Autor: Robert Jaworski

Polaryzacja jako konsekwencja transformacji ustrojowej

Transformacja ustrojowa w Polsce doprowadziła do głębokich przemian społeczno-gospodarczych. Przemiany te, oprócz strukturalnego, kulturowego i technologicznego charakteru, miały również swój wymiar przestrzenny. Przeobrażenia przestrzenne nie cechowały się oczywiście aż tak dużą dynamiką, jak pozostałe z wymienionych aspektów transformacji. Niemniej w przypadku kilku regionów spełniły dość istotną rolę. Warto tu zwrócić uwagę na okresowy spadek znaczenia takich ośrodków, jak Łódź czy konurbacja katowicka, wywołany restrukturyzacją najważniejszych dla tych obszarów branż przemysłu. W przypadku większości dużych miast odnotowano jednak pozytywne, szybsze i głębsze przemiany niż na otaczających je obszarach. Były one rezultatem aktywizacji mechanizmów rynkowych, których działalnie, w szczególności po dekadach gospodarki centralnie planowanej, doprowadzić musiało do wzrostu zróżnicowań w poziomie rozwoju dużych miast i pozostałych regionów. Działo się tak przynajmniej z trzech powodów. Po pierwsze, to właśnie największe miasta odziedziczyły po okresie państwowo-monopolistycznego modelu zarządzania najbardziej zróżnicowane oraz relatywnie nowoczesne struktury społeczne i gospodarcze, łatwiej dostosowujące się do głębokich zmian okresu transformacji. Innowacje technologiczne i organizacyjne, jakie pojawiły się w tym okresie, były w pierwszym rzędzie przyswajane przez społeczności dużych miast. Wyższa pozycja w łańcuchu dyfuzji innowacji pozwalała na zdystansowanie w rozwoju pozostałych obszarów. Po drugie, duże miasta pozwalały na zdyskontowanie korzyści skali. Wykorzystali to na przykład zagraniczni inwestorzy, dla których najszybszą drogą do zaistnienia na polskim rynku było w pierwszym rzędzie rozwijanie działalności w największych miastach. Po trzecie zaś, dzięki zbiorowemu korzystaniu z infrastruktury, rynku pracy, rynku poddostawców, umożliwiały one również czerpanie profitów z korzyści aglomeracji.Uprzywilejowaną pozycję dużych miast w zakresie rozwoju społeczno-gospodarczego w stosunku do pozostałych obszarów kraju w sposób bezpośredni potwierdzają badania B. Domańskiego dotyczące kapitału zagranicznego w polskim przemyśle. Do takich wniosków prowadzą także rozważania T. Czyż i Z. Rykiela, próbujące w syntetyczny sposób opisać przestrzenne skutki transformacji ustrojowej (Rykiel, 1998; Czyż, 2001).

Duże miasto jako centrum regionu

Powyżej stwierdzono, że beneficjentami transformacji ustrojowej były przede wszystkim duże miasta. Mimo iż pojęcie to jest powszechnie znane i intuicyjnie rozumiane, warto na chwilę się przy nim zatrzymać i doprecyzować pewne kwestie. Otóż prawne ramy funkcjonowania administracji samorządowej powodują, że miasta postrzegane są w kategoriach obszaru o ściśle określonych granicach administracyjnych. Granice te w jednoznaczny sposób oddzielają od siebie poszczególne miasta i leżące na ich obrzeżach tereny wiejskie. O ile tak wyraziste kryterium odzwierciedla rozgraniczenie kompetencji poszczególnych samorządów, o tyle nie oddaje zasięgu funkcjonalnych powiązań miasta, szczególnie dużego, wykraczającego z reguły poza granice administracyjne. Powiązania te uwidaczniają się najwyraźniej w dojazdach do pracy oraz korzystaniu z wszelkiego rodzaju usług oferowanych w miastach. W okresie transformacji ustrojowej, w wyniku rosnącego strumienia migracji z dużych miast do strefy podmiejskiej, powiązania o których mowa uległy nasileniu. Można zatem założyć, że duże polskie miasto okresu transformacji przestało ograniczać się do obszaru administracyjnego i w zakresie rzeczywistych powiązań społeczno-gospodarczych objęło sąsiednie obszary. Konstatacja ta jest niezwykle ważna z punktu widzenia oceny polaryzacji rozwoju regionów, w tym województwa pomorskiego. Pozwala ona na prawidłowe określenie obszaru uznawanego za centrum regionu. W przypadku województwa pomorskiego nie jest nim na pewno sam Gdańsk, ani nawet Trójmiasto. Za takie centrum uznać można aglomerację Trójmiasta obejmującą również sąsiednie miasta i gminy wiejskie (rys. 1). W przedstawionych granicach jest to obszar zamieszkiwany przez około 1080 tys. osób, czyli mniej więcej 50% ludności województwa. Ocena polaryzacji rozwoju Pomorza dokonana została w odniesieniu do dwóch jednostek przestrzennych – aglomeracji Trójmiasta i pozostałego obszaru regionu. Polaryzacja jest w tym wypadku rozumiana jako wzrost różnic w poziomach analizowanych wskaźników dzielących dwa wymienione obszary. To właśnie poziom badanych wskaźników w danym momencie czasu w najlepszy sposób obrazuje efekty rozwoju. Zmiany ich wartości, a tym samym zmiany różnicy pomiędzy poziomami w układzie aglomeracja-pozostały obszar regionu, najlepiej odzwierciedlają skalę polaryzacji rozwoju. Dla oceny tej skali w województwie pomorskim dokonano porównań z pięcioma innymi regionami, których ośrodkami są duże aglomeracje. Zaliczono do nich województwa: dolnośląskie, łódzkie, małopolskie, śląskie i wielkopolskie. Pominięto województwo mazowieckie, w którym skala zróżnicowań była w badanym okresie zdecydowanie wyższa.

Zarówno przyjęte granice aglomeracji Trójmiasta, jak i pozostałych pięciu ośrodków opierają się na przebiegu granic gmin. Dzięki temu dosyć dokładnie udało się określić zasięg silnego oddziaływania dużych miast na otaczające obszary. Przyjęcie szczebla gminnego jako podstawowego układu odniesienia ma jednak bardzo poważne implikacje dla doboru analizowanych cech rozwoju społeczno-gospodarczego. Zasób dostępnych danych w systemie statystyki publicznej odnoszący się do tego szczebla administracji nie odpowiada potrzebom badawczym, szczególnie w odniesieniu do zagadnień gospodarczych. Z tego powodu analizie nie poddano tak powszechnie stosowanych wskaźników, jak na przykład poziom PKB na mieszkańca, wartość produkcji sprzedanej przemysłu czy poziom przeciętnego wynagrodzenia. Niemniej udało się stworzyć zestaw cech reprezentujących uwarunkowania i czynniki aktywizacji rozwoju społeczno-gospodarczego w okresie transformacji ustrojowej. W niniejszym opracowaniu zaprezentowano wyniki analiz części z nich (tabl. 1).

