Z Romanem Chmielewskim , Radcą Ministra z Departamentu Polityki Regionalnej Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, rozmawia Dawid Piwowarczyk .
– Czy środki, które trafią do nas w kolejnym okresie programowania, będą dobrodziejstwem, czy przekleństwem dla polskich regionów?
– Jeżeli będziemy potrafili je dobrze spożytkować, to na pewno będą dobrodziejstwem. Po raz pierwszy do Polski może trafić tak wielkie dofinansowanie. Ale oczywiście trzeba to będzie rozsądnie i efektywnie wykorzystać. Mam nadzieję, że za kilka lat, bo oczywiście efekty pojawiają się w większym wymiarze dopiero po trzech, czterech latach, przełoży się to na sukces rozwojowy, podniesienie poziomu życia, zmniejszenie poziomu bezrobocia.
– Patrząc na środki unijne, można odnieść wrażenie, że one nas rozleniwiają, że są prawie jak opium dla XIX wiecznych Chin. Obecnie prawie nikt już nie potrafi mówić o innych sposobach kreowania i realizacji polityki regionalnej.
– Nie. Na pewno duża część inwestycji będzie planowana i finansowana przy wsparciu środków unijnych. Istnieje jednak wiele zadań, na realizację których musimy szukać własnych środków, ponieważ Unia ich nie finansuje. Przykładowo pomoc społeczna, budownictwo mieszkaniowe pozostają w wyłącznej kompetencji decyzyjnej i finansowej naszych władz. Tak więc nie możemy patrzeć na Unię jako na sposób na rozwiązanie wszystkich naszych problemów.
– Mówiąc o pomocy unijnej, według mnie, zapominamy o jednej z najważniejszych korzyści, jakie z niej mamy. Unia wymusza na nas planowanie. Czy potrafimy oderwać się od działania operacyjnego i planować, tworzyć, a następnie wdrażać spójne i sensowne strategie średnio i długookresowe? A może nasze strategie robimy po to tylko, by zadowolić Unię, a sami uważamy je za nic nie warte „papierzyska”?
– Teoretycznie w planowaniu powinniśmy być bardzo mocni. Warto przypomnieć, że cały poprzedni system był oparty na permanentnym planowaniu.
– Ale to było dosyć specyficzne planowanie…
– Na pewno Unia nauczyła nas nowoczesnego planowania. I to bardzo dobrze. Bo pamiętajmy, że na początku transformacji, po części jako odreagowanie poprzedniego systemu, dominowało przekonanie, że najlepsza polityka to brak polityki. U nas pod pojęciem gospodarki wolnorynkowej rozumiano pełną swobodę, brak jakichkolwiek ograniczeń i jakiejkolwiek interwencji państwa w rynek. Tymczasem w nowoczesnej polityce gospodarczej muszą istnieć strategie. Rząd musi wytyczać kierunki rozwoju, wspierać te procesy, które z punktu widzenia państwa są konieczne i korzystne. Pojedyncze przedsiębiorstwo może działać w kierunku maksymalizacji zysków, umacniania pozycji rynkowej, zwiększania przewagi konkurencyjnej. Firma nie musi liczyć się ze skutkami swojej działalności, nie musi myśleć o aspektach społecznych. To państwo musi dbać o wszystkich swoich obywateli, zapewnić im pewien standard, wznosić fundamenty, na których będzie można budować pomyślność państwa i obywateli nie tylko w krótkim, ale i średnim, i długim okresie.
– Czy potrafimy planować? Myśleć w dłuższej perspektywie czasowej? Czy nasze strategie są realne i będą realizowane? Czy to tylko coś, co musieliśmy zrobić, żeby zrobić „skok” na unijną kasę?
– Czy one są doskonałe? Na pewno nie, wciąż się uczymy. Plusem Unii jest jednak to, że narzuca nam pewne wymogi. Wiemy, co ma być w strategii, planie operacyjnym i wszystkie województwa, wypełniając to oczywiście swoją treścią determinowaną ich sytuacją społeczno-gospodarczą, muszą przygotować dokument zgodny z tym, czego oczekuje Bruksela. Ważne jest też to, że istnieją określone cele, do których muszą dążyć wszystkie unijne regiony, w tym polskie województwa.
– Czy patrząc na naszych regionalnych decydentów, uważa Pan, że rządzą nami ludzie mający wizję?
– Oczywiście nie znam wszystkich samorządowców, ani nawet strategii wojewódzkich, ale z tych dokumentów, które poznałem, mogę powiedzieć, że osoby, które je przygotowywały i zatwierdzały wiedzą, dokąd chcą dojść.
