Autor: Robert Jaworski

W zakresie PPP samorządy wykazują o wiele większą aktywność niż administracja centralna. (…) Przygniatająca większość ogłaszanych przetargów i informacji o planowanych projektach PPP pochodzi od samorządów.

W jednym z portali samorządowych niedawno można było przeczytać, że z partnerstwem publiczno­‑prywatnym jest jak z Yeti – wszyscy wiedzą, że istnieje, tylko nikt nigdy go nie widział. Temat funkcjonowania partnerstwa publiczno­‑prywatnego (PPP) w Polsce obrósł mnóstwem mitów i nieporozumień. Postaram się wyjaśnić przynajmniej niektóre z nich.

 

Czy PPP powinno odgrywać w naszym kraju większą rolę niż dotychczas – zwłaszcza w sferze rozwoju infrastruktury samorządowej?

Absolutnie tak. Potrzeby są ogromne, a limity wydatków i długów ograniczające samorządy coraz silniej dają o sobie znać. Trzeba podkreślić, że w zakresie PPP samorządy wykazują o wiele większą aktywność niż administracja centralna. Od momentu wejścia w życie obecnie obowiązujących ustaw o koncesji i PPP (w początkach 2009 r.) przygniatająca większość ogłaszanych przetargów i informacji o planowanych projektach PPP pochodzi od samorządów.

 

Jaka jest skala przedsięwzięć PPP podejmowanych w Polsce?

Łączna kwota projektów znajdujących się na różnych etapach przygotowań jest imponująca – publikowane szacunki wahają się obecnie między 10 a 15 mld zł. Niestety, do etapu podpisania umów wykonawczych i fazy realizacji dochodzi niezwykle rzadko. Według danych Centrum PPP w okresie od lutego 2009 r. do grudnia 2010 r. kwota podpisanych umów koncesyjnych i PPP wyniosła tylko 373 mln zł. Nie ma jeszcze danych za obecny rok, ale wiadomo już, że nie nastąpił żaden przełom. Realizowane projekty to zaledwie kropla w morzu potrzeb.

Inicjatorzy projektów PPP nie zdają sobie sprawy z tego, jak złożony i wymagający jest proces przygotowania inwestycji w trybie PPP. Chodzi zarówno o aspekty prawne i proceduralne, jak i o twarde wymogi ekonomiczne. Projekt PPP z definicji musi „sam na siebie zarobić”.

Z czego wynika tak drastyczna różnica między skalą podejmowanych inicjatyw a finalnymi wynikami?

Mamy tu do czynienia ze splotem wielu przyczyn. W wielu przypadkach inicjatorzy projektów PPP, a więc urzędy miast i gmin, nie zdają sobie sprawy z tego, jak złożony i wymagający jest proces przygotowania inwestycji w trybie PPP. Chodzi zarówno o aspekty prawne i proceduralne, jak i o twarde wymogi ekonomiczne. Projekt PPP z definicji musi „sam na siebie zarobić” – to ma być biznes, chociaż często realizowany w obszarze infrastruktury społecznej. Prywatny partner zainwestuje w przedsięwzięcie tylko wtedy, gdy będzie przekonany o szansach na atrakcyjny zwrot z kapitału. Jest więc rzeczą naturalną, że większość ogłaszanych pomysłów na projekty ostatecznie nie dochodzi do skutku. Nie powinno to jednak zniechęcać pomysłodawców – jeśli nie będą podejmować prób wcielenia w życie swoich koncepcji, nigdy ich nie zweryfikują.

 

Czy dysproporcja między ogłaszanymi i faktycznie realizowanymi projektami nie jest zbyt duża?

Trudno to oceniać w kategoriach liczbowych. Nie ulega wątpliwości, że państwo robi w Polsce o wiele za mało, aby zapewnić podejmowanym inicjatywom PPP właściwe warunki do rozwoju i weryfikacji ich sensu ekonomicznego. Otoczenie regulacyjne i instytucjonalne rozwoju PPP w Polsce można jednoznacznie określić jako wysoce niezadowalające i nieodpowiadające standardom międzynarodowym. Nie mamy w Polsce jasno określonych zasad postępowania przy inicjowaniu i realizacji projektów PPP, w tym zwłaszcza reguł i kryteriów podejmowania decyzji na poszczególnych etapach procesu prowadzącego do podpisania umowy PPP.

Nie wystarczą ogólne uregulowania ustawowe. Potrzebne są jednoznaczne i przejrzyste przepisy, kierunkowe wytyczne czy nawet doradztwo w wielu kwestiach szczegółowych. Podmioty podejmujące projekty PPP, tak po stronie prywatnej, jak i publicznej, muszą mieć poczucie bezpieczeństwa prawnego i finansowego – oczywiście w racjonalnych granicach, bo wyeliminowanie ryzyka z działań biznesowych nie jest możliwe.

 

Jakich uregulowań brakuje najbardziej?

