopniu na niepisanych normach współpracy oraz organizacjach, w których ta współpraca się urzeczywistnia. Bardzo często są to struktury powstające oddolnie, nie do końca sformalizowane i rekrutujące członków na zasadzie pełnej dobrowolności. Co więcej, ci członkowie często wywodzą się z różnych środowisk, mogą funkcjonować jednocześnie w innych instytucjach i nierzadko mają odmienne poglądy polityczne. Umiejętność spontanicznej samoorganizacji często nieznających się wcześniej członków regionalnych społeczności w celu realizacji określonych, pragmatycznie zdefiniowanych celów, niezależnie od różnorodnych afiliacji rodzinnych, lokalnych czy kulturowych, Putnam uznał za jeden z kluczowych aspektów sukcesu gospodarczego badanych przez niego regionów. Jak wskazywał, wielomianowość życia społecznego takich społeczeństw umożliwia im optymalne wykorzystanie społecznych energii (talentów, wiedzy, zapału, doświadczenia, kontaktów, wreszcie zasobów materialnych i finansowych), nie zmusza bowiem ich członków do współpracy wyłącznie w ramach narzuconych przez tradycję czy odgórne czynniki struktur .

Kapitał społeczny to zakorzenienie we wspólnocie, które daje człowiekowi możliwość korzystania z jej zasobów, ze wsparcia jej członków.

Inne podejście do kapitału społecznego zaproponował znany francuski socjolog Pierre Bourdieu . W jego ujęciu kapitał społeczny to „zbiór rzeczywistych i potencjalnych zasobów, jakie związane są z posiadaniem trwałej sieci mniej lub bardziej zinstytucjonalizowanych związków wspartych na wzajemnej znajomości i uznaniu – lub, inaczej mówiąc, z członkostwem w grupie – która dostarcza każdemu ze swych członków wsparcia w postaci kapitału posiadanego przez kolektyw, wiarygodności, która daje im dostęp do kredytu w najszerszym sensie tego słowa”. W tej perspektywie więc kapitał społeczny to zakorzenienie we wspólnocie, które daje człowiekowi możliwość korzystania z jej zasobów, ze wsparcia jej członków .
Dwa wymiary kapitału społecznego

Kapitał wiążący: wszyscy członkowie społeczności znają się osobiście, a zaufanie, które do siebie żywią, oparte jest na wzajemnych bliskich związkach społecznych, często o charakterze powiązań krwi.
Kapitał pomostowy: zaufanie i umiejętność współpracy z osobami, których nie znamy osobiście, z którymi nie wiążą nas bezpośrednie kontakty.

Biorąc pod uwagę te dwa aspekty kapitału społecznego, w kolejnych pracach poświęconych temu pojęciu zaczęto wyróżniać jego dwa podstawowe wymiary, które w dużym stopniu odnieść można do wizji budowanych przez Putnama i Bourdieu: kapitał wiążący oraz kapitał pomostowy. Pierwszy odnosi się do zakorzenienia w strukturach społecznych najniższego poziomu, od poziomu rodziny do małej społeczności lokalnej. Ich cechą jest to, że wszyscy członkowie społeczności znają się osobiście, a ich wzajemne zaufanie oparte jest na bliskich związkach społecznych, często o charakterze powiązań krwi. Drugi typ kapitału społecznego – kapitał pomostowy odnosi się do zaufania i umiejętności współpracy z osobami, których nie znamy osobiście, z którymi nie wiążą nas bezpośrednie kontakty. Ten typ kapitału społecznego jest w szczególności związany z działaniem w ramach organizacji formalnych czy sytuacji, w których podejmować musimy działania w grupie nieznanych wcześniej osób w celu realizacji nowego zadania. Ważne jest wtedy, by osoby, które angażują się w takie przedsięwzięcia, nie postrzegały się wyłącznie poprzez pryzmat swoich cech wynikających z przynależności grupowych, a więc wiążącego kapitału społecznego, w szczególności pochodzenia rodzinnego (klanowego, kastowego czy klasowego), miejsca urodzenia, kultury, rasy czy religii. Istotna jest w takiej sytuacji otwartość na nieznajomych i pragmatyczna współpraca z nimi, możliwa dzięki powszechnej znajomości i akceptacji zasad współżycia społecznego i tradycji współdziałania wykształconych w ramach szerszej społeczności, np. regionalnej czy obywatelskiej w skali kraju .
Potrzebna jest równowaga

Idealna społeczność obywatelska powinna się opierać na równowadze pomiędzy dwoma wymiarami kapitału społecznego.