– Wracając do kwestii liczenia. Czy ministerstwo wie, jakie algorytmy powinny być stosowane do podziału środków unijnych? Czy możliwe jest salomonowe rozwiązanie?
– Trudno znaleźć dobry algorytm. Kiedyś poznałem Hiszpana, który był doradcą Słowenii. Pomimo, że mówimy tu o mniejszym i bardziej zasobnym kraju, to okazuje się, że również tam ciężko jest znaleźć właściwe rozwiązanie. I on powiedział, że po roku udało im się ustalić, jakie dane powinny być brane pod uwagę. W dalszym ciągu jednak są dalecy od przełożenia tego na język matematyczny – na algorytm. Tak więc mamy tu do czynienia z bardzo dużym problemem. W naszym przypadku musimy pogodzić indywidualne interesy 16 różnych województw.
– Na ile algorytmy będą wynikiem rzeczywistych badań i danych, a na ile politycznych przetargów?
– Trudno mi odpowiedzieć na takie pytanie. Moje dotychczasowe doświadczenie pokazuje jednak, że każde rozwiązanie poparte jest analizami, badaniami. W takiej dziedzinie jak polityka regionalna trudno o promowanie rozwiązań nieopartych na takich podstawach. Oczywiście, istnieją różne lobby polityczne i regionalne. Każde województwo stara się promować rozwiązania jak najbardziej korzystne dla siebie.
– Samo ministerstwo jest tworem stosunkowo młodym, powstało jednak w oparciu o doświadczenia i wiedzę innych jednostek. Czy badacie Państwo efekty i skuteczność wydatkowania środków pomocowych?
– Oczywiście analizy będą tutaj konieczne. Pamiętajmy jednak o tym, że pierwsze duże środki pojawiły się u nas dopiero po akcesji w 2004 roku. Tak więc uwzględniając okres wyboru projektów i ich realizacji, mamy jeszcze relatywnie mały materiał badawczy. Wcześniej mieliśmy oczywiście symulacje, które pokazywały zakładane efekty, jakie wywoła wstąpienie Polski do Unii Europejskiej i napływ środków pomocowych. Oczywiście badania w zakresie wydatkowania i oceny skuteczności pomocy będziemy robili. Wynika to, chociażby z obowiązków, jakie nakłada na nas Komisja Europejska.
– Kiedy możemy liczyć na pierwsze opracowania?
– Jak mówiłem cały czas badamy w Ministerstwie te sprawy i pierwsze opracowania już powstają. Całościowa ocena, uwzględniając okresy realizacji i rozliczania projektów, możliwa będzie za dwa, trzy lata.
– Przed zaangażowaniem się prywatnego inwestora w różne projekty przeprowadza się wiele wyliczeń. Inwestor chce wiedzieć, czy zarobi, jakie jest ryzyko, czy nie ma innych bardziej efektywnych sposobów zagospodarowania funduszy. Tymczasem w przypadku środków publicznych rzadko chcemy i potrafimy liczyć korzyści i straty, jakie przyniesie dany projekt. Dlaczego tak się dzieje?
– Opracowywane są studia wykonalności i oceniane wszystkie aspekty. Zazwyczaj w przypadku projektów publicznych bierze się też pod uwagę aspekty społeczne. Dla przykładu droga może być budowana nie dlatego, że mamy duży ruch, ale dlatego, że chcemy podnieść atrakcyjność regionu, przyciągnąć inwestorów i w konsekwencji spowodować wzrost wykorzystania danej drogi.
– Często jednak jest tak, że naszym działaniom brak zamysłu. Wystarczy popatrzeć na polską sieć autostrad. Kolejne odcinki zaczynają się i kończą w przysłowiowym polu. Autostrad nie mają dwa największe polskie miasta, od takich dróg odcięta jest cała Polska Północna i Wschodnia. Na świecie autostrady buduje się wokół dużych miast i od nich one odchodzą – u nas taka logika nie ma już zastosowania. To wszystko nie wskazuje na działania według sensownej i długofalowej wizji.
– Ja bym się z tym nie zgodził. Nasza sieć drogowa jest częścią ogólnej europejskiej sieci drogowej.
– Ale my nie jesteśmy ważnym i silnym elementem tej sieci. U nas dobre drogi to raczej miły i rzadki wyjątek, a nie reguła. Żaden ważny szlak międzynarodowy biegnący przez nasz kraj nie jest w całości przystosowany do europejskich standardów.