Przede wszystkim niezbędna jest jasna i stabilna polityka rządu w zakresie rozwoju PPP, nakierowana na przełamywanie biurokratycznych i psychologicznych barier, które utrudniają podejmowanie efektywnych ekonomicznie projektów. Trzeba pamiętać, że aby PPP mogło zaistnieć na szerszą skalę w życiu gospodarczym kraju, ta forma inwestycji musi być w konsekwentny sposób promowana przez państwo. Nie chodzi tu o promocję rozumianą jako zapewnianie sztucznego priorytetu w stosunku do zadań realizowanych w tradycyjnym trybie zamówień publicznych, ale o podejście pragmatyczne, w którym rozwój PPP traktowany jest po prostu jako użyteczne narzędzie – środek służący do osiągnięcia określonych celów polityki społecznej i gospodarczej.

Standard międzynarodowy polega na utworzeniu ośrodka rządowego PPP, odgrywającego rolę centralnego koordynatora i zarządcy programu.

Jak zapewnić efektywność koordynacji procesu przygotowania projektu PPP, skoro w pojedynczym przedsięwzięciu bierze udział wiele urzędów i instytucji, często prezentujących zupełnie odmienne spojrzenie na projekt?

Rozwiązanie instytucjonalne, które ukształtowało się w większości krajów w odpowiedzi na to wyzwanie koordynacyjne, i które stanowi obecnie standard międzynarodowy, polega na utworzeniu ośrodka rządowego PPP, odgrywającego rolę centralnego koordynatora i zarządcy programu. Ośrodek taki wyznacza wiążące zasady funkcjonowania programu PPP i odgrywa rolę doradcy dla podmiotów publicznych podejmujących przygotowania i realizację konkretnych projektów.

W Polsce nie funkcjonuje organ odpowiedzialny za formułowanie i wdrażane polityki w zakresie PPP. Mamy do czynienia z próżnią decyzyjną, w której formalnie podmioty publiczne i prywatne mają swobodę działania, ale w praktyce nie mogą z niej korzystać, gdyż brakuje jednoznacznych reguł gry i ścieżek postępowania. Ostatnio próbę wypełnienia tej próżni podjęło Ministerstwo Rozwoju Regionalnego poprzez powołanie tzw. Platformy PPP, która w założeniu ma stanowić forum wymiany wiedzy, dobrych praktyk i sprawdzonych rozwiązań dotyczących przygotowania i realizacji przedsięwzięć w formule PPP.

 

W jaki sposób samorządy powinny finansować przedsięwzięcia PPP, aby uniknąć problemów z limitami zadłużenia i wydatków budżetowych?

Pytanie wiąże się z kontrowersjami towarzyszącymi problemowi statystycznego zaliczania długu związanego z projektami PPP do bilansu partnera samorządowego i w konsekwencji do bilansu całego sektora publicznego, który jest monitorowany i kontrolowany z uwagi na procedury unijne. Zgodnie z nimi rozstrzygające znaczenie dla sposobu klasyfikacji długu wynikającego z PPP ma pozornie bardzo prosta reguła: aby projekt był klasyfikowany poza bilansem sektora publicznego, spośród trzech głównych rodzajów ryzyka projektu, które przyjmuje Eurostat, partner prywatny musi wziąć na siebie przynajmniej dwa: zawsze tzw. ryzyko budowy oraz alternatywnie ryzyko popytu bądź ryzyko dostępności.

Prawdziwy problem, który ciągle pozostaje nierozwiązany i powoduje duże trudności przy strukturyzowaniu projektów PPP w taki sposób, aby pozostały „poza bilansem”, polega przede wszystkim na tym, że wspomniana reguła Eurostatu nie została dotąd w żaden sposób wyjaśniona czy zinterpretowana w polskich przepisach, tak aby podejmujący przygotowanie projektów PPP mieli ku temu konkretne wytyczne. Rzecz wygląda bowiem tak, że wspomniane trzy rodzaje ryzyka, którymi operuje Eurostat, są jakby kategoriami teoretycznymi, które w „żywym” projekcie nie występują wprost. Aby zinterpretować konkretny projekt PPP w myśl zasad Eurostatu należy najpierw stwierdzić rzeczywisty rozkład poszczególnych typów ryzyka w projekcie poprzez analizę dokumentacji oraz umów projektowych, a potem przełożyć je na trzy ryzyka, którymi posługuje się wytyczna Eurostatu. Od jakiegoś czasu krąży idea, aby interpretację reguły Eurostatu umieścić w ustawie o PPP. Można mieć jednak wątpliwości, czy to najlepsze podejście do bardzo złożonego zagadnienia biznesowego.

 

Co dzieje się w sytuacji, gdy samorząd chce zrealizować ważne dla lokalnej społeczności potrzeby inwestycyjne, a jednocześnie „zderza się” z limitem zadłużenia?

Samorząd znajdujący się w tego typu sytuacji będzie musiał przyjmować taką strukturę prawną i finansową projektów PPP, w której gros zadań i związanej z nimi odpowiedzialności weźmie na siebie partner prywatny. Oczywiście niczego nie dostaje się za darmo – im więcej działań i ryzyka przyjmie przedsiębiorca, tym wyższa będzie wycena jego udziału w projekcie. To przełoży się na konkretne koszty, które poniesie bądź końcowy użytkownik urządzeń infrastrukturalnych (w projektach koncesyjnych), bądź samorząd (w formie tzw. opłat za dostępność w projektach PPP, używając terminologii ustawowej).