Te dwa wymiary kapitału społecznego: z jednej strony wymiar wiążący, oparty na silnych więziach grupowych, funkcjonowaniu w spersonalizowanych sieciach współpracy, a z drugiej strony wymiar pomostowy, odnoszący się do bezosobowych norm współpracy, zaufania i podzielanych powszechnie w danym kręgu kulturowym norm i ideałów dobra wspólnego, odnoszą się de facto do dwu podstawowych wymiarów organizacji społecznej, którymi od dawna zajmują się nauki społeczne: zakorzenienia i autonomii. Badacze kapitału społecznego dochodzą coraz powszechniej do wniosku, że idealna społeczność obywatelska powinna się opierać na równowadze pomiędzy owymi dwoma wymiarami organizacji społecznej. Zbyt wielka przewaga roli wiążącego kapitału społecznego, roli zakorzenienia we wspólnocie, a więc pochodzenia społecznego, koneksji rodzinnych i grupowych, prowadzi do zjawiska określanego jako „amoralny familizm”, a więc prymatu dobra partykularnego nad dobrem wspólnym. Zbyt silna rola kapitału społecznego pomostowego, a więc współpracy autonomicznych jednostek wyrwanych z kontekstu swych własnych kultur, społeczności rodzinnych, lokalnych czy sąsiedzkich, prowadzić może do wykorzenienia społecznego i na dłuższą metę groźnego w skutkach skrajnego indywidualizmu. Będzie on kosztowny, nawet jeśli nie zawsze dla społeczności jako takich, to prawie zawsze dla tracących poczucie przynależności i bezpieczeństwa psychicznego jednostek. Dobrym przykładem takich społeczności są mieszkańcy oddzielających się murem od świata zewnętrznego, zamkniętych osiedli. Choć są to zwykle osoby dość dobrze funkcjonujące w ramach struktur formalnych, umiejące porozumieć się ze sobą w konkretnych pragmatycznych kwestiach, to jednak często okazują się silnie wykorzenione, nieufne wobec świata poza murem ich osiedla, nieznające swych sąsiadów, nierzadko cierpiące z powodu depresji .
Polska nie jest jednolita

W południowo-wschodniej części Polski zauważalne są ponadprzeciętne zasoby kapitału społecznego wiążącego, a w północno-zachodniej – społecznego pomostowego.

Można więc powiedzieć, że rozwój każdej społeczności obywatelskiej odbywa się w kontekście pewnego ciągłego napięcia pomiędzy wymiarem zakorzenienia i autonomii oraz poszukiwania nowych stanów równowagi między siłą kapitałów społecznych wiążącego i pomostowego. Warto zwrócić uwagę, że badania nad zasobami kapitału społecznego w Polsce wskazują, iż możemy mówić o pewnym dualizmie naszego kraju . W jego południowo-wschodniej części zauważalne są ponadprzeciętne zasoby kapitału społecznego wiążącego, mamy tam więc do czynienia z regionami, których mieszkańcy są dobrze zakorzenieni w swoich rodzinnych, przyjacielskich i lokalnych społecznościach. W Polsce północno-zachodniej identyfikowany jest natomiast ponadprzeciętny w skali kraju poziom zasobów kapitału społecznego pomostowego. Mieszkańcy tych regionów mają więc poczucie większej autonomii i lepiej czują się w ramach pragmatycznie zorientowanych organizacji. Chodzi więc o to, by tak rozwijać społeczności regionalne, aby oba typy kapitału społecznego wzrastały, dochodząc do wzajemnej równowagi. Wiążące i pomostowe struktury kapitału społecznego są bowiem wzajemnie niezbędne. Zakorzenienie społeczne potrzebne jest nie tylko do prawidłowego rozwoju psychicznego i moralnego jednostek, ale również dlatego, że właśnie na poziomie najmniejszych struktur społecznych przekazywane są w dominującym stopniu wartości kulturowe, które stają się fundamentem rozwoju pomostowych struktur kapitału społecznego, dających jednostkom możliwość autonomicznego działania i samoorganizacji .
Kapitał społeczny a dobre rządzenie
Pomostowy kapitał społeczny jest zaś, jak wspomniano, niezbędnym czynnikiem rozwoju gospodarczego i społecznego, gwarantuje również możliwości funkcjonowania i dostarcza zasobów dla struktur społecznych najniższego szczebla. Jest także kluczowy dla funkcjonowania dużych społeczności obywatelskich w skali regionu czy kraju. Tylko dzięki jego obecności struktury organizacyjne, w ramach których funkcjonują i rządzą się nowoczesne społeczeństwa, mogą działać w pełni efektywnie. Warto zwrócić uwagę, że komunizm w Polsce narzucał organizacje społeczne niezakorzenione w normach i wartościach rodzimego kapitału społecznego. To powodowało, że nierzadko narastał silny konflikt pomiędzy wymiarem społecznego zakorzenienia a wymiarem autonomii. Umożliwiające teoretycznie autonomiczne działanie formalne struktury nie posiadały legitymizacji w znacznej części społeczności najniższego szczebla.

Tylko dzięki obecności kapitału społecznego struktury organizacyjne, w ramach których funkcjonują i rządzą się nowoczesne społeczeństwa, mogą działać w pełni efektywnie.
Konieczne wydaje się propagowanie idei dobra wspólnego jako niezbędnego warunku dobrego funkcjonowania najmniejszych struktur społecznych.

