Zmiany 1998 roku wykraczały poza takie formy działania administracji publicznej jak orzecznictwo oraz świadczenie usług publicznych.
Przeprowadzane od roku 1990 zmiany ustrojowe obejmujące samorząd terytorialny i funkcjonowanie administracji publicznej zakładały decentralizację wykonywania zadań publicznych. Po pierwszych latach działania samorządu terytorialnego i silnym umocowaniu gmin w konstytucji rok 1998 przyniósł zasadniczą reformę ustroju terytorialnego Polski. Na pierwszy rzut oka wprowadzała ona głównie zmiany w rozkładzie kompetencji pomiędzy różnymi stopniami zasadniczego podziału terytorialnego kraju – samorządem a administracją rządową – oraz powoływała powiaty i samorządowe województwa. Powstał trójstopniowy podział terytorialny oparty na modelu dużego obszarowo województwa. Niemniej po raz pierwszy w sposób tak bezpośredni i jednoznaczny objęto kwestie wykraczające poza kompetencje oraz zakres świadczenia usług publicznych przez różne szczeble samorządu. Zmiany te wykraczały poza takie formy działania administracji publicznej jak orzecznictwo (wydawanie aktów administracyjnych) oraz świadczenie usług publicznych .
Nowe kompetencje a działania wspólne
Samorządy zyskały kompetencje koordynacyjne, inspirujące i organizacyjne.
W szczególności samorządowi wojewódzkiemu przypisano wiele zadań o charakterze koordynacyjnym, inspirującym, organizacyjnym (w porównaniu z innymi kompetencjami tego samorządu). Te zadania kreatywne miały uzupełnić wykonywanie określonych świadczeń na rzecz konkretnych adresatów (obywateli, firm) i wydawanie aktów administracyjnych. Należy podkreślić, że reforma 1998 roku i sama konstytucja zapewniają pełną autonomię i samodzielność jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego działania podejmowane wspólnie przez te jednostki czy koordynowane przez samorząd wojewódzki muszą zawsze być osadzone na samodzielnych decyzjach powiatów, gmin czy innych jednostek sektora publicznego .
Pełna autonomia i samodzielność jednostek samorządu terytorialnego oznaczają trudności w porozumieniu się, mogą jednak prowadzić do lepszej, bo nie wynikającej z przymusu współpracy.
W praktyce oznacza to z jednej strony trudności w uzyskiwaniu akceptacji wszystkich zainteresowanych dla różnych działań proponowanych przez inicjatora. Z drugiej zaś wyrażona samodzielna zgoda na takie wspólne działanie może prowadzić do lepszej, bo nie wynikającej z przymusu współpracy. Łączy się to również z wykorzystywaniem przez gminy, powiaty i regiony innych narzędzi realizacyjnych, takich jak umowa cywilnoprawna i administracyjna czy porozumienie administracyjne. Problemy podejmowania działań horyzontalnych w samorządach terytorialnych występują nie tylko w relacjach samorząd wojewódzki – inne szczeble samorządu. Kwestie koordynacji czy podejmowania wspólnych działań występują też w relacjach powiat – gmina, gmina – gmina czy w ramach działalności powiatów i gmin podejmowanej wspólnie z organizacjami pozarządowymi czy firmami .
Dlaczego działania horyzontalne są tak potrzebne?
Analiza kompetencji samorządów oraz znajomość problemów społecznych i gospodarczych wskazuje, że działania horyzontalne są niezwykle potrzebne.
W okresie ostatnich dziesięciu lat doświadczeń horyzontalnie podejmowane działania samorządów terytorialnych nie rozwinęły się w sposób spektakularny. Można nawet powiedzieć, że dopiero uruchomione programy finansowane z funduszy europejskich były pewnym impulsem do podejmowania takich działań. Tymczasem prosta analiza kompetencji gmin, powiatów i samorządu wojewódzkiego oraz nawet dosyć powierzchowna znajomość problemów społecznych i gospodarczych wskazuje, że działania horyzontalne są niezwykle potrzebne. Przykładem może być rynek pracy i zatrudnienie .
Powiat jest zobowiązany do podejmowania takich działań jak: opracowanie i realizacja programu promocji zatrudnienia oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy, inicjowanie i realizowanie przedsięwzięć mających na celu rozwiązanie lub złagodzenie problemów związanych z planowanymi zwolnieniami grup pracowników czy inicjowanie, organizowanie i finansowanie projektów lokalnych na rzecz aktywizacji bezrobotnych. Realizacja takich działań wymaga partnerskiego współdziałania z innymi strukturami zarówno administracji publicznej, jak i spoza niej. Należy przypomnieć, że przed reformą 1998 roku cała struktura urzędów pracy miała hierarchiczną organizację. Tak więc ta zmiana form i zasad działania miała w tym przypadku charakter rewolucyjny.