Podmiot publiczny najczęściej zaczyna rozpatrywać projekt PPP, gdy brakuje mu środków w budżecie, a nie w komfortowej sytuacji, gdy może swobodnie wybrać formę inwestycji (wówczas wybierze formułę budżetową jako prostszą i szybszą w przygotowaniu). Tak więc dzisiaj realny wybór najczęściej brzmi: PPP albo rezygnacja z przedsięwzięcia.

Jaka jest korzyść z podjęcia projektu PPP dla samorządu, ze wszystkimi problemami i wysiłkiem, jaki się z tym wiąże?

Rachunek korzyści i kosztów projektów PPP to kolejna bardzo złożona kwestia . Temat ten wywołuje rozliczne nieporozumienia i kontrowersje – również w krajach, w których PPP funkcjonuje od dawna. Przykładem niech będzie Wielka Brytania, którą można uznać za światowego lidera w dziedzinie wykorzystania PPP – ostatnio rząd konserwatywny (!) w poszukiwaniu oszczędności budżetowych sięgnął do realizowanych projektów PPP i usiłuje zmienić ich warunki na korzyść strony publicznej, a wszystko pod hasłem, że partnerzy prywatni osiągają z tych projektów nadmierne korzyści.

Upraszczając bardzo złożony problem – z punktu widzenia ekonomisty projekt PPP będzie korzystny, jeśli efektywność przedsięwzięcia będzie wyższa w tej formule PPP niż w formie projektu realizowanego ze środków budżetowych. W wielu krajach obowiązuje reguła, że przed podjęciem projektu PPP musi zostać wykonana porównawcza analiza efektywności projektu w wersji PPP i budżetowej, przy założeniu, że wybór ścieżki postępowania będzie zależeć od wyniku tej analizy.

Tu jednak pojawia się różnica między teorią i praktyką. Po pierwsze, taka porównawcza analiza jest bardzo skomplikowana, a jej wynik w dużym stopniu jest uzależniony od przyjętych założeń i parametrów, poddających się dużej dowolności (pamiętajmy, że mowa o projektach zakładających zrealizowanie określonej inwestycji i następnie jej eksploatację przez kilkadziesiąt lat). Po drugie, podmiot publiczny najczęściej zaczyna rozpatrywać projekt PPP, gdy brakuje mu środków w budżecie, a nie w komfortowej sytuacji, gdy może swobodnie wybrać formułę inwestycji (wówczas wybierze formułę budżetową jako prostszą i szybszą w przygotowaniu). Tak więc realny wybór najczęściej brzmi: PPP albo rezygnacja z inwestycji.

 

Czy to oznacza, że znajdujący się „pod ścianą” samorząd może realizować w PPP projekty mało efektywne ekonomicznie?

Tak, może się tak zdarzyć, oczywiście przy założeniu, że umówiliśmy się, co rozumiemy przez projekt efektywny ekonomicznie. Trzeba pamiętać, że w użyciu funkcjonuje wiele metod szacowania opłacalności projektów inwestycyjnych, dających często sprzeczne rezultaty. Mówiąc najogólniej, dla ekonomisty projekt jest opłacalny, jeśli otrzymany z niego zwrot (dochód) przekroczy koszt zaangażowanego kapitału. W sferze infrastruktury, zwłaszcza tej zarządzanej przez samorządy (służba zdrowia, szkolnictwo, sport i rekreacja), istnieją jednak jeszcze tzw. względy społeczne, które dodają do procesu decyzyjnego zupełnie nowy wymiar.

Pamiętajmy też, że opłacalność projektu może być rozpatrywana na różnych płaszczyznach. I tak, dana inwestycja może być w generalnych kategoriach opłacalna, ale podział korzyści między partnerów może być nierównomierny i de facto wymierne zyski osiągnie tylko jeden z nich, a drugi będzie „dopłacał”. Ryzyko owego dopłacania dotyczy zarówno partnera publicznego (bo okazał się mniej doświadczony i pomysłowy w negocjacjach), jak i prywatnego (bo „władza” może zawsze znaleźć sposoby, aby narzucić swoje warunki, i to niezależnie od podpisanych umów).

Pozostaje jeszcze aspekt makroekonomiczny. Projekty mogą być opłacalne, jeśli rozpatrujemy je indywidualnie, ale w danym momencie całej gospodarki może nie być stać na utrzymanie rozbudowanego frontu inwestycyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia obecnie w Polsce i w wielu innych krajach. Wywołuje ona wiele spięć pomiędzy samorządowcami a ministrem finansów. Ten ostatni też ma niestety swoje racje – względy równowagi gospodarczej w skali makro mogą zmuszać do rezygnacji z podejmowania całkowicie sensownych i opłacalnych inwestycji.

Rozmowę prowadzi Leszek Szmidtke, dziennikarz Pomorskiego Przeglądu Gospodarczego i Radia Gdańsk.

Leszek Szmidtke: Samorządowcy z dystansem podchodzą do budżetu zadaniowego. Nie spodziewają się, że w ten sposób zostaną rozwiązane ich problemy finansowe.