Nowe struktury formalne kontrolowane przez państwo zyskiwały pewną akceptację, często kosztem rozbicia tradycyjnych społeczności rodzinnych, lokalnych i sąsiedzkich, czego przykładem są regiony zajęte przez przesiedleńców po II wojnie światowej. W obu przypadkach można mówić o utrudniającej dobre rządzenie przepaści pomiędzy poziomami zakorzenienia i autonomii społecznej. Do dziś sformalizowane instytucje postrzegane są więc niejednokrotnie jako należące do świata obcego strukturom społecznym niskiego szczebla. Na wyższym poziomie organizacji społecznej często nie funkcjonuje pojęcie dobra wspólnego, które jest kluczem do budowy nowoczesnej wspólnoty obywatelskiej. Nieufność do formalnych struktur społecznych, w szczególności do instytucji publicznych, agend państwowych, a nawet do wybieranych w bezpośrednich wyborach przedstawicieli społeczeństwa, powoduje negatywne do nich nastawienie i podkreślanie ich dysfunkcji jako cech wrodzonych. Pozorną receptą na uzdrowienie sytuacji okazuje się wtedy maksymalne wycofanie się z ich struktur, ograniczenie ich zasięgu i znaczenia, a więc kompensacja pomostowego kapitału społecznego zdwojoną ilością kapitału wiążącego. Ten kierunek działania nie jest jednak przyszłościowy, ponieważ osłabienie struktur formalnej samoorganizacji społecznej, podważanie idei dobra wspólnego, zwiększa koszty autonomicznego działania wszystkich członków społeczności i powoduje trwonienie zasobów zbiorowości. Aby więc wzmacniać współczesne polskie społeczności ponadlokalne, konieczne wydaje się propagowanie idei dobra wspólnego jako niezbędnego warunku prawidłowego funkcjonowania najmniejszych struktur społecznych. Ważne jest, by wszystkie słabości struktur polskiego społeczeństwa obywatelskiego nie składały się, jak to często bywa, na obraz ich nieprzezwyciężalnej, immanentnej dysfunkcjonalności, ale stawały się przesłanką do aktywizacji społecznej na rzecz ich przezwyciężenia i wspólnej redefinicji powszechnie podzielanych celów rozwoju społeczności i sposobów ich realizacji.

Globalizacja eksponuje i podkreśla znaczenie zasobów specyficznych, niepowtarzalnych, mocno zakorzenionych w lokalnej i regionalnej przestrzeni.

Paradoksalnie, postępujące procesy globalizacji nie prowadzą do zaniku regionalnej i lokalnej specyfiki czy unifikacji procesów społeczno-gospodarczych. Wręcz przeciwnie, globalizacja eksponuje i podkreśla znaczenie zasobów specyficznych, niepowtarzalnych, mocno zakorzenionych w lokalnej i regionalnej przestrzeni. Odzwierciedleniem tych procesów jest powszechnie używane pojęcie „glokalizacja”, czyli połączenie globalizacji i lokalności (regionalności) w budowaniu rozwoju społeczno-gospodarczego. Jak podkreślają ekonomiści, tylko podejście łączące te dwa przeciwstawne, na pierwszy rzut oka, wymiary procesów społeczno-gospodarczych gwarantuje sukces w długiej perspektywie czasowej .
Zasoby specyficzne i ich znaczenie dla rozwoju regionu
Potocznie, regionalność pojmowana jest w kategoriach lokalizacji w ramach granic administracyjnych danego regionu. Inaczej mówiąc, potencjał i procesy regionalne to te, które występują w granicach administracyjnych jednostki terytorialnej – województwa. W rzeczywistości jednak sama lokalizacja w regionie jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym dla zdefiniowania regionalności.

Zasoby specyficzne stanowią podstawę budowania przewagi konkurencyjnej regionu.