– Niestety, nie ustrzegliśmy się pewnych błędów. Niewątpliwym zaniedbaniem jest Warszawa, która niedługo będzie jedyną europejską stolicą bez dogodnych rozwiązań autostradowych. Myślę jednak, że w najbliższym okresie, w dużej mierze dzięki środkom unijnym, odczujemy w przypadku polskiej sieci drogowej znaczącą poprawę. Proszę też pamiętać o tym, że obecnie coraz większą rolę zaczyna odgrywać transport lotniczy. Praktycznie każda strategia wojewódzka zakłada budowę lub rozbudowę lokalnych lotnisk. To w połączeniu z europejska zasadą „otwartego nieba” powoduje, że polskie regiony są teraz coraz lepiej skomunikowane z najważniejszymi europejskimi centrami.
– Zgodzi się Pan jednak ze stwierdzeniem, że właśnie autostrady są jednym z najlepszych przykładów jak nie powinno się prowadzić polityki regionalnej. Praktycznie każda władza miała swoją wizję w tym zakresie, a nowe drogi w dalszym ciągu wolno powstają.
– Rzeczywiście w przypadku autostrad przez ostatnie kilkanaście lat mieliśmy do czynienia z co najmniej kilkoma wizjami. Raz stawiano na inwestorów prywatnych, innym razem to państwo miało budować ze środków własnych, stawiono też na partnerstwo publiczno-prywatne, pożyczano środki na te inwestycje z instytucji międzynarodowych. To wszystko nie pozwalało na prowadzenie efektywnej polityki w tym zakresie.
– Wracając do środków unijnych. Bruksela lansuje pogląd, że większe środki powinny iść na inwestycje miękkie. My tymczasem opowiadamy się za „pompowaniem” środków w inwestycje „twarde”, na przykład w infrastrukturę. Kto ma rację?
– Dlaczego my chcemy większego łożenia w infrastrukturę? Odpowiedź jest prosta: jesteśmy krajem zapóźnionym, mającym duże zaległości w zakresie podstawowej infrastruktury. Kolejnym problemem jest również to, że takie inwestycje są bardzo kosztowne i bardzo trudno, lub wręcz jest to niemożliwe, by środki na ich realizację wygospodarować z budżetu państwa, czy budżetów regionalnych.
– Może jednak w dzisiejszym świecie warto bardziej inwestować w infrastrukturę informatyczną i w samych ludzi. Czy ktoś to bada i szuka odpowiedzi na pytanie, co jest optymalne w zakresie wykorzystania środków pomocowych do niwelowania zapóźnień rozwojowych naszych regionów?
– Zgadzam się, że szans na dogonienie najlepszych europejskich regionów możemy szukać właśnie w nowych technologiach. Na pewno potrzebna jest jednak chociaż podstawowa twarda infrastruktura. Uważam, że te 2000 kilometrów autostrad i sieć dróg szybkiego ruchu, które planujemy, są konieczne, by stworzyć podstawowy szkielet transportowy naszego kraju.
– Zapewnia Pan, że nie będzie marnotrawstwa środków pomocowych?
– Myślę, że nam to nie grozi. Mamy zarówno krajowe, jak i unijne przepisy, które minimalizują prawdopodobieństwo wystąpienia nieprawidłowości. Unia ciągle analizuje informacje o wydatkowaniu środków pomocowych i tak modyfikuje swoje przepisy, by nie powtórzyła się sytuacja z lat osiemdziesiątych, gdy w takich krajach jak Grecja marnowano wiele milionów.
– Patrząc na nasze dotychczasowe doświadczenia, tempo wydatkowania puli pomocowej przyznanej nam na lata 2004-06, czy Ministerstwo Rozwoju Regionalnego robiło już kalkulacje, jakich środków nie uda nam się w całości wykorzystać? Ile milionów lub miliardów euro będziemy musieli zwrócić do Brukseli?
– Patrząc na dotychczasowe doświadczania z kontraktowaniem, chyba już wszystkie środki zostały zabukowane. Teraz ważne jest żeby dobrze i efektywnie je wydać. Mając na uwadze zasadę „n+2” nie widzimy obecnie zagrożenia, by jakieś środki musiały zostać zwrócone do unijnego budżetu.