Wojciech Misiąg: Budżetowanie zadaniowe nie spowoduje napływu pieniędzy, ale stanowi jedyną dobrą technikę tworzenia budżetu. Dzięki niemu podatnicy rozliczają władze gminy, powiatu czy województwa nie z poprawnie ustawionych kolumn w arkuszu, ale z puli usług od nich otrzymanych. Wówczas można łatwo zobaczyć, co udało się zrobić za konkretną kwotę. Żadne przepisy nie zobowiązują samorządowców do tworzenia budżetów zadaniowych, dlatego nieliczni, którzy to robią, są skazani na siebie. Sami tworzą cały budżet i reguły jego funkcjonowania. Może nie jest to łatwe zadanie, ale pozwala na dobre ustawienie całości. Nie spotkałem do tej pory gminy sprawnie posługującej się tym narzędziem.

Czy to może być propozycja dla małej i biednej gminy wiejskiej?

W.M.: Im mniejszą kwotą pieniędzy dysponujemy, tym lepszy jest to sposób. Jeżeli gmina ma małe dochody, musi się bardzo nagimnastykować, żeby wybrać właściwe zadania, a później wykonać je szybko, dobrze i jak najtaniej.

Dlaczego samorządy tak rzadko sięgają po takie narzędzia?

W.M.: Znam samorządy, które zaczęły pracę nad budżetem zadaniowym. W tym gronie znalazły się Gdańsk, Słupsk i Czarna Woda. Jest to duże wyzwanie i administrację niełatwo przekonać do fundamentalnej zmiany zasad pracy. Przede wszystkim wymaga to zadeklarowania, co samorząd chce zrobić, a później należy się z tego rozliczyć. Dlatego prawdziwy budżet zadaniowy powstanie, gdy upomną się o to mieszkańcy. W ich interesie leży, żeby z dostępnych w gminie pieniędzy otrzymać jak najwięcej i najlepiej wykonanych usług. Przecież obywatel ma prawo wymagać od wójta lub burmistrza informacji, co ten chce zrobić za pieniądze, które ma do dyspozycji.

Należy po prostu odejść od myślenia, że pieniądze publiczne należą do władzy. To są pieniądze obywateli, którymi władza administruje i powinna możliwie dużo zaoferować w zamian. Władze samorządowe oraz urzędnicy zostali wynajęci, żeby sprawnie administrować pieniędzmi, które powierzyli im obywatele.

Budżet zadaniowy jest zatem narzędziem, które można zastosować, kiedy zacznie się nieco inaczej rozumieć rolę samorządu i obywateli?

W.M.: Należy po prostu odejść od myślenia, że pieniądze publiczne należą do władzy. To są pieniądze obywateli, którymi władza administruje i powinna możliwie dużo zaoferować w zamian. Władze samorządowe oraz urzędnicy zostali wynajęci, żeby sprawnie administrować pieniędzmi, które powierzyli im obywatele.

Od czego trzeba zacząć, decydując się na wprowadzenie budżetu zadaniowego?

W.M.: Od mierzenia wyników, czyli od tego, czym dziś kończymy. Najpierw trzeba sobie odpowiedzieć na pytanie, jakimi obiektywnymi miarami możemy określić to, co robimy dla obywatela. Musimy nauczyć się oceniać jakość usług, które świadczą samorządy i wdrożyć obiektywne systemy pomiaru. Najprościej można do tego dojść poprzez normalny budżet, ale niech, na przykład, pod koniec roku, oprócz formalnego rozliczenia, wójt podsumuje, co zrobił za te pieniądze. Nie chodzi o snucie barwnych opowieści, ale o to, by przy pomocy konkretnych wskaźników pokazać wymierne efekty. Dopiero później można zacząć zastanawiać się nad relacją osiągniętych rezultatów do wydanych pieniędzy. No i to jest moment, w którym pojawia się budżet zadaniowy z odpowiednimi miernikami. Oczywiście, trzeba nauczyć się je wykorzystywać w rzetelny i możliwy do zweryfikowania sposób. Później zaś należy obserwować relacje między wydatkowanymi pieniędzmi a osiąganymi wartościami mierników.

Czy w takim razie powstający aktualnie budżet państwa jest budżetem zadaniowym?

W.M.: Wprawdzie zaczęto wdrażać taki budżet, ale nie widzę dobrze przemyślanych mierników, jak również metod pomiaru jakości usług. Nie wiadomo na przykład, na jakiej podstawie resorty pokazują wartości osiągniętych – lub, jak się zdarzało, też nieosiągniętych – wskaźników wykonania zadań.

Wracając do świata samorządowego, czy mierniki potrzebne do oceny wykonania zadań mają uniwersalny charakter i można nimi objąć wszystkie gminy?