O regionalności decydują przede wszystkim specyficzne i niepowtarzalne zasoby, tworzące unikalność jednostki terytorialnej. Potencjał ten jest kumulowany i tworzony w długim okresie, powstaje w wyniku ewolucji i jest „przywiązany” do jednostki terytorialnej. Zasoby specyficzne charakteryzują się także rzadkością występowania i posiadania ich przez konkurentów. Są one zarazem trudne do imitacji i kopiowania przez innych, a w konsekwencji trudno zastępowalne zarówno przez inne rodzaje zasobów, jak i inne podmioty w innych miejscach. Są to zasoby strategicznie wartościowe, stanowią podstawę budowania przewagi konkurencyjnej regionu .
Zasoby specyficzne to w dużej mierze zasoby niematerialne (niewidzialne), których znaczenie wzrasta wobec „twardych” materialnych czynników rozwoju regionów (takich jak ziemia, zasoby finansowe czy zasoby infrastrukturalne). Są to przede wszystkim relacje, umiejętności i zdolności, kultura czy sposób i zdolności organizacyjne. To także cechy dające poczucie odrębności, takie jak tradycja, tożsamość czy system potrzeb, aspiracji i wartości.
Potencjał specyficzny regionu trudno jest oddzielić od miejsca jego występowania. Jest on niejako zakorzeniony w przestrzeni. Oznacza to, że zasoby te są trudno transferowalne, a ich tworzenie w innej przestrzeni wymaga poniesienia dużych nakładów, a jednocześnie nie gwarantuje uzyskania pożądanego efektu. Dlatego zasoby te decydują o istotnych różnicach regionalnych – regionalności przestrzeni, i stanowią podstawę budowania trwałej przewagi konkurencyjnej regionu. Są najcenniejszym potencjałem w strategicznym budowaniu rozwoju regionu.
Zasoby specyficzne tworzące odrębność kulturową, społeczną i gospodarczą regionu wkomponowane w procesy globalne stają się dziś kluczowym czynnikiem sukcesu w budowaniu trwałego rozwoju regionu. Ich posiadanie decyduje o unikalności przestrzeni regionalnej i powinno być postrzegane jako baza endogenicznego rozwoju, a zarazem naturalna przewaga konkurencyjna regionu.
Zasoby specyficzne a zarządzanie strategiczne regionem
Wydobycie i wkomponowanie unikalnego potencjału na rzecz budowania pozycji konkurencyjnej regionu jest ogromnym wyzwaniem w zarządzaniu strategicznym. Jest to zarazem kluczowy warunek sukcesu w budowaniu trwałego i zrównoważonego rozwoju regionu. Zadaniem równie trudnym jest wzmacnianie i pobudzanie tego specyficznego potencjału – zasobów najbardziej wartościowych strategicznie, których tworzenie jest procesem długotrwałym.

Zarządzanie strategiczne w regionach często pomija fakt specyficzności przestrzeni, a polskie regionalne strategie rozwoju w wielu przypadkach pokazują „aregionalne” podejście do budowania rozwoju.

W praktyce, zarządzanie strategiczne w regionach często pomija fakt specyficzności przestrzeni, a polskie regionalne strategie rozwoju w wielu przypadkach pokazują „aregionalny” stosunek do budowania rozwoju. Takie nieterytorialne podejście występuje zarówno w analizowaniu procesów rozwojowych, jak i w tworzeniu samej strategii rozwoju. Problem ten dotyczy zarówno strategii rozwoju regionów, jak i regionalnych strategii innowacji czy różnorodnych strategii sektorowych. W większości tych strategii nie udało się wydobyć specyficznych i niepowtarzalnych cech regionów, ich unikalnego potencjału gospodarczego, społecznego, kulturowego, innowacyjnego, organizacyjnego itp. Przeprowadzone diagnozy i analizy najczęściej wskazują na typowe i powszechnie występujące zasoby i uwarunkowania rozwoju, ograniczają się jedynie do wskazania zróżnicowań i odchyleń w porównaniu z innymi regionami, co jest niewystarczające dla zdefiniowania regionalności potencjału i procesów zachodzących w jednostce terytorialnej. Większość strategii nie identyfikuje także regionalnych mechanizmów rozwoju, specyficznych procesów i interakcji zachodzących w przestrzeni regionalnej. Ignorują nie tylko fakt, że każda struktura regionalna ma specyficzny potencjał społeczno-gospodarczy warunkujący jej rozwój, ale też przede wszystkim to, że ma ona odrębne i wyjątkowe mechanizmy rozwoju .
Regionalne strategie rozwoju są często zbyt „sztampowe” i uniwersalne, słabo zakorzenione w regionalnej specyficzności. Brak terytorialnego spojrzenia na rozwój regionalny powoduje, że w polskich regionach mamy raczej wojewódzkie niż regionalne strategie rozwoju.
Poszukiwanie zasobów specyficznych

Identyfikacja specyficzności przestrzeni wymaga miękkich metod i narzędzi analizy, a także interdyscyplinarnego podejścia i wielopłaszczyznowego spojrzenia na przestrzeń.

Poszukiwanie i identyfikacja zasobów specyficznych jednostki terytorialnej jest wyjątkowo trudnym zadaniem analityczno-badawczym. Proste analizy statystyczne są bez wątpienia metodami skazanymi na porażkę w poszukiwaniu niepowtarzalności i regionalności. Większą przydatnością charakteryzują się tak zwane miękkie metody i narzędzia analizy, jak: casy study, swobodne wywiady czy obserwacje. Powszechnie opracowywane dla potrzeb budowania strategii rozwoju analizy statystyczne pokazują jedynie zróżnicowania regionalne, ale są niewystarczające dla identyfikacji i oceny specyficznego potencjału regionalnego. Identyfikacja specyficzności przestrzeni wymaga także interdyscyplinarnego podejścia i wielopłaszczyznowego spojrzenia na przestrzeń, a w konsekwencji budowania interdyscyplinarnych zespołów i tematów badawczych .
O sukcesie na tym coraz bardziej konkurencyjnym rynku decyduje w dużej mierze umiejętność wykorzystania zasobów specyficznych na rzecz rozwoju regionu. Lokalizmy i regionalizmy są dziś nie tylko modą czy wartością kulturową, ale też stanowią cenny potencjał rozwojowy jednostki terytorialnej. Zatem rozwój polskich regionów zależeć będzie od umiejętności wydobycia i wkomponowania specyficznego, endogenicznego potencjału regionów w procesy globalne.