Jaka jest praktyka?
Rola powiatowych urzędów pracy jako lokalnego animatora i inicjatora współpracy z innymi partnerami rynku pracy stała się kluczowa. Jednakże przeprowadzone badania wskazują, że wśród urzędów pracy nadal dominuje przekonanie o samowystarczalności. Zwykle nie podejmują one wspólnych działań np. z ośrodkami pomocy społecznej, mimo, że w 50–70 proc. obsługują tych samych klientów. Urzędy pracy rzadko podejmują działania horyzontalne z innymi ośrodkami administracji publicznej czy podmiotami sektora prywatnego. W pośrednictwie pracy rola urzędów pracy jest również bardzo ograniczona. Pracodawcy rzadko przekazują urzędom pracy informacje o wolnych etatach, jeszcze rzadziej korzystają z pośrednictwa przy zatrudnianiu pracowników.
Wśród urzędów pracy nadal dominuje przekonanie o samowystarczalności. Zwykle nie podejmują one wspólnych działań np. z ośrodkami pomocy społecznej, mimo, że w 50–70 proc. obsługują tych samych klientów.
Wniosek ze wspomnianych badań jest taki, że modernizacja charakteru działania powiatowych urzędów pracy i podejmowanie przez te urzędy pełnej roli koordynatora i inicjatora ma charakter „wyspowy”, a nie powszechny. Usprawnienia w tym zakresie to obecnie raczej szansa niż realne zjawisko. Oznacza to również postęp modernizacji, polegającej na przejmowaniu przez niektóre urzędy pracy roli inspiratora, inicjatora i aktywnego ośrodka, który na rzecz rynku pracy podejmuje działania w partnerstwie z innymi organizacjami samorządowymi i pozarządowymi. Problem w tym, że te dobre praktyki czy przykładowe działania mają małą szansę, aby stać się wzorcem dla innych. Nie ma bowiem skutecznej platformy wymiany informacji w tym zakresie .
W edukacji minister ustala standardy kwalifikacji zawodowych oraz opracowuje programy szkoleń dla bezrobotnych. Nie odpowiadają one jednak programom szkoleń zawodowych oraz tym prowadzonym w ramach kształcenia ustawicznego.
Jeśli przyjrzeć się zagadnieniom zatrudnienia i rynku pracy, widać jeszcze kilka poziomów problemów koordynacji. W zakresie edukacji problem dotyczy zarówno administracji centralnej, regionalnej, jak i lokalnej. Minister ds. pracy posiada m.in. kompetencje ustalania standardów kwalifikacji zawodowych (dla potrzeb rynku pracy) oraz opracowywania modułowych programów szkoleń zawodowych dla bezrobotnych. Nie odpowiadają one jednak programom szkoleń zawodowych oraz tym prowadzonym w ramach kształcenia ustawicznego. I nie chodzi tutaj o przesuwanie kompetencji pomiędzy działami administracji, lecz właśnie o koordynację działań w zakresie standardów kwalifikacyjnych. Na szczeblu powiatowym (w ramach jednego powiatu) i pomiędzy powiatem a gminą również występuje problem koordynacji popytu na pracę i określania kierunków kształcenia na poziomie średnim. Urzędy pracy nie są uczestnikami procesu kształtowania struktury kształcenia na poziomie wyższym, bo nie są partnerami dla uczelni wyższych czy samorządu wojewódzkiego .
Gdzie tkwi główny problem?
Głównym problemem sektora publicznego pozostaje wciąż dominacja myślenia legalistycznego i zawężenie własnych działań do wypełniania zadań przypisanych przez ustawodawcę.
Moim zdaniem rzecz nie polega w przypisaniu kompetencji poszczególnym szczeblom samorządu terytorialnego czy administracji rządowej. Głównym problemem sektora publicznego pozostaje wciąż dominacja myślenia legalistycznego i zawężenie własnych działań do wypełniania zadań przypisanych przez ustawodawcę. Tradycyjne działania, takie jak orzecznictwo czy dostarczanie usług publicznych, są w naszym podejściu do biurokracji bardziej zrozumiałe. Osiąganie zamierzonego celu czy podejście oparte na wypełnianiu funkcji, które samoistnie prowadziłoby w kierunku działań horyzontalnych, jest wciąż eksperymentem, szansą, w najlepszym razie nieśmiałą próbą, a nie rutynowym zjawiskiem.