W.M.: Część zadań jest podobna w niemal wszystkich samorządach i wtedy można się posługiwać takimi samymi wskaźnikami. Jednak nie wszystkie elementy są identyczne. Należy też uwzględniać zmianę mierników. W gminie wiejskiej początkowym wskaźnikiem może być stopień objęcia ludności dostawami wody. Kiedy już zostanie osiągnięty najwyższy możliwy poziom, zaczyna się ocena niezawodności dostaw, jakości wody, itp. Założony poziom dostępności do zdrowej wody udało się osiągnąć i trzeba wspiąć się wyżej. Dla jakości pracy samorządów, ich finansów, mniejsze znaczenie ma porównywalność wskaźników, większe zaś takie dostosowanie ich do swoich potrzeb, które umożliwi poprawienie efektywności. Posługiwanie się nimi, żeby tworzyć rankingi miast, powiatów czy województw ma wtórne znaczenie. Budżety zadaniowe powinny odgrywać jeszcze jedną rolę, mianowicie na ich podstawie warto robić plany na przyszłość. Można też elastycznie reagować, poprawiać i zmieniać akcenty w zależności od potrzeb, jak również układać zadania w dłuższej perspektywie.

Racjonalnie wydając pieniądze, samorządy będą musiały podejmować racjonalne wybory najważniejszych zadań dla lokalnych społeczności. Nie można jednak zapominać o innych korzyściach, a przede wszystkim o przejrzystości działań. Kiedy budżet nie będzie zbyt skomplikowany, więcej ludzi go zrozumie.

Zyskiem płynącym z budżetu zadaniowego dla władz samorządowych i obywateli jest bardziej racjonalne wydawanie pieniędzy. Mało efektowne, szczególnie przed wyborami.

M.W.: Niczego więcej nie chcę od samorządowców. Kiedy posiądą taką umiejętność, nauczą się też lepiej dobierać zadania. Nie można jednak zapominać o innych korzyściach, a przede wszystkim o przejrzystości działań. Kiedy budżet nie będzie zbyt skomplikowany, więcej ludzi go zrozumie. Wtedy nastąpi racjonalna obywatelska presja na władzę.

Wtedy będzie można porównywać jakość pracy samorządów na podstawie obiektywnych kryteriów. Blady strach padnie na wielu wójtów, burmistrzów i prezydentów.

W.M.: Chyba mniej boją się takich porównań. Poważniejszym wyzwaniem będzie dla nich konieczność wywiązywania się z podjętych zobowiązań.

Pojawia się zatem szansa na dyskusje merytoryczne, a nie bazujące na emocjach?

W.M.: Kiedy nie wiemy i nie rozumiemy, co jest istotą, to rzeczywiście dyskusje przybierają emocjonalny charakter. Niestety, na merytoryczne debaty musimy jeszcze trochę poczekać. Wspominałem, że problemem jest brak odpowiedniej kadry. Budżety zadaniowe wymagają innego podejścia do pracy. Na naszych uczelniach wykłada się tradycyjną wiedzę z finansów publicznych. Niewiele miejsca pozostaje na nowe sposoby zarządzania. Dlatego większy wpływ na samorządowe budżety mają księgowi niż analitycy lub politycy finansowi.

Już w przyszłym roku stopniowo zacznie zmniejszać się strumień unijnych pieniędzy. W następnych latach będzie ich niewiele i taka sytuacja nie zmieni się najprawdopodobniej do 2015, a może nawet 2016 r. Czy brak tych środków nie spowoduje, że samorządy będą musiały odważniej zmierzyć się z budżetem zadaniowym?

W.M.: Z jednej strony pieniędzy będzie rzeczywiście mniej i być może zaczną się poszukiwania coraz lepszych narzędzi. Jednak projekty inwestycyjne z wykorzystaniem środków europejskich powodowały, że pewne elementy budżetu zadaniowego już się pojawiały. Nie będzie unijnych pieniędzy, więc zniknie pewna presja i urzędnicy wrócą do utartych schematów, a takich rozwiązań nie da się wprowadzić ministerialnymi rozporządzeniami.

Ale oczekiwanie, że presja obywateli wymusi na samorządowcach wprowadzenie budżetów zadaniowych, zmusza nas do długiego czekania.

W.M.: Tak będzie, ponieważ trzeba do tego dojrzeć. Powtarzam, że właściwego podejścia do budżetu zadaniowego trzeba uczyć dzieci oraz młodzież w szkołach oraz organizacje pozarządowe. Pełne wprowadzenie tego sposobu zarządzania – a nawet szerzej – pewnej postawy obywatelskiej wprawdzie odwleka się, jednak kiedy już nastąpi, nie będzie pustym sloganem.

Kolejną barierą może być najwyżej czteroletnia perspektywa wójtów, burmistrzów, starostów i radnych.

W.M.: Tym większe znaczenie ma zmiana sposobu myślenia i doprowadzenie do rozumowania w kategoriach budżetu zadaniowego. Mieszkaniec miasta funkcjonuje w znacznie dłuższej perspektywie niż władze samorządowe. On tam będzie mieszkał dziesiątki lat, a później prawdopodobnie jego dzieci i wnuki, więc bardziej zależy mu na długotrwałym i racjonalnym rozwoju.

Dziękuję za rozmowę.

Niedawno minęło 20 lat od momentu reaktywacji gmin oraz 10 lat od chwili utworzenia powiatów i województw samorządowych. Przez ten czas samorządy ugruntowały swoja pozycję w życiu publicznym i zdały egzamin dojrzałości, prowadząc rozważną politykę rozwoju. Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego (JST) na koniec 2010 r. wynosiło 55,1 mld zł, czyli niespełna 7,4% długu publicznego. Nie spełniły się obawy związane z powierzeniem samorządom odpowiedzialności za dużą część zadań publicznych oraz środków na ich wykonanie. Warto zatem powrócić do rozmów na temat dalszej decentralizacji zadań publicznych i źródeł ich finansowania.