Zmiany 1998 roku wykraczały poza takie formy działania administracji publicznej jak orzecznictwo oraz świadczenie usług publicznych.

Przeprowadzane od roku 1990 zmiany ustrojowe obejmujące samorząd terytorialny i funkcjonowanie administracji publicznej zakładały decentralizację wykonywania zadań publicznych. Po pierwszych latach działania samorządu terytorialnego i silnym umocowaniu gmin w konstytucji rok 1998 przyniósł zasadniczą reformę ustroju terytorialnego Polski. Na pierwszy rzut oka wprowadzała ona głównie zmiany w rozkładzie kompetencji pomiędzy różnymi stopniami zasadniczego podziału terytorialnego kraju – samorządem a administracją rządową – oraz powoływała powiaty i samorządowe województwa. Powstał trójstopniowy podział terytorialny oparty na modelu dużego obszarowo województwa. Niemniej po raz pierwszy w sposób tak bezpośredni i jednoznaczny objęto kwestie wykraczające poza kompetencje oraz zakres świadczenia usług publicznych przez różne szczeble samorządu. Zmiany te wykraczały poza takie formy działania administracji publicznej jak orzecznictwo (wydawanie aktów administracyjnych) oraz świadczenie usług publicznych .

Nowe kompetencje a działania wspólne

Samorządy zyskały kompetencje koordynacyjne, inspirujące i organizacyjne.

W szczególności samorządowi wojewódzkiemu przypisano wiele zadań o charakterze koordynacyjnym, inspirującym, organizacyjnym (w porównaniu z innymi kompetencjami tego samorządu). Te zadania kreatywne miały uzupełnić wykonywanie określonych świadczeń na rzecz konkretnych adresatów (obywateli, firm) i wydawanie aktów administracyjnych. Należy podkreślić, że reforma 1998 roku i sama konstytucja zapewniają pełną autonomię i samodzielność jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego działania podejmowane wspólnie przez te jednostki czy koordynowane przez samorząd wojewódzki muszą zawsze być osadzone na samodzielnych decyzjach powiatów, gmin czy innych jednostek sektora publicznego .

Pełna autonomia i samodzielność jednostek samorządu terytorialnego oznaczają trudności w porozumieniu się, mogą jednak prowadzić do lepszej, bo nie wynikającej z przymusu współpracy.

W praktyce oznacza to z jednej strony trudności w uzyskiwaniu akceptacji wszystkich zainteresowanych dla różnych działań proponowanych przez inicjatora. Z drugiej zaś wyrażona samodzielna zgoda na takie wspólne działanie może prowadzić do lepszej, bo nie wynikającej z przymusu współpracy. Łączy się to również z wykorzystywaniem przez gminy, powiaty i regiony innych narzędzi realizacyjnych, takich jak umowa cywilnoprawna i administracyjna czy porozumienie administracyjne. Problemy podejmowania działań horyzontalnych w samorządach terytorialnych występują nie tylko w relacjach samorząd wojewódzki – inne szczeble samorządu. Kwestie koordynacji czy podejmowania wspólnych działań występują też w relacjach powiat – gmina, gmina – gmina czy w ramach działalności powiatów i gmin podejmowanej wspólnie z organizacjami pozarządowymi czy firmami .

Dlaczego działania horyzontalne są tak potrzebne?

Analiza kompetencji samorządów oraz znajomość problemów społecznych i gospodarczych wskazuje, że działania horyzontalne są niezwykle potrzebne.

W okresie ostatnich dziesięciu lat doświadczeń horyzontalnie podejmowane działania samorządów terytorialnych nie rozwinęły się w sposób spektakularny. Można nawet powiedzieć, że dopiero uruchomione programy finansowane z funduszy europejskich były pewnym impulsem do podejmowania takich działań. Tymczasem prosta analiza kompetencji gmin, powiatów i samorządu wojewódzkiego oraz nawet dosyć powierzchowna znajomość problemów społecznych i gospodarczych wskazuje, że działania horyzontalne są niezwykle potrzebne. Przykładem może być rynek pracy i zatrudnienie .