Zmiany w poziomie rozwoju pomiędzy aglomeracją Trójmiasta a pozostałym obszarem Pomorza

Wzrost różnic pomiędzy poziomem rozwoju aglomeracji Trójmiasta a pozostałego obszaru województwa pomorskiego odnotowano w przypadku pięciu z dziewięciu analizowanych wskaźników (tabl. 2). W okresie lat 1999-2003 wzrosły one w odniesieniu do wskaźników: salda migracji, liczby mieszkań, udziału pracujących w usługach, gęstości instytucji otoczenia biznesu (podmioty z sekcji J i K PKD), oraz poziomu przedsiębiorczości (zakłady osób fizycznych). W pozostałych czterech przypadkach różnice w poziomie wskaźników, dzielące aglomeracje Trójmiasta i pozostały obszar województwa, uległy zmniejszeniu.

Ocenę skali zmian w zróżnicowaniach wewnątrzregionalnych umożliwia porównanie procesów polaryzacji w województwie pomorskim ze zmianami, jakie zaszły w wybranych pięciu województwach. O skali zmian na Pomorzu w odniesieniu do tych właśnie regionów informuje lokata województwa pomorskiego. Najwyższy wzrost zróżnicowania w stosunku do grupy porównawczej odnotowano w przypadku salda migracji (tabl. 2). Był on rezultatem wyraźnego wzrostu wartości omawianego wskaźnika w aglomeracji Trójmiasta. Na pozostałym obszarze saldo migracji nie uległo zmianom, pozostając wyraźnie ujemne. Analiza zmian w czasie wskazuje, że wyraźny wzrost zróżnicowań salda migracji nastąpił w drugiej połowie badanej dekady (rys. 2). W tym czasie odnotowano nie tylko wyraźny wzrost migracji do aglomeracji Trójmiasta, ale również jego spadek na pozostałych obszarach województwa. Warto podkreślić, iż dodatnie saldo obserwowane w całej aglomeracji Trójmiasta odnotowano w sytuacji, w której ujemne wartości tego wskaźnika cechowały największe miasto – Gdańsk. Zestawienie tych dwóch faktów wskazuje na intensywne procesy suburbanizacji, których podstawowym mechanizmem jest migracja mieszkańców z miast centralnych na obrzeża aglomeracji.

Wysoki wzrost zróżnicowań w układzie aglomeracja Trójmiasta-pozostały obszar województwa odnotowano również w przypadku odsetku pracujących w usługach. Co prawda jego wzrost nastąpił w obydwu obszarach, jednak był wyraźnie wyższy w aglomeracji Trójmiasta (tabl. 2). W całej badanej dekadzie wzrost ten był mniej więcej równomierny.

Wyraźny wzrost zróżnicowań cechował także liczbę zakładów osób fizycznych na 1000 mieszkańców. Wskaźnik ten ukazuje zmiany w poziomie przedsiębiorczości, który jest z kolei ważną składową oceny klimatu społecznego. Poziom przedsiębiorczości wzrósł zarówno w aglomeracji Trójmiasta, jaki i poza nią. Był on wyraźnie wyższy w centrum regionu. W badanym okresie aglomeracja Trójmiasta pod względem poziomu przedsiębiorczości znacznie zmniejszyła dystans do ośrodka poznańskiego i prawie zrównała się z aglomeracją Krakowa (rys. 3). Znaczny wzrost, jak na obszary położone poza dużymi miastami, odnotowała również pozostała część województwa pomorskiego. Już w 1997 roku wyprzedziła ona pod względem poziomu przedsiębiorczości położone poza zasięgiem aglomeracji Krakowa obszary małopolskie i prawie zrównała się z Wielkopolską.

Jak już wspomniano, odnośnie zróżnicowań wartości pomiędzy aglomeracją Trójmiasta a resztą województwa odnotowano spadek czterech wskaźników. Na tle pozostałych pięciu województw spadek ten w zakresie wszystkich wskaźników był wyraźny. Dotyczył on w szczególności odsetku ludności obsługiwanej przez oczyszczalnie ścieków. Aglomeracja Trójmiasta cechowała się wysokim odsetkiem obsługiwanej ludności już w 1994 roku, a więc na początku badanego okresu. W ciągu dekady odnotowano dalszy wzrost, który siłą rzeczy nie mógł być zbyt duży. Wyraźny rozwój systemów oczyszczania ścieków odnotowano natomiast na pozostałych obszarach województwa. Nastąpił on już w pierwszej połowie omawianej dekady. Szybka poprawa stanu wód powierzchniowych była niezbędnym warunkiem rozwoju turystyki, która w województwie pomorskim w tym okresie zaczęła nabierać znaczenia jako istotna gałąź gospodarki.

Zróżnicowanie pomiędzy aglomeracją Trójmiasta a pozostałym obszarem województwa zniwelowane zostało w przypadku nakładów inwestycyjnych samorządów gminnych. Nie był to jednak tylko efekt wyższego ich wzrostu poza aglomeracją. Po części wynikał ze zmian ustroju samorządowego. Rosnąca liczba obowiązków nakładanych na samorządy odczuwalna szczególnie w przypadku miast (które oprócz funkcji przypisanych do poziomu gminy zaczęły również wypełniać zadania powiatów) nałożyła się na ograniczone dochody wynikające z recesji gospodarczej, mającej miejsce w końcu badanej dekady. W efekcie samorządy dużych miast musiały ograniczyć skalę inwestycji. Również w przypadku gęstości instytucji pozarządowych odnotowano spadek zróżnicowań pomiędzy Trójmiastem i pozostałym obszarem województwa pomorskiego. Następował on sukcesywnie przez całą badaną dekadę. W latach 2001-2003 spadkowi temu sprzyjało osłabienie wzrostu wartości analizowanego wskaźnika, które wyraźniej zaznaczyło się w aglomeracji Trójmiasta (rys. 4). Pozostały obszar regionu na tle innych, podobnych obszarów cechował się wysokim przyrostem gęstości instytucji pozarządowych.

Wnioski

Przedstawiona powyżej analiza zmian skali zróżnicowań w województwie pomorskim wskazuje, że polaryzacja rozwoju dotyczyła jedynie wybranych aspektów rozwoju społeczno-gospodarczego. W szczególności cechowała ona procesy rozwoju zorientowane rynkowo. W przypadkach, gdzie istotną rolę odgrywały korzyści skali i aglomeracji, obserwowano wyraźny wzrost zróżnicowań rozwoju pomiędzy aglomeracją Trójmiasta a pozostałym obszarem województwa. W innych aspektach, których rozwój w dużej mierze zależał od aktywności lokalnych samorządów, zróżnicowania nie rosły, a często nawet spadały. Dobrym przykładem jest tu rozwój systemów oczyszczania ścieków czy przekształcenia w szkolnictwie prowadzące do wzrostu odsetku absolwentów szkół maturalnych.