 Zaledwie 18% dochodów publicznych pozostaje w regionach, w których zostały wypracowane. Pozostałe środki trafiają do budżetów instytucji centralnych i dopiero za ich pośrednictwem są rozdzielane między poszczególne województwa.

Niedostateczny udział w dochodach publicznych

W ciągu 20 lat funkcjonowania JST obserwowaliśmy naprzemienne działania przyznające samorządom większe kompetencje oraz aktywności ściślej uzależniające je od instytucji rządowych i od transferu środków z budżetu państwa. Do tej pory nie dokonano ani pełnej decentralizacji zadań publicznych wykonywanych na rzecz społeczności lokalnych, ani nie przyznano samorządom dochodów własnych, które wystarczałyby na sfinansowanie zadań aktualnie realizowanych. Dalsza decentralizacja powinna dotyczyć obydwu zagadnień. Samorządy potrzebują zarówno większych dochodów własnych na sfinansowanie swoich obecnych zadań, jak i rozszerzenia katalogu tych zadań, tak aby objęły wszystkie działania wykonywane przez instytucje publiczne na rzecz wspólnot lokalnych.

Regularne badania dochodów i wydatków publicznych w układzie regionalnym, prowadzone od wielu lat w Instytucie Badań nad Gospodarką Rynkową pod kierownictwem dr Wojciecha Misiąga, wskazują, że zaledwie 18% dochodów publicznych pozostaje w regionach, w których zostały wypracowane. Pozostałe środki trafiają do budżetów instytucji centralnych i dopiero za ich pośrednictwem są rozdzielane między poszczególne województwa. Najbardziej aktywne regiony nie uzyskują korzyści związanych z wypracowaniem pieniędzy publicznych. Dalsza decentralizacja w dziedzinie finansów publicznych powinna być powiązana z utworzeniem systemu zachęt dla instytucji lokalnych i regionalnych do wypracowania większych dochodów, mających źródło w rozwoju gospodarki na danym obszarze.

Należałoby rozważyć zastosowanie nowych rozwiązań w dziedzinie podatków. Mógłby to być np. podatek obrotowy, stosowany w Niemczech i w Stanach Zjednoczonych. Wprowadzenie takiego podatku powinno być neutralne dla budżetu państwa, budżetów JST oraz konsumentów i wymagałoby jednoczesnego obniżenia stawki VAT.

Podatki – nowe rozdanie

Przyznanie samorządom większych udziałów we wpływach z podatków państwowych powinno dotyczyć przede wszystkim podatku PIT oraz, w bardziej ograniczonym zakresie, także CIT. Środowiska samorządowe wysuwają propozycję rozszerzenia dochodów JST o udziały we wpływach z podatku od towarów i usług (VAT), ale na przeszkodzie stoi duże zróżnicowanie transferów z tego tytułu między regionami. Podobna sytuacja dotyczy CIT, co prowadzi do ogromnej przewagi dochodowej mazowieckiego nad innymi województwami i do konieczności korygowania systemu za pomocą ogromnych wpłat do budżetu państwa (tak zwane „janosikowe”). Chcąc uniknąć takiej sytuacji, również w przypadku VAT, należałoby raczej rozważyć utworzenie alternatywnego podatku, który miałby bardziej równomierny rozkład. Mógłby to być na przykład podatek obrotowy, stosowany w Niemczech i w Stanach Zjednoczonych. Wprowadzenie takiego rozwiązania powinno być neutralne dla budżetu państwa, budżetów JST i konsumentów. Z tego powodu należałoby podjąć działania towarzyszące, tj. odpowiednie obniżenie stawki VAT oraz obniżenie transferów z budżetu państwa, zastąpionych przez wpływy z nowego podatku.

Podatek obrotowy najlepiej sprawdziłby się jako źródło dochodów gmin lub województw. Gmin – ponieważ byłby podatkiem od działalności handlowej i usługowej, na którą bezpośrednio oddziałuje polityka prowadzona przez ich władze. Gmin lub województw – gdyż wpływy z tego podatku rozkładałyby się dosyć równomiernie, w przeciwieństwie do wpływów z podatków PIT i CIT, które są znacznie bardziej zróżnicowane terytorialnie.

W przypadku województw nowy podatek mógłby częściowo zastąpić udział we wpływach z CIT, zapewniając regionom większą stabilność. Po pierwsze, dominacja w dochodach własnych województw jednego źródła wpływów (CIT) jest zawsze obarczona większym ryzykiem niż system oparty na dwóch rodzajach dochodów. Po drugie, wpływy z CIT należą do najbardziej niestabilnych i trudnych do prognozowania, co w przypadku województw wiąże się z dużym ryzykiem dla realizacji programów rozwoju regionalnego, z założenia przygotowanych na okres wielu lat.

 

Kierunki dalszej decentralizacji

Zostało jeszcze bardzo wiele do zrobienia w kwestii budowania zdecentralizowanego systemu władzy publicznej, opartego na silnych samorządach.