Powiat jest zobowiązany do podejmowania takich działań jak: opracowanie i realizacja programu promocji zatrudnienia oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy, inicjowanie i realizowanie przedsięwzięć mających na celu rozwiązanie lub złagodzenie problemów związanych z planowanymi zwolnieniami grup pracowników czy inicjowanie, organizowanie i finansowanie projektów lokalnych na rzecz aktywizacji bezrobotnych. Realizacja takich działań wymaga partnerskiego współdziałania z innymi strukturami zarówno administracji publicznej, jak i spoza niej. Należy przypomnieć, że przed reformą 1998 roku cała struktura urzędów pracy miała hierarchiczną organizację. Tak więc ta zmiana form i zasad działania miała w tym przypadku charakter rewolucyjny.

Jaka jest praktyka?

Rola powiatowych urzędów pracy jako lokalnego animatora i inicjatora współpracy z innymi partnerami rynku pracy stała się kluczowa. Jednakże przeprowadzone badania wskazują, że wśród urzędów pracy nadal dominuje przekonanie o samowystarczalności. Zwykle nie podejmują one wspólnych działań np. z ośrodkami pomocy społecznej, mimo, że w 50–70 proc. obsługują tych samych klientów. Urzędy pracy rzadko podejmują działania horyzontalne z innymi ośrodkami administracji publicznej czy podmiotami sektora prywatnego. W pośrednictwie pracy rola urzędów pracy jest również bardzo ograniczona. Pracodawcy rzadko przekazują urzędom pracy informacje o wolnych etatach, jeszcze rzadziej korzystają z pośrednictwa przy zatrudnianiu pracowników.

Wśród urzędów pracy nadal dominuje przekonanie o samowystarczalności. Zwykle nie podejmują one wspólnych działań np. z ośrodkami pomocy społecznej, mimo, że w 50–70 proc. obsługują tych samych klientów.

Wniosek ze wspomnianych badań jest taki, że modernizacja charakteru działania powiatowych urzędów pracy i podejmowanie przez te urzędy pełnej roli koordynatora i inicjatora ma charakter „wyspowy”, a nie powszechny. Usprawnienia w tym zakresie to obecnie raczej szansa niż realne zjawisko. Oznacza to również postęp modernizacji, polegającej na przejmowaniu przez niektóre urzędy pracy roli inspiratora, inicjatora i aktywnego ośrodka, który na rzecz rynku pracy podejmuje działania w partnerstwie z innymi organizacjami samorządowymi i pozarządowymi. Problem w tym, że te dobre praktyki czy przykładowe działania mają małą szansę, aby stać się wzorcem dla innych. Nie ma bowiem skutecznej platformy wymiany informacji w tym zakresie .

W edukacji minister ustala standardy kwalifikacji zawodowych oraz opracowuje programy szkoleń dla bezrobotnych. Nie odpowiadają one jednak programom szkoleń zawodowych oraz tym prowadzonym w ramach kształcenia ustawicznego.

Jeśli przyjrzeć się zagadnieniom zatrudnienia i rynku pracy, widać jeszcze kilka poziomów problemów koordynacji. W zakresie edukacji problem dotyczy zarówno administracji centralnej, regionalnej, jak i lokalnej. Minister ds. pracy posiada m.in. kompetencje ustalania standardów kwalifikacji zawodowych (dla potrzeb rynku pracy) oraz opracowywania modułowych programów szkoleń zawodowych dla bezrobotnych. Nie odpowiadają one jednak programom szkoleń zawodowych oraz tym prowadzonym w ramach kształcenia ustawicznego. I nie chodzi tutaj o przesuwanie kompetencji pomiędzy działami administracji, lecz właśnie o koordynację działań w zakresie standardów kwalifikacyjnych. Na szczeblu powiatowym (w ramach jednego powiatu) i pomiędzy powiatem a gminą również występuje problem koordynacji popytu na pracę i określania kierunków kształcenia na poziomie średnim. Urzędy pracy nie są uczestnikami procesu kształtowania struktury kształcenia na poziomie wyższym, bo nie są partnerami dla uczelni wyższych czy samorządu wojewódzkiego .

Gdzie tkwi główny problem?

Głównym problemem sektora publicznego pozostaje wciąż dominacja myślenia legalistycznego i zawężenie własnych działań do wypełniania zadań przypisanych przez ustawodawcę.

Moim zdaniem rzecz nie polega w przypisaniu kompetencji poszczególnym szczeblom samorządu terytorialnego czy administracji rządowej. Głównym problemem sektora publicznego pozostaje wciąż dominacja myślenia legalistycznego i zawężenie własnych działań do wypełniania zadań przypisanych przez ustawodawcę. Tradycyjne działania, takie jak orzecznictwo czy dostarczanie usług publicznych, są w naszym podejściu do biurokracji bardziej zrozumiałe. Osiąganie zamierzonego celu czy podejście oparte na wypełnianiu funkcji, które samoistnie prowadziłoby w kierunku działań horyzontalnych, jest wciąż eksperymentem, szansą, w najlepszym razie nieśmiałą próbą, a nie rutynowym zjawiskiem.