W kontekście zróżnicowań rozwoju, ich wzrostu bądź spadku, bardzo często pojawia się kwestia wartościowania tego procesu. Z reguły wzrost zróżnicowań przestrzennych uważa się za niepożądany, bo jest on jednym ze źródeł wzrostu dysproporcji społecznych. Z drugiej strony każdy spadek tego zróżnicowania nie może być na zasadzie odwrotności oceniany pozytywnie. Trudno bowiem za pozytywne uznać zjawisko spadku zróżnicowań wynikające ze stagnacji ośrodka regionalnego. W województwie pomorskim tego typu spadek odnotowano do pewnego stopnia w przypadku odsetku osób obsługiwanych przez oczyszczalnie ścieków i liczby absolwentów szkół maturalnych. Pamiętać należy, iż aglomeracja Trójmiasta już na początku badanego okresu cechowała się, jak na polskie standardy, bardzo dobrze rozwiniętą infrastrukturą ochrony środowiska. Z kolei spadek zróżnicowań w poziomie nakładów inwestycyjnych samorządów gminnych oraz w zakresie aktywności samorządowej był efektem bardzo pozytywnych zmian (zwłaszcza w porównaniu do innych regionów), jakie zaszły poza aglomeracją Trójmiasta.

Posiłkując się tą samą zasadą, nie każdy wzrost zróżnicowań w rozwoju regionów należy uważać za negatywny. Jeżeli obszary położone poza zasięgiem oddziaływania ośrodka regionalnego rozwijają się nie gorzej niż inne podobne jednostki, a mimo to zróżnicowania rosną, świadczy to jedynie o wysokiej dynamice ośrodka. Przykładem może tu być rozwój przedsiębiorczości w województwie pomorskim. Zróżnicowania w jej poziomie w ciągu badanej dekady wzrosły, mimo że zmiany, jakie w tym okresie odnotowano poza aglomeracją Trójmiasta w porównaniu z innymi podobnymi obszarami, były duże. Suma sumarum wzrost przedsiębiorczości w aglomeracji Trójmiasta był najwyższy w grupie porównywanych województw. Zwyżka zróżnicowań była więc efektem sukcesu Trójmiasta, a nie powolnego rozwoju pozostałego obszaru regionu.

Podsumowując powyższą analizę, można zatem sformułować przynajmniej dwa ogólne wnioski. Po pierwsze, rozwój nie musi oznaczać polaryzacji. Są oczywiście dziedziny bardziej podatne na ten proces, niemniej nie dotyczy on wszystkich aspektów rozwoju społeczno-gospodarczego. Po drugie, polaryzacji nie można jednoznacznie oceniać jako zjawiska negatywnego, szczególnie kiedy jest to efekt dynamicznego rozwoju ośrodka regionalnego. Poza tym polaryzacja rozwoju w okresie transformacji ustrojowej była również objawem umacniania się gospodarki rynkowej i dostosowania lokalizacji działalności gospodarczej do jej praw.

TABLICE

1. Warunki i czynniki rozwoju społeczno-gospodarczego Polski w okresie transformacji ustrojowej
2. Zmiany w poziomie wybranych wskaźników rozwoju społeczno-gospodarczego aglomeracji Trójmiasta i pozostałego obszaru województwa pomorskiego w okresie lat 1994-2003

RYSUNKI

1. Aglomeracja Trójmiasta jako centrum rozwoju społeczno-gospodarczego województwa pomorskiego
2. Saldo migracji w województwie pomorskim na tle wybranych regionów w latach 1994-2003
3. Liczba zakładów osób fizycznych w województwie pomorskim na tle wybranych regionów w latach 1994-2003
4. Liczba fundacji, stowarzyszeń i organizacji społecznych w województwie pomorskim na tle wybranych regionów w latach 1994-2003

Metropolie rządzą światem – to sformułowanie Manuela Castellsa dobrze oddaje rolę wielkich miast w gospodarce globalnej. Oczywiście nie wszystkich wielkich miast, tylko takich, które wykształciły określone cechy jakościowe – są innowacyjne w technologii i kulturze, skupiają twórców, finansistów i menadżerów podejmujących najważniejsze decyzje, są dobrze skomunikowane, są atrakcyjne dla turystów i profesjonalistów. Naturalnie nie wyłącznie metropolie pełnią kluczową rolę w świecie, bowiem ważne są także „technopolie”, czyli niewielkie ośrodki – ale i całe regiony, jak Sillicon Valley – które dostarczają światu nowych technologii i nowych produktów.Metropolie, rosnąc w siłę i wpływy, stają się jednocześnie coraz bardziej samolubne. Swoje kontakty gospodarcze, społeczne i informacyjne zamykają w światowej sieci metropolitalnej, odrywając się jednocześnie od swojego zaplecza. Owszem, oddziaływanie najważniejszych miast sięga kilkudziesięciu, czasem nawet ponad stu kilometrów – ale za tym promieniem zaczyna się obszar dla metropolii zupełnie obojętny, z którym nie ma ona prawie żadnych kontaktów. Metropolia może kwitnąć niezależnie od tego, w jakim stanie znajduje się jej regionalne zaplecze, bowiem niewiele od niego potrzebuje dla własnego rozwoju.

Dzieje się tak dlatego, iż metropolia potrzebuje zasileń wysokiej jakości, której słabiej rozwinięty region nie jest w stanie jej dostarczyć. W zasadzie, jedynym takim zasileniem są pracownicy o wyższych kwalifikacjach i kandydaci na nich – studenci, którzy przyjeżdżają „z terenu” do wielkiego miasta, tam się kształcą i tam pozostają, pozbawiając tym samym zaplecze regionalne najwartościowszego zasobu, który mógłby przyczynić się do wyrwania zapóźnionego regionu z bezwzględnego lub względnego zacofania. Metropolitalny rynek żywnościowy nie jest już zasilany przez otaczającą wielkie miasto „strefę żywicielską”, jak to miało miejsce jeszcze kilkadziesiąt lat temu – na rynek ten trafiają produkty z całego świata (sery z Francji, truskawki z Chin, wina z Australii, wędliny z Włoch itd.), co z jednej strony jest umożliwione przez postęp w przetwórstwie żywności i przez usprawnienia transportu, z drugiej jest odpowiedzią na coraz to bardziej wyrafinowane gusty „klasy metropolitalnej”. Nowych pracowników nisko kwalifikowanych, pracujących w prostych usługach, metropolia w zasadzie nie potrzebuje, a często korzysta z tańszej siły roboczej przypływającej zza granicy. Owszem – zamożni mieszkańcy wielkiego miasta korzystają z terenów mieszkaniowych (bliżej) i rekreacyjnych (dalej), jednak większość swoich społecznych kontaktów utrzymują w obrębie swojej sfery, a wypoczywając w okolicznych lasach nie tworzą popytu na miejscowe zasoby.

Nawet w gospodarce informacyjnej ważne są bezpośrednie kontakty osobiste. Zaskakujące jest to, iż firmy pracujące dla potrzeb Internetu charakteryzują się najsilniejszą koncentracją przestrzenną, mimo, iż wydawałoby się, że to właśnie one – dzięki „telepracy” – mogą być najbardziej rozproszone. Przyczyna jest prosta – firmy te są tam, gdzie ich klienci i tam, gdzie pracownicy o odpowiednio wysokich kwalifikacjach. Oznacza to, że metropolia nie rozprzestrzenia swojego rozwoju na okoliczne tereny, bowiem biznes wysokiej jakości nie znajdzie poza metropolią na tyle dobrych warunków, by umożliwiły mu one uzyskanie wysokiej konkurencyjności.