– Mówiąc o kontraktowaniu, należy zastanowić się, dlaczego system nie wymusza efektywności. Beneficjent ma zakontraktowaną określoną kwotę i oszczędności nic mu nie dają. Może warto było pomyśleć o takim rozwiązaniu, że na przykład gmina, która wyda w stosunku do planów mniej środków, będzie mogła zachować i wydać na swoje potrzeby część z tej nadwyżki? Wtedy gospodarność byłaby premiowana.
– Wydaje mi się, że obecny system zapobiega marnotrawstwu. Zamówienia publiczne eliminują nieprawidłowości. Wygrywa tutaj najlepsza oferta.
– Wróćmy do polityki regionalnej. Jakie są szanse rozwojowe polskich województw?
– Nie można mówić o tym, że istnieje jedna szansa. Każde województwo jest na tyle różne od pozostałych, że właśnie konieczne jest opracowanie strategii, która zbada lokalne uwarunkowania i odnosząc je do warunków zewnętrznych, wskaże te czynniki, które dla danego województwa mogą być szansą na szybszy rozwój. Najważniejsze jest odpowiednie zdiagnozowanie nie tylko mocnych stron, ale i hamulców. Jeżeli województwo zidentyfikuje właściwie największe problemy i skieruje odpowiednie środki na ich eliminacje, to szanse na sukces będą zdecydowanie większe. Władza regionalna ma większą wiedzę i jest bliżej problemów, dlatego aż 1/3 środków wydawana ma być na szczeblu województw, a nie centralnie.
– Główną zasadą UE jest zasada delegacji. Decyzje mogą być przekazywane na wyższy stopień administracji tylko wtedy, gdy na niższym nie można podejmować ich efektywnie. Tymczasem u nas stara się – kosztem regionów – jak najwięcej decyzyjności zostawić na poziomie centralnym.
– W Unii nie ma w tym zakresie jednolitej polityki. Są kraje mniej i bardziej scentralizowane. Musimy pamiętać również o tym, że często podejmowanie decyzji musi być pozostawione na szczeblu wyższym. Regiony mają swoje cele, a państwo swoje. Polityka regionalna prowadzona centralnie nie może kierować się interesem tylko jednego regionu, czy grupy, lecz musi podejmować decyzje korzystne dla państwa jako całości. Dodatkowo myślę, że jesteśmy krajem, w którym decentralizacja poszła bardzo daleko.
– Czy polityka regionalna doprowadzi do zmniejszenia poziomu rozwoju pomiędzy naszymi regionami?
– Doświadczenie uczy, że dynamiczny rozwój raczej powiększa, a nie eliminuje różnice rozwojowe. Często przywoływany przykład Irlandii jest tego dobrą ilustracją. U nich rozwój dotyczył głównie Dublina i jego okolic. Pozostała część kraju rozwijała się wolniej i w tym przypadku gonienie Unii jeszcze się nie zakończyło. Uważam, że w Polsce powinniśmy zadbać o to, żeby ten rozwój oparty był oczywiście jak wszędzie na lokomotywach rozwoju, ale żebyśmy jednocześnie nie dopuścili do powiększania się różnić w rozwoju polskich regionów. Nasze dotychczasowe badania pokazują, że udaje nam się unikać marginalizacji słabszych regionów.
– Jak wygląda kwestia relacji pomiędzy stolicą regionu, a pozostałymi obszarami?
– Tutaj też pojawiają się często problemy. W przypadku Warszawy wyraźnie widzimy, że brak tu mechanizmów przenoszenia pozytywnych tendencji na inne, szczególnie bardziej oddalone regiony Mazowsza. Obawiam się, że z podobnymi zjawiskami możemy mieć do czynienia w innych regionach.
– Jakie zauważa Pan najważniejsze zagrożenia dla rozwoju regionów?
– Oczywiście każdy ma swoją specyfikę. Ale według mnie dla każdego regionu najważniejsze jest właściwe wyszukanie słabości i ich szybka i skuteczna eliminacja. Zagrożeniem jest też możliwość tego, że regionom nie uda się efektywnie wydać tych środków pomocowych, które będą do nich teraz płynęły szerokim strumieniem.
– Jeżeli za kilka lat będziemy oceniali politykę regionalną, to myśli Pan, że będziemy zadowoleni z tego, co zrobiliśmy?
– Mam nadzieję, że tak. Uważam, że stoimy przed wielką szansą. Musimy jednak wiedzieć, czego chcemy i jak zamierzamy to osiągnąć. Musimy też pamiętać o tym, że weszliśmy to takiej organizacji, w której wygrywa ten, który umie negocjować, który ceni sobie konsensus.
– Dziękuję za rozmowę.