Praktyka polityczna cierpi na problem segmentacji. Kluczowe jest wypracowanie modelu otwartej administracji, zdolnej do współdziałania ze środowiskiem, w którym funkcjonuje.

Jednym z najistotniejszych zadań w sferze zarządzania działaniami publicznymi, które stoi obecnie przed nami, jest wypracowanie modelu otwartej administracji, zdolnej do współdziałania ze środowiskiem, w którym funkcjonuje. Praktyka polityczna w Polsce cierpi bowiem na problem segmentacji, czyli wytworzenia się wzajemnie odizolowanych porządków organizacyjnych, które z trudem potrafią wypracować choćby podstawowe kanały komunikacji, tak by uzyskać efekt wzajemnego wspomagania się owych różnych fragmentów.

Kto jest w grze?

Wyróżnić można następujące porządki organizacyjne: biurokracja rządowa, organizacje uczestników rynku, korporacje zawodowe i związki zawodowe, samorząd terytorialny oraz instytucje demokracji obywatelskiej i społecznej.

Do najważniejszych z tych porządków należą: biurokracja rządowa jako system strukturalnego, hierarchicznego zarządzania politykami sektorowymi (sama wewnętrznie wielokrotnie złożona i dzieląca się na wiele jednostek, także wzajemnie niekompatybilnych), organizacje uczestników rynku, czyli instytucje działające na rzecz regulowanego konkurencyjnego zarządzania gospodarką (rady branżowe, organizacje pracodawców, działające jako przedstawiciele grup interesu biznesowego), korporacje zawodowe i związki zawodowe, będące przykładami samoorganizacji dla celów reprezentowania partykularnych potrzeb zarówno wobec rynku, jak i biurokracji (co jest typowe dla związku zawodowego, ale niewłaściwe dla samorządu zawodowego, niemniej w Polsce samorządy zawodowe często pełnią taką funkcję), samorząd terytorialny, czyli polityczna samoorganizacja obywateli wyposażona poprzez proces decentralizacji w określony zakres władztwa publicznego (zbyt często w Polsce utożsamiany nie z grupą obywateli, ale z organami samorządu), aż wreszcie instytucje demokracji obywatelskiej i społecznej, czyli mikrokosmos organizacji pozarządowych oraz inicjatyw niesformalizowanych .

Co wymusza zmianę?

Model funkcjonowania państwa musi ulec przekształceniu w związku z przemianami samych instytucji politycznych oraz, szerzej, sfery kultury politycznej, wzorców społecznych, typu gospodarki.

Tymczasem istotą współczesnego myślenia o państwie jest uznanie, że model jego funkcjonowania musi ulec przekształceniu w związku z przemianami samych instytucji politycznych oraz, szerzej, sfery kultury politycznej, wzorców społecznych, typu gospodarki. Skutkują one wytworzeniem się nowego kształtu przestrzeni publicznej, charakteryzującej się zwiększoną mobilnością, elastycznością modeli życia, spłaszczeniem hierarchii, występowaniem licznych wzajemnych powiązań pomiędzy odległymi często zjawiskami, potrzebą stosowania niestandardowych rozwiązań, gwałtownym rozwojem nowoczesnych technologii oraz sieciowością, czyli współwystępowaniem rozproszonej władzy na różnych poziomach. Osobnym źródłem przekształceń systemu państwowego jest środowisko międzynarodowe, szczególnie silnie oddziałujące w przypadku krajów uczestniczących w procesie integracji europejskiej, które to zjawisko – dla uproszczenia opisywanego obrazu – zostanie tu pominięte .

Pięć zasadniczych form relacji

Nowoczesne państwo wymaga wytworzenia wartości dodanej poprzez synergię różnych porządków.

Wspomniany powyżej problem segmentacji praktyki politycznej w Polsce stoi w wyraźnej sprzeczności z potrzebami budowy nowoczesnego państwa. Jest tak dlatego, że uniemożliwia on wytworzenie powiązań o kształcie, który pozwoliłby nie tylko na niekonfliktową koegzystencję, gdyż jest to dziś już zdecydowanie za mało, ale także na wytworzenie wartości dodanej poprzez synergię różnych porządków .
Relacje wewnętrzne pomiędzy wymienionymi wcześniej fragmentami organizacji przestrzeni publicznej mogą bowiem przybierać pięć zasadniczych form. Mogą to być: po pierwsze – relacje wzajemnie się blokujące (istotnym celem jednej instytucji jest uniemożliwienie działania drugiej); po drugie – relacje wzajemnie obojętne (instytucje w ramach każdego z porządków w swoim działaniu nie biorą pod uwagę istnienia pozostałych); po trzecie – relacje wzajemnie wymuszone (poszczególne porządki kontaktują się nie z własnej potrzeby, ale poprzez wymogi proceduralne, np. reguły prawa); po czwarte – relacje wzajemnie podporządkowane (niesymetryczne współdziałanie, kiedy jedne instytucje są klientami drugich); po piąte – relacje wspólnotowe (kiedy poszczególne porządki tworzą nową jakość poprzez wzajemne otwarcie i działania zbieżne lub tworzenie balansu, czyli równoważenie się). Z punktu widzenia budowania nowoczesnego państwa najbardziej korzystny jest oczywiście ostatni z powyższych typów relacji, najbardziej niekorzystne są dwa pierwsze, a najczęściej występujące w praktyce działania polityki w Polsce to typy trzeci oraz czwarty .