W rezultacie, efekty „wymywania” przez metropolię zasobów z jej otoczenia są znacznie silniejsze niż procesy rozprzestrzeniania rozwoju do tego otoczenia. Różnice terytorialne powiększają się zatem, bowiem metropolie „uciekają” regionom pozametrpolitalnym, a te ostanie rozwijają się w tempie niższym od średnich krajowych. Dzieje się tak w większości krajów Europy, a szczególnie wyraźne staje się to w krajach post-socjalistycznych.

W tych ostatnich po 1990 r. miała miejsce przyspieszona – ponieważ była o co najmniej dwie dekady opóźniona – restrukturyzacja, która w swojej istocie (mimo wielu różnic) była podobna do zmiany strukturalnej, jaka dokonywała się w krajach wysoko rozwiniętych już od lat 60-tych. Jedną z cech restrukturyzacji postsocjalistycznej była dezindustrializacja, której jedynie w metropoliach mógł towarzyszyć szybki rozwój usług wysokiej jakości, charakterystycznych dla wysokiego (innowacyjnego i technologicznie zaawansowanego) segmentu współczesnej gospodarki. Usługi te nie znajdowały korzystnych warunków na terenach wiejskich, a także w regionach „skażonych” nadmiernym udziałem tradycyjnych przemysłów.

Czy polityka przestrzenna i regionalna może zapobiec zwiększaniu się różnic między metropoliami a obszarami pozametropolitalnymi? Jak wskazuje doświadczenie – jedynie w niewielkim stopniu. Jest to zresztą dość oczywiste, bowiem w konfrontacji z życiem każda polityka musi uznać swoje ograniczenia (najdobitniejszym tego przykładem jest b. NRD!).

Polityka przestrzenna może dążyć do lepszego skomunikowania regionu z jego metropolitalnym centrum. Skutkiem tego może być zwiększenie efektów rozprzestrzeniania i zmniejszenie efektów „wymywania”. Zauważmy bowiem, iż długi czas dojazdu z ośrodka pozametropolitalnego do dużego miasta (np. 100 km z Radomia, z którego do Warszawy dojeżdża do pracy ponad 20 tys. osób, pokonuje się w 2 godziny) powoduje, iż w rytmie codziennym dojeżdżają najniżej zarabiający, w rytmie tygodniowym pracownicy o średnich zarobkach (stać ich na wynajęcie mieszkania), a najwyżej płatni pracownicy o wysokich kwalifikacjach przenoszą się do metropolii, bowiem mogą sobie pozwolić na kupno w niej mieszkania. Radykalne skrócenie czasu dojazdu mogłoby skłonić tych ostatnich do pozostania na miejscu, dokąd przynosiliby swoje wielkomiejskie zarobki, kontakty i styl życia. Podobnie, lepsze skomunikowanie mogłoby skłonić niektóre firmy do przeniesienia się poza metropolię, gdzie znalazłyby niższe ceny nieruchomości, nie tracąc jednocześnie możliwości bezpośrednich kontaktów.

Reasumując lepsza funkcjonalna integracja regionów metropolitalnych może stać się pewnym sposobem na zasypanie podziału między centrum i peryferiami regionu. Zadanie to stoi głównie przed samorządami regionalnymi. Jak na razie sukcesy na tym polu są niewielkie – przynajmniej w moim regionie, czyli na Mazowszu. Czy lepiej jest na Pomorzu? Czytelnicy mogą z większą kompetencją ocenić to sami.

Jedną z najczęściej wymienianych słabości rozwoju metropolitalnego jest alienacja metropolii z otoczenia regionalnego na korzyść funkcjonowania na arenie międzynarodowej. Rodzi to oczywiście liczne korzyści. Wady alienacji kumulują się natomiast w otaczającym metropolię regionie. W warunkach polskich dobitnym tego przykładem jest Warszawa. Porównanie danych rozwojowych metropolii z resztą regionu mazowieckiego potwierdza tę tezę.Czy w Trójmieście jest szansa, by ukształtować przestrzenny i funkcjonalny model regionu metropolitalnego w taki sposób, by korzyści towarzyszące metropolizacji objęły także szeroko pojęte otoczenie regionalne i nie spowodowały wyobcowania się metropolii z otoczenia krajowego na korzyść kontekstu międzynarodowego?

W Trójmieście, bardziej niż w jakimkolwiek innym ośrodku aspirującym do pozycji metropolitalnej w Polsce, jest szansa na stworzenie warunków do zharmonizowania rozwoju metropolii z rozwojem regionalnym. Tylko od nas, planistów, strategów od rozwoju, ekspertów, polityków, samorządowców i świata nauki zależy, czy pokonamy mity i stereotypy, jakie towarzyszą nam w zarządzaniu rozwojem miast i regionu. Czy pokonamy nasz egoizm lokalny? Czy wzniesiemy się ponad starzejące się doktryny urbanistyczne i otworzymy oczy na argumenty merytoryczne, burzące niekiedy utrwalone nawyki zarządzania rozwojem lokalnym i regionalnym? Jeśli odpowiedź na te pytania będzie twierdząca, w powyborczym krajobrazie trójmiejskiej rzeczywistości rządowo-samorządowej mamy szansę podjąć wyzwanie harmonizacji rozwoju regionalnego z metropolitalnym.

Oto podstawowe uwarunkowania przestrzenne Trójmiasta i jego „Regionu Metropolitalnego” mogące sprzyjać takiemu podejściu:

• Specyficzny układ pasmowy Trójmiasta, który ogranicza możliwości rozwojowe centrum metropolii, ale tworzy jednocześnie przestrzeń wysokiej jakości z uwagi na nadmorskie położenie z jednej strony i otoczenie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego na zalesionych wzgórzach morenowych z drugiej.
• Wielość ośrodków miejskich w regionie metropolitalnym Trójmiasta (od Elbląga po Lębork przez Wejherowo, Puck, Rumię, Redę i od południa po Kościerzynę, Kartuzy, Starogard Gdański, Pruszcz, Nowy Dwór, Tczew i Malbork). Ich włączenie do gry metropolitalnej może nie tylko urozmaicić oraz wzbogacić krajobraz fizyczny i kulturowy metropolii, ale także stworzyć warunki do ciekawej mozaiki komplementarnych funkcji poszczególnych ośrodków miejskich.
• Rozbudzone ambicje metropolitalne i rosnąca świadomość, że bez metropolizacji Trójmiasta Polska Północna peryferyzuje się wobec procesów rozwojowych miast pozostających w zasięgu oddziaływania Berlina (Wrocław i Poznań).
• Potencjał nauki i infrastruktury edukacji (choć ten argument bywa niekiedy podważany w rankingach ośrodków krajowych i analizach potencjałów regionalnych).
• Perspektywy wykorzystania funduszy strukturalnych Unii Europejskiej do tworzenia modelu przestrzenno-funkcjonalnego Regionu Metropolitalnego Trójmiasta.

Poza tak wyznaczonym obszarem metropolitalnym Trójmiasta pozostaje już bardzo niewielka część województwa pomorskiego, która przy nasilonych procesach rozwojowych wymienionych miast, będzie także stymulowana rozwojowo. W miarę wzrostu międzynarodowego znaczenia Trójmiasta w Regionie Morza Bałtyckiego funkcjonalny region metropolitalny Trójmiasta może ulegać dalszemu poszerzeniu.