Katalog postulatów związanych z przekazywaniem kolejnych zadań samorządom jest długi. Na dalszą decentralizację czekają m.in. zadania z zakresu: bezpieczeństwa publicznego (policja municypalna), pomocy społecznej (np. pomoc materialna dla studentów), wspomagania osób niepełnosprawnych, finansowania opieki zdrowotnej, finansowania działań związanych z przeciwdziałaniem bezrobociu, a także budowa lokalnego i regionalnego systemu zapobiegania skutkom powodzi i podtopień. Warto rozważyć też kwestię przyznania samorządom, jako dochodów własnych, części wpływów Funduszu Pracy i Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, a także całości wpływów z tytułu gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa. Należy też rozważyć zasadność dalszego utrzymywania w budżetach JST ukrytych funduszy celowych (np. dochody z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych są dziś kierowane na zadania z zakresu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych). W kontekście dalszej decentralizacji władzy publicznej, kluczowym wydaje się być podjęcie dyskusji na temat obecnie funkcjonującego systemu podziału kompetencji pomiędzy trzy rodzaje samorządu terytorialnego. Konieczne jest przede wszystkim podjęcie dyskusji na temat pozycji ustrojowej powiatu. Istnieje potrzeba wypracowania modelu, dzięki któremu samorządy będą mogły efektywniej realizować zarówno obecne, jak i nowe zadania publiczne.

Opisane wyżej postulaty wskazują, że zostało jeszcze bardzo wiele do zrobienia w kwestii budowania zdecentralizowanego systemu władzy publicznej, opartego na silnych samorządach. Warto zmienić panujące obecnie przekonanie obywateli, że samorządy są jednostkami słabymi kompetencyjnie, finansowo uzależnionymi od władzy centralnej i mającymi niewielki wpływ na rozwiązywanie najważniejszych problemów kraju. Do tego potrzeba jest jednak dalsza decentralizacja zarówno zadań i kompetencji, jak i dochodów publicznych.

Rozmowę prowadzi Leszek Szmidtke, dziennikarz Pomorskiego Przeglądu Gospodarczego i Radia Gdańsk.

Leszek Szmidtke: Między rokiem 2005 a 2010 dochody Jednostek Samorządu Terytorialnego wzrosły o blisko 60%, natomiast wydatki o około 70%. Co się za tym kryje?

Michał Kulesza: Przede wszystkim boom inwestycyjny spowodowany napływem funduszy europejskich.

Który ukrywa rzeczywisty stan finansów samorządów? Nie jest pan zaniepokojony tym, co może okazać się za 2–3 lata?

M.K.: To jest niepokojące, nie bardziej wszakże niż ustawienie od samego początku finansów samorządowych na wydatki bieżące. Na inwestycje w budżetach samorządów nigdy nie było pieniędzy. Trzeba było je zdobywać kosztem bieżących zadań. Zatem pytanie, skąd wziąć pieniądze na wydatki kapitałowe (w ciągle jeszcze biednym kraju) ma charakter fundamentalny. Ostatnie dwieście lat naszej historii wiązało się z kolejnymi wydarzeniami prowadzącymi do zubożenia kraju. Inne państwa bogaciły się, my zaś tkwiliśmy w zaklętym kręgu wyniszczających wojen, rozbiorów, powstań oraz totalitarnych ustrojów. Nie chcę uprawiać martyrologii, ale poruszamy się w przestrzeni biedy polskiego państwa i polskich rodzin. Dopiero, gdy uświadomimy sobie nasze miejsce, nasz punkt wyjścia, możemy rozpocząć szukanie rozwiązań. Te zaś są przede wszystkim ukryte w lepszym zarządzaniu tym, co jest, oraz w szukaniu nowych pomysłów na rozwój lokalny.

Wrzucamy wszystkie samorządy do jednego worka, a przecież one są bardzo zróżnicowane. Niektóre dysponują dużymi pieniędzmi na inwestycje.

M.K.: W Polsce mamy dwa światy. W pierwszym znajdują się dobrze radzące sobie miasta, zwłaszcza te większe oraz samorządy województw. Drugi zawiera przeważającą większość gmin wiejskich i wiele miasteczek oraz powiaty, których budżety opierają się na tzw. wydatkach sztywnych. Niestety rozdźwięk między jednym a drugim światem radykalnie się powiększa.

Dyskutując o finansach samorządów, a szczególnie o ich relacjach z rządem, należy otwarcie wyjaśnić jedną sprawę: nie ma sukcesów rządu bez sukcesów samorządów.

Rozmawiając z przedstawicielami różnych rodzajów samorządów, odnoszę czasami wrażenie, że mam do czynienia z właścicielami lub zarządcami firm.