Recepta na sukces

Najwyższy czas powrócić do klasycznej idei polis, czyli struktury rządzenia opartej na „wspólnocie wspólnot”, oraz do koncepcji demokracji obywatelskiej.

Dlatego należy podjąć wysiłek, aby zbudować model działania administracji – a na poziomie regionalnym jest to nie tylko potrzebne, ale wręcz konieczne z racji wymogów dotyczących wdrażania funduszy strukturalnych – tworzący zręby wspólnoty wokół działań władz publicznych. Najwyższy czas powrócić do klasycznej idei polis, czyli struktury rządzenia opartej na „wspólnocie wspólnot”, oraz do koncepcji demokracji obywatelskiej, czyli kultury decyzji politycznych zakorzenionych w tkance społecznej .

Do najważniejszych postulatów należą: budowanie podstaw partnerstwa publiczno-prywatnego oraz partnerstwa obywatelskiego, tworzenie instrumentów otwartego zarządzania, działanie na rzecz jawności i edukacji obywatelskiej.

Aby postulat ten był możliwy do spełnienia, należy zacząć działać zarówno w ramach struktur administracji publicznej, jak i w środowisku jej funkcjonowania, gdyż przekształcenia muszą być równoległe, by dać efekt zbieżności. Do najważniejszych postulatów takich zmian należą: budowanie podstaw partnerstwa publiczno-prywatnego oraz partnerstwa obywatelskiego, tworzenie instrumentów otwartego zarządzania, działanie na rzecz jawności i edukacji obywatelskiej .

Katalog standardów budowania relacji

Katalog standardów: unikanie dominacji i naruszania wzajemnej podmiotowości, równoprawność, obustronne gwarancje przejrzystości i odpowiedzialności, pełna demokratyczność.

Tworzenie administracyjnej wspólnoty nie jest jednak w praktyce proste, a to z kilku powodów. Przede wszystkim zbyt mała jest jeszcze wzajemna wiedza o działaniu różnych instytucji samoorganizacji obywatelskiej i administracji publicznej. Mała jest świadomość potencjalnych korzyści, jakie z partnerstwa mogą wyniknąć. Poza tym wspólnota taka wymaga stworzenia odpowiednich dlań warunków po każdej ze stron. Można wyróżnić pewien katalog standardów, na których powinno być zbudowane trwałe i długofalowe partnerstwo pomiędzy administracją publiczną a środowiskiem jej działania. A oto najważniejsze z nich. Po pierwsze, unikanie dominacji i naruszania wzajemnej podmiotowości. Równocześnie jednak zgoda na większy zakres nadzoru i kontroli ze strony administracji publicznej, zwłaszcza tam, gdzie w ramach partnerstwa w grę wchodzi wydatkowanie pieniędzy publicznych. Po drugie, równoprawność, czyli zerwanie z postrzeganiem jednej ze stron jako klienta, co oznacza otwarty i pozytywny stosunek do wzajemnej działalności. Po trzecie, obustronne gwarancje przejrzystości i odpowiedzialności, zwłaszcza tam, gdzie w grę wchodzą zadania publiczne o charakterze społecznym. Po czwarte, pełna demokratyczność, zarówno władza publiczna jak i partnerzy zewnętrzni (organizacje i instytucje obywatelskie) muszą być demokratycznie zarządzanymi podmiotami, otwartymi dla wszystkich, którzy spełniają publicznie określone kryteria członkostwa .

Od podejścia wertykalnego do horyzontalnego

Z „resortowej” perspektywy zatraca się ważny element środowiska obywatelskiego, jakim jest jego uniwersalność, a dominuje fragmentaryczność i jednostronny przepływ informacji.

Istotnym problemem administracji publicznej, który stanowi przeszkodę dla budowy wspólnotowego modelu zarządzania, jest także sektorowa organizacja struktury władz publicznych. Z „resortowej” perspektywy zatraca się ważny element środowiska obywatelskiego, jakim jest jego uniwersalność, a dominuje fragmentaryczność i jednostronny przepływ informacji. Z tego wynika potrzeba przejścia od podejścia wertykalnego do horyzontalnego .
System zarządzania polityką w Polsce może być nowoczesny, tak by sprostać wyzwaniom współczesności, zachowując jednocześnie – poprzez respektowanie i wzmacnianie naturalnych wspólnot – tradycyjną tkankę społeczną. Wymaga to wspólnego wysiłku wielu partnerów, który z pewnością jednak warto podjąć.