Takiemu rozumowaniu sprzyja także tendencja do nowej konceptualizacji doktryny urbanistycznej. Na naszych oczach następuje głębokie przeobrażenie modelu struktur miejskich. Elementy przemijających tak zwanych struktur sieciowych łączone są teraz osiowo, tworząc układy policentryczne (z wieloma centrami), a te z kolei zaczynają przekształcać się w model wzajemnego przenikania (perkolacja). Tam możliwe jest wielostopniowe integrowanie różnych ośrodków z różnymi typami powiązań przestrzennych i funkcjonalnych. Schemat ten zapewnia elastyczność, która nie zamyka możliwości rozwojowych w nadchodzących dekadach. Warunkiem stworzenia modelu jest jednak sprawność w kreowaniu rozwiązań instytucjonalnych systemu rządzenia oraz zintegrowanie planowania przestrzennego i funkcjonalnego na obszarach powiatów, których ośrodki zostały tu wymienione. Ważne jest też pozostawienie znacznych terenów pomiędzy elementami struktury, które służyć będą stopniowemu wypełnianiu i równoważeniu przestrzeni. Ograniczy to jednostkowe i mające obecnie miejsce woluntarystyczne interwencje, które niemal bezpowrotnie psują jej jakość.

Oto ilustracja trzech omówionych modeli struktur miejskich:

Rysunek 1. Model miejskiej struktury sieciowej

Rysunek 2. Model policentryczny struktury miasta (centra powiązane osiowo)

Rysunek 3. Model struktury miejskiej wzajemnego przenikania (perkolacja)

Przyczyny, które sprawiają, że struktury naszych miast ulegają tak znacznym przemianom:

• społeczności miejskie są coraz bardziej mobilne wirtualnie i fizycznie;
• istnieje pilna potrzeba nowoczesnej infrastruktury, mobilności nie tylko dla ludzi, ale i dla towarów oraz przepływu informacji;
• struktury społeczne zaczynają funkcjonować w coraz większych sieciach powiązań, tworzy się nowa i jakościowo inna przestrzeń społeczna w miastach;
• społeczeństwo staje się coraz bardziej otwarte i oczekuje większych możliwości wyboru, które współczesne systemy urbanistyczne muszą zapewniać nie tylko w przestrzeni fizycznej, ale też w kontekście społecznym miasta.

Jeśli Trójmiasto i jego szeroko pojęte otoczenie (miast i powiatów) podejmie wyzwanie ukształtowania modelu struktury regionu metropolitalnego z uwzględnieniem wyzwań i tendencji, jakie niesie kształtująca się nowa doktryna urbanistyczna, istnieje szansa na harmonizację rozwoju metropolitalnego Trójmiasta z rozwojem regionalnym. W ramach podsumowania prezentuję przykładową listę koniecznych do podjęcia działań:

• Podnoszenie konkurencyjności regionu miejskiego/metropolitalnego Trójmiasta poprzez wybór specjalizacji gospodarczych dla poszczególnych ośrodków regionu metropolitalnego.
• Kształtowanie silnego, ale jednocześnie elastycznego systemu instytucjonalnego rządzenia i zarządzania regionem, opartego o jeden spójny system planowania i zagospodarowania przestrzennego.
• Modelowanie przestrzennego i funkcjonalnego regionu miejskiego/metropolitalnego Trójmiasta w długim horyzoncie czasowym (wizja + model struktury).
• Kształtowanie jakości przestrzeni w oparciu o wybrane instrumentarium i model docelowy regionu miejskiego.
• Przejście od polityki reakcyjnej do strategicznej – podejmowanie decyzji bieżących, kierując się modelem docelowym w długim horyzoncie czasowym (25-50 lat).
• Uczenie się poprzez ponoszenie konsekwencji nietrafnych decyzji i optymalizowanie procesów na ich podstawie.
• Stosowanie skutecznych i sprawdzonych metod ograniczania woluntaryzmu w podejmowaniu decyzji przestrzennych, na przykład przez wprowadzenie strefowania (ang. zoning).
• Podnoszenie świadomości i wiedzy społecznej regionu miejskiego poprzez stymulowanie partycypacji w procesach podejmowania decyzji.
• Stymulowanie decentralizacji na poziom regionalny decyzji o kształtowaniu systemu terytorialnego, takich jak: zmiana statusu, łączenie miast i gmin czy zmiana nazw.
• Integrowanie sieci miast okalających region Trójmiasta w oparciu o wspólnotę celów i systemy infrastruktury technicznej, sprzyjające rozwojowi gospodarki i wybranym specjalizacjom poszczególnych ośrodków w miejsce konkurencji wszystkich ze wszystkimi.
• Doskonalenie instrumentarium zarządzania strategicznego.

Zacznę od ostrzeżeń, jakie płyną z innych, bardziej rozwiniętych miast metropolitalnych i regionów (głównie amerykańskich, choć także europejskich). Procesy rozwojowe wymykają się spod kontroli planistów, a nawet polityków podejmujących decyzje. Dzieje się tak szczególnie w sytuacji, kiedy każde miasto i/lub powiat planuje swój system samodzielnie i nie istnieje w praktyce żaden skuteczny mechanizm koordynacji tych decyzji (dobitny przykład Trójmiasta). Obrazem tej sytuacji jest ruch uliczny na głównej trójmiejskiej arterii komunikacyjnej w godzinach szczytu, czy też na niektórych osiedlach. Nikt przy zdrowych zmysłach nie chce w takim ruchu żyć i mieszkać. Nikt także nie chce, by likwidowane były oazy zieleni w miastach i nieliczne parki, jakimi możemy się jeszcze w Trójmieście cieszyć. Z trendem tym ma obecnie do czynienia wiele miast.Przy podejmowaniu decyzji przestrzennych nie są często brane pod uwagę ich skutki, tylko bieżące interesy. Jeśli to będzie główna motywacja systemów decyzyjnych w Trójmieście, stworzymy aglomerację nieprzyjazną mieszkańcom, inwestorom i turystom. Możemy się wówczas pożegnać z szansami na jakąkolwiek metropolizację.

Zatem Warunek Konieczny nr 1: podejmując decyzję dzisiaj, musimy kierować się wyobraźnią na okres 20-50 lat do przodu. Dalekosiężna wizja rozwojowa metropolii trójmiejskiej i jej regionu metropolitalnego wraz z docelowym, ale elastycznie wdrażanym modelem struktury urbanistycznej i funkcjonalnej całego systemu są niezbędnymi narzędziami strategicznego zarządzania przestrzenią i rozwojem tego obszaru.

Rysunek 1. przedstawia schemat logiki owego strategicznego planowania oraz zarządzania regionem metropolitalnym i procesem metropolizacji.

Ogólnikowe wizje zapisane w dokumentach strategicznych różnych poziomów, bez mierników realizacji i systemów monitorowania nie pozwalają nawet odróżnić klęski od sukcesu w ich wdrażaniu. Znaczna część dokumentów strategicznych nie powstała po to, by zyskać narzędzie strategicznego zarządzania regionem, miastem czy gminą, ale by stworzyć możliwie pojemne ramy dla pozyskiwania środków unijnych. Nadchodząca kadencja pokaże, czy owe ramy są skuteczne dla finansowania projektów wzmacniających siłę powstającego u nas ośrodka metropolitalnego i jego regionu.

