Z Grzegorzem Gorzelakiem , dyrektorem Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych na Uniwersytecie Warszawskim, rozmawia Dawid Piwowarczyk .
– Czy w świetle zmian administracyjnych i stworzenia nowego podziału terytorialnego polskie województwa okrzepły już na tyle, że zasługują na miano regionów?
– W większości przypadków zasługują. Rozróżnia się co najmniej dwa rodzaje regionów ekonomicznych. Strefowe, które charakteryzują się hegemonicznością na przykład geograficzną i tzw. regiony węzłowe, wyznaczone według związków funkcjonalnych. Na przykład dorzecze rzeki jest takim regionem. Obecnie raczej dominują regiony węzłowe. Ich budowa polega na tym, że istnieje jakiś ośrodek dominujący, „wiążący” przez różnego rodzaju sieci powiązań pozostałe tereny wchodzące w skład regionu. Definiując region w ten sposób, możemy uznać, że w przypadku naszych województw przesłanki takie są spełnione. Ważne jest tutaj jednak to, by na terenie takiego regionu istniało co najmniej jedno duże miasto. Nie musi to być jeszcze metropolia, ale na pewno już ośrodek o rozwiniętych funkcjach metropolitalnych. Dlatego na etapie przygotowywania reformy administracyjnej proponowano 12-13 województw, bo tyle było dużych miast spełniających takie kryteria. Niemniej w wyniku tarć politycznych skończyło się na 16 województwach. Trzy województwa: świętokrzyskie, opolskie i lubuskie zbudowane są w oparciu o potencjał miast szczególnie w tym względzie słabych. Co nie znaczy, że te województwa źle funkcjonują. Osiem lat pozwoliło na integrację i zbudowanie więzi wewnątrzwojewódzkich.
– Czy patrząc na nasze 16 województw, można dokonać jakiegoś ich podziału?
– Jest ich mało, więc trudno o dokonywanie takich podziałów. Można by się oczywiście pokusić o wydzielenie województw, w których istnieje naprawdę duże i silne miasto, będące metropolią i które widać nie tylko na mapie Polski, ale i Europy. Można do takiej grupy zaliczyć sześć województw: mazowieckie, łódzkie, dolnośląskie, małopolskie, wielkopolskie, pomorskie. Warunkowo można by tutaj doliczyć jeszcze Śląsk, gdzie jednak mamy do czynienia nie z jednym silnym ośrodkiem, a z całą siatką dużych miast. Kolejne podziały musiałby dotyczyć już nie województw, ale mniejszych obszarów. Oczywiście, mamy też w Polsce rdzeń w kształcie litery L ciągnący się od Trójmiasta, przez Toruń, Bydgoszcz, Łódź, aż po Wrocław i w kierunku wschodnim aż za Kraków, plus wyspowo położona Warszawa i do tego peryferie zewnętrzne, czyli ściana zachodnia i wschodnia oraz peryferie wewnętrzne, czyli tereny wokół stolicy i tereny pomiędzy Warszawą a Łodzią.
– Można pokusić się o podział w oparciu o inne kryterium?
– Kolejną cechą różnicującą Polskę, ale na szczeblu niższym, jest podział na Polskę metropolitalną i obszary pozametropolitalne. Jest to nowy podział ukształtowany w okresie transformacji. Podział ten zastąpił podział na miasto i wieś. Przyczyną tej zmiany było przejście z gospodarki przemysłowej do gospodarki opartej na wiedzy oraz zmiana ustroju. Po roku dziewięćdziesiątym syndrom bogactwa generowanego przez uprzemysłowione obszary miejskie w wielu przypadkach zanikł. Duża część branż i regionów popadła w biedę wynikającą z upadku wcześniej funkcjonującego na ich terenie przemysłu. Z takimi zjawiskami mieliśmy do czynienia między innymi w regionie wałbrzyskim, na obszarach COP-u oraz częściowo na Górnym Śląsku. Upadek przemysłu tylko w wielkich miastach mógł być zastąpiony przez dynamiczny rozwój usług. Tylko prawdziwe metropolie były w stanie poprzez szybki rozwój usług uniknąć negatywnych skutków upadku dominującego wcześniej przemysłu i wznieść się na taki poziom, że jeszcze pogłębiły różnice w poziomie rozwoju w stosunku do innych regionów kraju. Jedynie wielkie ośrodki okazały się atrakcyjne dla sektora usług wyspecjalizowanych: finansów, doradztwa, consultingu, konsumpcji. W dalszym ciągu też funkcjonuje podział na Polskę Wschodnią i Zachodnią. Historycznie biegł on wzdłuż Wisły, a później wzdłuż granic zaborów.