Skoro istnieje obiektywna potrzeba dalekosiężnej wizji Trójmiasta i regionu metropolitalnego, prezentuję poniżej autorską wersję takiego zapisu. Pragnę sprowokować tym do dyskusji i jednocześnie spowodować, by w jej toku wyłonił się pożądany wizerunek naszej raczkującej od ponad 10 lat metropolii.

Zaprezentowany powyżej zapis wizji to tylko przykład prostego narzędzia strategicznego zarządzania, które odpowiednio obudowane celami, specjalizacjami regionalnymi i projektami strategicznymi może stymulować spójne działania w konkretnie obranym kierunku.

W tych okolicznościach nasuwa się Warunek Konieczny nr 2: wprowadzenie proponującej ogólne rozwiązania instytucjonalne (w szczególności wspólny system zarządzania rozwojem i przestrzenią) ustawy Lex Metropolis – koniecznej dla wzmocnienia i przyspieszenia procesów metropolizacji Trójmiasta. Jakie rozstrzygnięcia powinna ona proponować? Zapewne rozczaruję Czytelników Przeglądu, mówiąc, że nie powinna przedstawiać żadnego konkretnego, jednolitego dla wszystkich polskich metropolii wzorca instytucjonalnego. Nie sposób sugerować taki model dla wszystkich polskich miast-kandydatów na ośrodki metropolitalne, gdyż ich sytuacja przestrzenna jest bardzo różna. System trójmiejski jest najtrudniejszy do opanowania z uwagi na zaszłości historyczne jego ziem oraz ilość miast, które się nań składają. Można jednak spojrzeć na kilka rozwiązań międzynarodowych i zestawienie porównawcze procesu kształtowania się trzech różnych metropolii: Montrealu, Hamburga i Trójmiasta. Płyną z tego wnioski i spostrzeżenia.

Oto jakie trendy zaobserwować można w modelowych rozwiązaniach dla regionów metropolitalnych w krajach OECD:

• Model, w którym rozwiązania są wynikiem konkurencji pomiędzy jurysdykcją poszczególnych administracji w regionie (Trójmiasto).
• Model oparty na współpracy dla osiągania celów poprzez tworzenie agencji jedno- lub wielosektorowych (Hamburg).
• Nieformalny system zarządzania metropolitalnego (Madryt).
• Rozwiązania radykalne – łączenie miast, tworzenie rządu metropolitalnego (Montreal, Londyn).

Z porównania płyną następujące spostrzeżenia:

• Region metropolitalny Trójmiasta/Gdańska znajduje się w fazie strukturyzacji (opóźnienie organizacyjne i konceptualne o około 20 lat).
• Przyspieszenie tego procesu jest nieodzowne, jeśli Trójmiasto chce odgrywać większą rolę w procesach rozwojowych regionu Morza Bałtyckiego, w którym znajdują się wszyscy europejscy liderzy innowacyjności, wdrażania Strategii Lizbońskiej i wyników rozwoju gospodarczego, mierzonych poziomem dochodu narodowego na głowę mieszkańca. Kraje te znajdują się także w europejskiej czołówce pod względem poziomu wykształcenia.
• Zasób wiedzy potrzebny do podejmowania decyzji instytucjonalnych jest w Trójmieście niewystarczający, brakuje podstawowych wyników badań struktury przyszłej metropolii i zjawisk, jakie w niej zachodzą.
• Proces tworzenia systemu instytucjonalnego jest długotrwały. System instytucjonalny metropolii Montrealu powstawał przez ponad 30 lat. To jednak nie zwalnia od rozpoczęcia procesu, ponieważ w przypadku Trójmiasta już 10 lat zostało bezpowrotnie straconych.

Aglomeracja trójmiejska nie rozwija się w tempie potrzebnym do zapobiegnięcia peryferyzacji całej Polski Północnej, w której powinna odgrywać rolę lokomotywy rozwojowej. Z perspektywy doświadczeń jedno wydaje się oczywiste. Brak charyzmatycznego i wizjonerskiego przywództwa zarówno w miejscowościach Trójmiasta, jak i w skali regionalnej powoduje, że koordynacja zamierzonych celów i priorytetów rozwoju jest nieskuteczna.

Stąd płynie wniosek o Warunku Koniecznym nr 3: metropolia musi posiadać swoje odrębne, charyzmatyczne i akceptowane przywództwo (formalne lub nieformalne), dzięki któremu możliwe będzie kompromisowe lub obligatoryjne, oparte o rozwiązania prawne w randze ustawy, kształtowanie struktury systemu i zarządzanie nią.

Do innych warunków należą: nazwa metropolii i jednoznaczna delimitacja regionu metropolitalnego. W wielu dokumentach strategicznych poziomu krajowego i regionalnego występują zarówno różne nazwy, jak i odmienne obszary delimitacji.

Sytuację w tym zakresie ukazuje mapka.

Moja koncepcja delimitacji idzie znacznie dalej niż te, przedstawione powyżej. Przede wszystkim delimitacja przebiega wzdłuż granic powiatów, a nie gmin. Ponadto obejmuje powiaty: kościerski, starogardzki, tczewski i malborski. Takie ujęcie pozwoli zharmonizować rozwój regionalny z metropolitalnym.

TABLICE

1. Propozycja wizji rozwoju regionu metropolitalnego Trójmiasta/Gdańska (RMT/RMG)
2. Porównanie Montreal-Hamburg-Trójmiasto

I. Trudne problemy zarządzania terytorialnego

Jest wiele problemów zarządzania publicznego, których nie można rozwiązać przy pomocy prostych zmian w zasadniczym podziale terytorialnym kraju i w organizacji podstawowych segmentów struktury administracyjnej państwa. Dotyczy to zwłaszcza zagadnień, których obszar występowania jest zmienny, a przy tym przełamuje istniejącą strukturę. Tak jest między innymi z aglomeracjami miejskimi, które rozrastając się, obejmują kolejne jednostki administracyjne: obok dużego miasta sąsiadujące z nim gminy wiejskie i miejskie, czy nawet całe powiaty. Podobne cechy wykazuje także gospodarka wodna i obszary leśne, w naturalny sposób przekraczając granice województw czy powiatów – tu z kolei stosuje się podziały administracyjne dla celów specjalnych. Są też tak zwane obszary specjalne: parki narodowe, krajobrazowe, rezerwaty przyrody, strefy ochronne źródeł wody, obszary uzdrowiskowe, górnicze i inne. Na terenie takiego obszaru specjalnego dana sfera działalności ma z mocy prawa priorytet przed innymi. Na przykład w parku narodowym obowiązują silniejsze zasady ochrony przyrody, a wszystkie inne rodzaje aktywności muszą przed nimi ustąpić.Takie różnorodne rozwiązania funkcjonalne są konieczne, bowiem jak widać, nie można za pomocą zasadniczego podziału administracyjnego obsłużyć wszystkich czynników i potrzeb zarządzania publicznego.

II. Rozwiązania strukturalne

Przedmiotem niniejszych uwag jest kwestia zarządzania dużą aglomeracją miejską. Przestrzenny wzrost aglomeracji próbowano w przeszłości okiełznać za pomocą zmian w podziale administracyjnym, i to na dwa sposoby. Po pierwsze, w drodze aneksji kolejnych jednostek administracyjnych, na terenie których dokonywała się ekspansja interesów dużego miasta. Po drugie, poprzez utworzenie specjalnej jednostki podziału administracyjnego wyższego stopnia. Oba te rozwiązania tylko pozornie są racjonalne, najczęściej zaś prowadzą do zaburzeń procesów zarządzania. Materiał doświadczalny – krajowy i zagraniczny – jest w tej kwestii rozległy i wyrokujący: rozwiązania strukturalne tego rodzaju nie przynoszą oczekiwanych, pozytywnych skutków.

Sięgając tylko do doświadczeń polskich, współczesnego przykładu dla pierwszego z powyższych wariantów dostarcza Warszawa (ustawa z 2002 roku). Tam likwidacja 11 gmin istniejących na obszarze miasta i powołanie na to miejsce jednego organizmu miejskiego doprowadziły do drastycznej centralizacji i kompletnego uwiądu mechanizmów zarządzania lokalnego na tych terenach. Obciążyły ponadto „szczebel wyższy” (władze miejskie) odpowiedzialnością za sprawy, którymi w tej skali po prostu nie daje się zarządzać racjonalnie. W efekcie żadnego z istotnych problemów ogólnomiejskich (nie mówiąc już o problemach całej aglomeracji stołecznej) nie udało się rozwiązać. Dalszą ilustrację przynoszą też inne polskie miasta, których rozwój (zwłaszcza w latach 60. i 70. ubiegłego wieku) następował właśnie poprzez przejmowanie terenów gmin sąsiadujących, z analogicznymi skutkami dla społeczności miejscowych. Jest to moim zdaniem metoda barbarzyńska z punktu widzenia podmiotowości społeczności lokalnych, a taka aneksja, dokonywana zazwyczaj „na wyrost”, sama z siebie nie ma żadnych poważniejszych walorów w sferze zarządzania publicznego.

Przykładem drugiego wariantu mogłoby być wydzielenie odrębnego „województwa aglomeracyjnego”, gdzie funkcje zarządzania w skali całej aglomeracji byłyby przypisane samorządowi województwa. Od dawna mówi się o tym w odniesieniu do Warszawy i dla niektórych jest to rozwiązanie najprostsze. Mimo to, nie jest ono właściwe, bo funkcje aglomeracyjne to przecież zadania lokalne (a nie regionalne), tyle że występujące w wielkim zagęszczeniu. Zadań tych – wobec kondensacji zjawisk na małym terenie (drogi publiczne, infrastruktura drogowa, przedsięwzięcia ekologiczne, transportowe) – nie mogą zrealizować oddzielnie same gminy, powiaty czy miasta na prawach powiatu tego obszaru. Jednocześnie wiadomo, choćby na podstawie doświadczeń Warszawy i Śląska, że bardzo trudno jest zbudować dobrowolny związek komunalny w skali całego obszaru metropolitalnego. Zawsze bowiem jakiś wójt albo rada mogą wyrazić swój sprzeciw. Antidotum na tego rodzaju sytuację jest wymuszenie zgody w drodze ustawy i stworzenie nowego „szczebla” zarządzania publicznego, który przejmie odpowiedzialność za te kwestie.

W Polsce już przed wojną mówiono o utworzeniu województwa stołecznego. Istniało ono w latach 1975-1998, podobnie jak województwo miejskie łódzkie i krakowskie. Okazało się jednak, że nie rozwiązuje to żadnych problemów aglomeracji, stwarzając jedynie możliwość przejęcia spraw metropolii przez „szczebel wyższy” (wojewódzki), który nie rozumie problemów lokalnych. Obecnie proponuje się niekiedy odtworzenie tego systemu w formie wskazanego wyżej „powiatu metropolitalnego”, który – podobnie jak tamto województwo miejskie – miałby obejmować obszar całej aglomeracji. Skutek będzie ten sam: zostaną utracone ramy ustrojowe (na przykład samorząd powiatowy lub miejski) dla rozwiązywania problemów lokalnych, zaś wprowadzona tą drogą centralizacja zarządzania nie zwiększy zdolności systemu do rozwiązywania problemów w skali metropolitalnej. Raz jeszcze przywołuję tu doświadczenia reformy warszawskiej z 2002 roku.

III. Ujęcie funkcjonalne

Ze względu na wyżej wymienione aspekty konieczne jest funkcjonalne podejście do zarządzania aglomeracją. Problem bowiem istnieje i coraz pilniej domaga się rozwiązania. Można do tego podejść w sposób maksymalistyczny – są w aglomeracji liczne problemy wspólne: ochrona środowiska, ochrona zdrowia, transport, bezpieczeństwo czy drogi. O ile jednak zebranie ich jest proste, o tyle oznacza jednocześnie wyjęcie wielu zadań z zakresu działania miast, gmin i powiatów, przenosząc je do kompetencji władzy metropolitalnej. Jest to zupełnie niepotrzebne, toteż prezydenci, starostowie i wójtowie nie powinni się na to godzić. Nie ma najmniejszego powodu, by te zadania przejmował kolejny wariant „szczebla wyższego”. To nadal problemy miasta, gminy wiejskiej czy powiatu i powinny pozostać w zakresie kompetencji danego wójta, burmistrza czy starosty.

Uważam, że dla rozwiązywania skomplikowanych spraw aglomeracji miejskiej trzeba – zgodnie z zasadą pomocniczości – przyjmować te rozwiązania funkcjonalne, które w jak najoszczędniejszy sposób ingerują w obecny system kompetencyjny gmin i powiatów położonych na tym terenie. W związku z tym wydaje się konieczne wydzielenie dwóch grup zadań publicznych. Pierwsza to programowanie strategii rozwoju całej aglomeracji, a także (ewentualnie) organizacja przedsięwzięć inwestycyjnych o charakterze ogólnometropolitalnym (o tym dalej w punkcie IV). Druga to realizacja różnych praktycznych zadań publicznych, które należy rozwiązywać wspólnie w określonych, zainteresowanych grupach gmin, miast i powiatów (dalej w punkcie VI).

Warto dodać, że rozwiązanie funkcjonalne może też stanowić terytorialną podstawę do delimitacji obszaru w europejskiej klasyfikacji NUTS, jeżeli tylko znajdzie ono oparcie w ustawie.

IV. Programowanie rozwoju aglomeracji i inne zadania metropolitalne

Powyższe rozróżnienie jest bardzo ważne. Z programowania rozwoju całego obszaru (pierwsza grupa zadań) wynikać powinny ustalenia wiążące dla planów miejscowych, uchwalanych przez poszczególne gminy. Chodzi o to, by pokazać, że istotą obszaru metropolitalnego jest głównie programowanie rozwoju w zakresie niezbędnym z punktu widzenia całej aglomeracji. Dana gmina czy powiat nie może odmawiać współpracy jeśli chodzi na przykład o budowę autostrady. Istnienie tych jednostek w aglomeracji obowiązuje je do wiążących ustaleń przy planowaniu miejscowym z tytułu całościowej strategii rozwoju.