– A co z podziałem na Polskę A i Polskę B? Czy ten podział się zaciera?
– Nie, nie zaciera się. Po części właśnie dlatego, że nie ma tam żadnych dużych miast mogących pełnić rolę metropolii podnoszącej ogólny poziom rozwoju tych terenów.
– A Lublin?
– Jest to rzeczywiście duże miasto i pełni niekwestionowaną rolę stolicy Polski Wschodniej. W pojedynkę jest on jednak zbyt słaby, by móc znacząco wpływać na poprawę sytuacji w tej części kraju. Jeżeli jednak popatrzymy na mapę, to zobaczymy, że Lublin otoczony jest terenami mało rozwiniętymi. Kolejnym ciekawym zjawiskiem jest to, że regiony przygraniczne nie wykorzystują atutów, jakie powinny płynąć z bliskości granicy. Dotyczy to zarówno regionów przy naszej wschodniej, jak i zachodniej granicy.
– Z czego to wynika?
– Tutaj po raz kolejny barierą ograniczającą rozwój jest brak dużych i silnych ośrodków miejskich. Ani Gorzów Wielkopolski, ani Zielona Góra, ani nawet Szczecin nie są na tyle silne, żeby osiągnąć masę krytyczną, powyżej której zaczyna się dodatkowa premia dla metropolii i otaczających ją terenów. Kolejnym czynnikiem jest to, że tereny po drugiej stronie granicy, na przykład tereny dawnego NRD, to nie są obszary silne gospodarczo i przeżywające boom, z którego mogłyby skorzystać i nasze przygraniczne powiaty i województwa. Po trzecie, wyraźnie widać, że peryferyjne położenie w stosunku do stolicy ma swoje negatywne odbicie. Po czwarte wreszcie, tereny na zachodzie Polski borykają się ze strukturalnymi problemami społecznymi i gospodarczymi. Pamiętajmy, że są to obszary, na których w poprzednim systemie dominowały Państwowe Gospodarstwa Rolne.
– Jak na tle Polski prezentuje się Pomorze? Czy dobrze wykorzystujemy swoją rentę położeniową?
– Ośmielam się twierdzić, że województwo pomorskie nie ma żadnej specjalnej renty położeniowej. Zawsze z dużym niedowierzaniem i sceptycyzmem słuchałem wypowiedzi o jakiś szczególnie silnych więziach w ramach Bałtyku i ich pozytywnym wpływie na Pomorze. Tymczasem należy mieć świadomość, że na przykład z perspektywy Sztokholmu Gdańsk nie jest żadnym szczególnie atrakcyjnym kierunkiem. Kraje nordyckie bardziej się będą integrowały z rdzeniem Europy, a nie jej peryferią, jaką niewątpliwie jest Pomorze. Tak więc w ich przypadku kierunek ciążenia jest południowo-zachodni. Polska jest dla Skandynawów po prostu jednym z partnerów handlowych o relatywnie dużym rynku. Trudno liczyć tu jednak na jakieś specjalne i wyjątkowe stosunki. Maleje też rola portu jako miejsca przeładunku. Tego typu miejsca stają się coraz bardziej centrami logistyczno-magazynowo-produkcyjnymi. Uważam, że rola portów jest przeceniana. Moim zdaniem impulsy prorozwojowe w przypadku portów Gdańska i Gdyni nie sięgają dalej niż 15-20 kilometrów w głąb lądu.
– Co przeszkadza w rozwoju Pomorza?
– Niewątpliwie jest to region doświadczający paraliżu wynikającego z ułomności polskiego systemu komunikacyjnego. Województwo nie dysponuje dobrym położeniem ani w osi północ – południe, ani w układzie wschód – zachód. Tak więc, pomimo swojego centralnego położenia, Pomorze jest odcięte od innych regionów kraju.
– Czy wielkie miasta zawsze mają pozytywny wpływ na peryferie?
– Coraz częściej obserwujemy negatywne zjawisko odrywania się metropolii od swojego zaplecza. Wynika to z tego, że takie ośrodki poszukują często przetworzonych produktów, których bezpośrednie zaplecze nie jest im w stanie dostarczyć. Dlatego często mówi się o tym, że wielkim ośrodkom bliżej do siebie niż do swojego bezpośredniego zaplecza. Przeanalizujmy to na przykładzie Gdańska. Co mu mogą dać położone nieopodal tereny peryferyjne? Mogą dać działki pod zabudowę, tereny rekreacyjne na Kaszubach i nad morzem oraz młodych zdolnych ludzi, którzy przyjdą się tu uczyć i którzy po skończonej edukacji raczej pozostaną w Trójmieście lub pojadą do innego dużego ośrodka. Tymczasem wymiana informacji naukowych i technicznych, transakcje handlowe dokonywane są przez Gdańsk i Gdynię z innymi dużymi ośrodkami, a nie z bezpośrednim zapleczem.