Oczywiście przy planowaniu metropolitalnym wiążą na ogólnych zasadach pewne ustalenia wynikające z planowania krajowego czy regionalnego, ale to normalna funkcja wielopiętrowego systemu planistycznego. „Rozwiązanie metropolitalne” ma – zgodnie z założeniem – charakter funkcjonalny. Oznacza to, iż włącza do istniejącego systemu dodatkowy segment planistyczny o znaczeniu decyzyjnym przy planowaniu miejscowym. Takie rozwiązanie pozostawia władzom lokalnym zwykłą przestrzeń zarządzania, bez odbierania im kompetencji lub stałej groźby aneksji terytorialnej (przykład rzeszowski).

Dodatkowo, do władzy metropolitalnej mogłyby należeć sprawy uruchamiania przedsięwzięć publicznych (zwłaszcza o charakterze infrastrukturalnym), mające znaczenie dla całej aglomeracji (na przykład inwestycje drogowe, zakłady utylizacji odpadów komunalnych).

Można też przypisać władzy metropolitalnej pewne uprawnienia ze sfery redystrybucji fiskalnej. Celem takiego posunięcia byłoby wyrównanie rażących dysproporcji finansowych w sferze zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnot samorządowych z terenu aglomeracji.

Nie należy natomiast przypisywać władzy metropolitalnej wykonywania bieżących zadań publicznych.

V. Władza metropolitalna

Do realizacji powyższych funkcji nie jest potrzebna żadna „ciężka” władza administracyjna (nowy szczebel samorządu). Wystarczy jedynie uchwalić program lub podjąć inne decyzje, o których mowa powyżej. Program przygotowują planiści na zlecenie ciała metropolitalnego, a uprawnienia decyzyjne należą do „zgromadzenia metropolitalnego”. Jeśli przykładowo jakaś gmina uchwala swój plan zagospodarowania przestrzennego, musi brać pod uwagę wiążące ustalenia wynikające z programu. To z kolei podlega nadzorowi wojewody w ogólnym systemie kontroli uchwał gminy według kryterium zgodności z prawem.

„Władzę metropolitalną” mogliby tworzyć wszyscy wójtowie, burmistrzowie, prezydenci i starostowie. Otrzymaliby na przykład różne wagi głosów – reprezentanci niższego szczebla po jednym głosie, wyższego po dwa, najwyższego po trzy głosy. Byłby to organ stanowiący, którego członkowie mieliby umocowanie obywatelskie – wszak wybrali ich ludzie w bezpośrednich demokratycznych wyborach.

Raz jeszcze podkreślam istotność powstania owego ciała na poziomie samorządu lokalnego jako emanacja miejskich i wiejskich gmin oraz powiatów. Chodzi mi tu o uniknięcie ingerencji samorządu wojewódzkiego, który mógłby chcieć rządzić aglomeracją, w daleko idącym zakresie wpływać na funkcje planistyczne gmin i miast. Przewodniczenie takiemu ciału przekazać można prezydentowi miasta centralnego, a w aglomeracjach o bardziej zrównoważonym układzie przestrzennym co jakiś czas oddawać je na ręce innego spośród prezydentów miast na prawach powiatu. Wariant ten może odnosić się na przykład do aglomeracji trójmiejskiej.

Głównym zadaniem takiej „prezydencji” byłoby organizowanie procesu decyzyjnego – przede wszystkim prowadzenie konsultacji z samorządami w skali całej aglomeracji. Chodzi o to, by czynniki wiążące aglomerację były gruntownie dogadane. Kiedy program rozwoju zostałby uchwalony, zaraz przystępowałoby się do pracy nad następnym. Zgodnie z zasadą procesu kroczącego – po kilku latach następowałaby aktualizacja. Co ważne, zarządzanie w tym ujęciu nie jest hierarchiczne, lecz sieciowe. Choć każdy rządzi „po staremu” swoją gminą, powiatem czy miastem, istnieje wspólna rama, w której trzeba się zmieścić.

VI. Inne wspólne zadania z różnych dziedzin

Do realizacji drugiej grupy zadań wspólnych (zob. w punkcie III) trzeba dla danego obszaru metropolitalnego stworzyć oddzielne instytucje publiczne o charakterze gospodarczym, na przykład „Zarząd Transportu Publicznego”. Instytucje te powinny obejmować wszystkie zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego zarówno z obszaru aglomeracji miejskiej, jak i spoza niego (jeśli w danej dziedzinie jest to racjonalnie uzasadnione).

Jak wyżej wskazałem, nie należy włączać bezpośredniego zarządzania tymi instytucjami do uprawnień „władzy metropolitalnej” (choć mogłaby ona wyznaczać część członków rady nadzorczej takiej instytucji). Każda instytucja tego rodzaju powinna mieć odrębny zarząd oraz mechanizmy finansowania. Jej relacja z władzą metropolitalną powinna być oparta przede wszystkim na odnośnych postanowieniach programu rozwoju metropolii.

VII. Ustawa metropolitalna

Aby doprowadzić do realizacji całego tego projektu, potrzebna jest „miękka” („lekka”) ustawa metropolitalna. Co prawda można się bez niej obyć, powołując ciało metropolitalne w formie związku celowego dobrowolnego. Ze względu jednak na możliwe protesty, byłoby to trudne do wykonania (doświadczenia warszawskie i śląskie są tutaj dobrym przykładem). Aby zatem stworzyć obszar metropolitalny i władzę nim zarządzającą, konieczne jest napisanie odpowiedniej ustawy. Dopiero ona zadekretowałaby wynikające z programu rozwoju metropolii ustalenia wiążące do planowania miejscowego.

Postulowana ustawa metropolitalna musi mieć część ogólną, omawiającą ogólne zasady zarządzania w skali metropolitalnej, trzy rozdziały odnoszące się kolejno do trzech największych aglomeracji polskich (śląskiej, stołecznej i trójmiejskiej), a także rozdział traktujący o kilku (względnie kilkunastu) dalszych, wymienionych z nazwy dużych miastach stanowiących centra ich aglomeracji. Te szczegóły są bardzo istotne, gdyż każda aglomeracja ma swoją specyfikę, która powinna znaleźć wyraz w ustawie (a nie w rozporządzeniu wykonawczym). Dotyczy to przede wszystkim zakresu i zasad działania zgromadzenia metropolitalnego, jego składu, wag głosów posiadanych przez poszczególnych członków zgromadzenia oraz ustalenia zasad przewodnictwa zgromadzeniu, a także finansowania jego prac. W tej ostatniej kwestii uważam, że budżet zgromadzenia winien pochodzić ze składek jednostek samorządu terytorialnego oraz (w połowie) z subwencji rządowej.

W miarę potrzeby ustawa mogłaby też powoływać w poszczególnych aglomeracjach inne instytucje niezbędne dla poprawnego ich funkcjonowania (por. punkt VI). Ustalałaby jednocześnie ogólne zasady ich działalności oraz finansowania.

VIII. Zakończenie

Wyrażam pogląd, że rozwiązanie funkcjonalne najlepiej odpowiada istocie omawianego problemu oraz jest najmniej „inwazyjne” w stosunku do jednostek samorządu lokalnego działających na terenie aglomeracji. Przygotowanie projektu takiej ustawy – gdyby uznano, że jest ona warta zachodu legislacyjnego – to w moim przekonaniu kwestia kilku tygodni.