– Miasto funkcjonujące w oderwaniu od bezpośredniego zaplecza. Brzmi to trochę niewiarygodnie.
– Kiedyś lansowano tezę, że nie jest możliwy rozwój silnych ośrodków w słabym regionie. Najnowsze dane obalają tę tezę. Duży ośrodek potrzebuje od bezpośredniego zaplecza dostarczania tylko prostych produktów, wszystko inne można już sprowadzić spoza regionu. Proszę zauważyć, że coraz częściej nawet taki produkt jak mleko w pana sklepie nie pochodzi z bezpośredniego otoczenia, a na przykład z Wielkopolski czy Mazur. Pewnie duża część mieszkańców aglomeracji pomorskiej nie ma nawet pojęcia, że je chleb ze zboża i mąki sprowadzanej z innych odległych zakątków Europy, a nawet z innych kontynentów. Tak więc region metropolii nie jest potrzebny. Mamy tak naprawdę dwa światy: silnie rozwijający się region metropolitalny i bierne lub zdecydowanie wolniej rozwijające się peryferie.
– Musimy się z tym pogodzić?
– Oczywiście, że nie. Tutaj właśnie jest miejsce dla nowoczesnej polityki regionalnej. Powinna ona dążyć do poszerzania kanałów dyfuzji rozwoju, żeby region był dobrze powiązany z metropolią i nie był odcięty komunikacyjnie – by pracownik mógł dojechać do pracy w ciągu godziny nawet z odległości 100 kilometrów.
– Mówimy tu o procesie „rozlewania się metropolii”?
– Nie. Tamten proces ma inne podwaliny i często przybiera formę tzw. niekontrolowanego rozlewania się metropolii, która zawłaszcza atrakcyjne przyrodniczo regiony w otoczeniu. Świetnym przykładem są ogródki działkowe, których macie niemało w samym śródmieściu Gdańska. Tymczasem nowe osiedla buduje się wiele kilometrów od centrum, a sytuacja powinna być zupełnie odwrotna. Powinno następować zagęszczanie terenów śródmiejskich, a funkcje rekreacyjne, do jakich można zaliczyć ogródki działkowe, powinny być właśnie realizowane na obrzeżach aglomeracji. Taka polityka prowadzi do paraliżu komunikacyjnego.
– Czy politykę regionalną lepiej prowadzić na poziomie regionów, czy lepiej poprzeć dominujące obecnie w rządzie tendencje centralizacyjne?
– Po pierwsze, trzeba by się zastanowić, czy w ogóle mamy tutaj do czynienia z rzeczywistą próbą centralizacji. Nie ulegałbym żadnym emocjom, nie możemy bowiem a priori założyć, że każda decentralizacja jest dobra, a centralizacja zła. Co więcej, musimy pamiętać o tym, że Polska jest jednym z najbardziej zdecentralizowanych państw wśród byłych krajów demokracji ludowej. Pamiętajmy, że już na początku lat dziewięćdziesiątych powstały samorządy na poziomie gminnym, a osiem lat temu dorobiliśmy się samorządów na poziomie regionalnym.
– Jak polskie regiony prezentują się na tle innych regionów unijnych?
– Statystyka pokazuje, że nasze województwa należą do najbiedniejszych regionów unijnych. Pamiętajmy jednak o tym, że w dużej mierze jest to efekt statystyczny. W przypadku niektórych małych i biednych krajów istnieją bowiem takie zakątki, gdzie bieda i zacofanie niczym nie różnią się od tej, którą obserwujemy w naszych najbiedniejszych obszarach.
– Czy jesteśmy w stanie rozwijać się na tyle szybko, żeby pozbyć się tego niechlubnego tytułu lidera?
– Proszę pamiętać, że zacofanie jest na tyle duże, że na jego zwalczenie potrzeba wielu lat. Najbiedniejsze regiony naszego kraju, które chcą osiągnąć średni unijny poziom rozwoju, powinny przez ponad 20 lat rozwijać się o 2,5-3% szybciej niż gonione regiony. Jeżeli dodamy do tego mój pogląd, że w najbliższych latach impuls rozwojowy Polski będzie pochodził jednak w głównej mierze od liderów, a nie outsiderów, to szanse na dogonienie jeszcze bardziej się zmniejszają. Uważam, że sukcesem będzie to, gdy nasze najsłabsze polskie regiony będą rozwijały się w tempie nie mniejszym niż średnia unijna.
– Panie Profesorze, czy nie przeceniamy roli Unii i jej pomocy w kształtowaniu naszej polityki regionalnej?
– Rzeczywiście, w ostatnim czasie pojawiło się niepokojące przekonanie, że Unia jest jedynym źródłem finansowania rozwoju. Nasze wysiłki ograniczają się tylko do szukania tak zwanego wkładu własnego. To jest bardzo groźne i nas ubezwłasnowolnia. Taka postawa może prowadzić do marnotrawienia środków. Te finanse mogą być bowiem traktowane jako amortyzator pozwalający uniknąć niezbędnych, ale bolesnych procesów restrukturyzacyjnych.
– Czy nasze samorządy mają wizję rozwoju? Czy strategie rozwoju, których sporządzanie narzuciła Unia pomagają, czy raczej nic nie dają?
– Jest tutaj bardzo różnie. Są jednostki, które mają jasne i wykonalne wizje. Inne zaś mają zamiast strategii, zbiór ładnie brzmiących, ale całkowicie utopijnych haseł. Dobrze jednak, że wymuszone zostało przygotowywanie strategii, bo po raz pierwszy na taką skalę i to zarówno na szczeblu lokalnym, jak i centralnym musieliśmy poza zarządzaniem operacyjnym zapoznać się też w problematyką planowania i zarządzania strategicznego. Niestety, ze smutkiem muszę stwierdzić, że widziałem też takie strategie, które oparte były na bardzo uproszczonym, a przez to fałszywym przeświadczeniu o efektywnych sposobach prowadzenia polityki regionalnej. W takim przypadku należy wprost prosić o to, żeby te dokumenty nigdy nie były wdrażane, bo mogą przynieść więcej szkody niż pożytku. W końcu wiele jest przypadków, że istnieje strategia, ale zapomniano o tym, że do sukcesu potrzebne są jeszcze działania wdrażające. Dobrym przykładem jest tutaj mazowieckie. W strategię wpisano bardzo mądre i sensowne hasło „Warszawa ku Europie, Mazowsze z Warszawą”, które nie jest jednak nawet w najmniejszym stopniu realizowane.
– Panie Profesorze, jakie widzi Pan pięć największych zaniedbań polskich regionów?
– Największym grzechem zaniedbania jest komunikacja i transport i to również w zakresie nowych technologii. Dlaczego tylko nieliczne miasta podjęły wysiłek, by dostarczyć nowoczesne bezprzewodowe rozwiązania informatyczne swoim mieszkańcom? W zakresie transportu zaniedbania są straszne, zarówno z zakresie transportu aglomeracyjnego, regionalnego, jak i ponadregionalnego. Drugie zaniechanie to jest brak ogólnopolskiego systemu wspierania innowacji i transferu technologii. Polska powinna mieć zintegrowaną sieć pozwalającą sięgać po wszystkie informacje z kraju i z zagranicy. Negatywnym zjawiskiem jest to, że następuje pogorszenie jakości edukacji i nauki oraz badań. Dobrym wyznacznikiem jest tutaj bardzo niski, jeden z najniższych wśród krajów na porównywalnym poziomie rozwoju, poziom wydatków na badania i rozwój w stosunku do PKB. Kolejnym negatywnym zjawiskiem jest niedocenianie roli edukacji. Dzieci rodziców wykluczonych dziedziczą ich wady. Zamiast niwelować, edukacja jeszcze pogłębia tę różnicę. Tymczasem to właśnie obszary gorzej rozwinięte powinny stawiać na edukację jako jedną z niewielu możliwości wyrwania się właśnie z tej peryferyzacji. Kolejnym grzechem jest niewykorzystywanie potencjału, który już jest. Polska ma wiele cennych walorów w postaci zasobów kulturowych, krajobrazu i pamiątek historycznych, które nie są w żaden sposób wykorzystywane. Bardzo niebezpieczne jest życie mrzonkami i stereotypami i podejmowanie w oparciu o nie strategicznych decyzji.
– Czy za pięć lat obraz polskich regionów będzie lepszy?
– Proszę nie traktować mojej wypowiedzi jako zbioru narzekań. Uważam, że ostatnie piętnaście lat to czas wielu sukcesów. Na pewno nadchodzący okres, dzięki środkom unijnym ma szansę stymulować te pozytywne zmiany w polskich regionach.
– Dziękuję za rozmowę.