M.K.: Jest w tym trochę racji, ale z drugiej strony łatwo można zrozumieć taką postawę. Pierwsze 10 lat to było nadganianie olbrzymich zaległości. W następnych latach także dominowało inwestowanie w beton, a nie w ludzi. Na szczęście te proporcje zaczynają się poprawiać. Pamiętajmy jednak, że wciąż mamy sporo do nadrobienia w infrastrukturze i potrzebujemy czasu oraz wielkich pieniędzy na uzupełnienie tych braków. Dopiero gdy powstanie podstawowa infrastruktura, można mówić o inwestowaniu w ludzi. Dyskutując o finansach samorządów, a szczególnie o ich relacjach z rządem, należy otwarcie wyjaśnić jedną sprawę: nie ma sukcesów rządu bez sukcesów samorządów. Już kilka razy przez te 20 lat mieliśmy bardzo gorącą atmosferę, wręcz na pograniczu buntu: środków było i jest za mało. Dziś obraz finansowania został zafałszowany przez fundusze unijne. Kiedy kurek z pieniędzmi europejskimi zostanie przykręcony, to taka sytuacja powróci. A przecież wiele gmin i powiatów ze środków europejskich nie korzysta wcale lub jedynie w małym stopniu. Słyszałem nawet, że pewien burmistrz złożył dymisję, gdyż nie był w stanie realizować nałożonych na gminę zadań.

Jeden przypadek nie świadczy o zapaści całego systemu.

M.K.: System trzeszczy. Choćby w ostatnich miesiącach przed wyborami parlament przyjął kilka ustaw nakładających na samorządy nowe zadania. Niestety, tradycyjnie już, rząd a potem posłowie oraz senatorowie zapomnieli o zapewnieniu finansowania tych zadań. Znakomitym przykładem takiego myślenia są uregulowania nakazujące zatrudnianie tzw. asystentów społecznych na określoną liczbę osób. Jednak za zatrudnienie całej armii ludzi ktoś musi zapłacić. Podobnie jest z Kartą Nauczyciela, której przestrzeganie jest bardzo kosztowne, a za zobowiązania rządu płacą samorządy.

Przedstawiciele samorządów narzekają na przedmiotowe traktowanie przez kolejne rządy, ministrów. Rzadko dochodzi do roboczych spotkań, ich postulaty nie są brane pod uwagę przy tworzeniu prawa. Po prostu są traktowane jak piąte koło u wozu.

M.K.: To jest ilustracja poważniejszych problemów systemowych. Póki samorządy dysponują jakimiś pieniędzmi i robią swoje, są chwalone. Kiedy tych pieniędzy zabraknie, będziemy świadkami lawiny zarzutów, a może nawet nawoływań o potrzebie powrotu do centralnego zarządzania. Tymczasem rząd nie może liczyć na to, że problem finansowania gospodarki komunalnej i rozwoju lokalnego rozwiąże się sam. Warto pamiętać, że nie żyjemy w ministerstwach, tylko w gminach i powiatach. Dlatego na gospodarce komunalnej trudno wygrać wybory ale łatwo je przegrać. Wspomniane zróżnicowanie w sytuacji samorządów powoduje, że duże miasta jakoś pewnie sobie poradzą, ale już w gminach wiejskich i powiatach to się nie uda. Likwidacja powiatów – czego chcą niektórzy, czy łączenie gmin, nie rozwiążą tych problemów, gdyż herbata od mieszania nie robi się słodsza. Potrzebne jest inne podejście, np. rząd nie powinien zbyt szczegółowo określać sposobów realizacji nałożonych zadań. Zgodnie z Konstytucją samorządy mają wykonywać swoje zadania samodzielnie, a nie według szczegółowych instrukcji ustalonych odgórnie. Owszem, wspólne dla całego kraju powinny być standardy dotyczące realizacji praw obywatelskich, ale poza tym niemal każda gmina, powiat czy województwo są inne. Jeżeli rząd nie będzie tak szczegółowo ingerował w sposób realizacji zadań, zostanie uruchomiony olbrzymi potencjał energii, pomysłowości i na dodatek zostanie sporo pieniędzy, które dziś wydaje się na realizację absurdalnych niekiedy pomysłów ministerialnych.

W ten sposób zeszliśmy zupełnie do fundamentów, a mianowicie do zaufania lub braku zaufania rządu do samorządów.

M.K.: Brak zaufania powoduje, że w ministerstwach szczegółowo ustala się, jak mają być rozwiązywane problemy w odległych od Warszawy gminach i powiatach, których nikt z ministerstwa nie widział na oczy. Jednak ta nieufność ma dziwny wymiar, bo w Polsce na przykład nie ma monitoringu, badań, wiarygodnych statystyk, ile co kosztuje i jak zadania są wykonywane. Rząd nie dysponuje takimi danymi, co rodzi chaos. Doskonałym przykładem jest ochrona zdrowia, która przypomina dziurawe wiadro, gdzie zanim naleje się wody, warto najpierw zalutować dziury. Zamiast wydawać lekarzom instrukcje, jak mają leczyć, rząd powinien racjonalizować system, choćby tam, gdzie widać gołym okiem, że jest on nieszczelny.

Współpraca między samorządami pozwala oszczędzać spore pieniądze i dlatego powinna mieć dużo szerszy charakter. (…) Nie stać nas na wszystko, od razu i wszędzie, więc trzeba racjonalizować decyzje, ustalać kolejność, no i układać się z sąsiadami. Zwłaszcza teraz, gdy wszyscy mówią o kryzysie.

Ale samorządy też powinny pilnować wydawanych pieniędzy.

M.K.: Oczywiście, i właśnie niedawno gdzieś przeczytałem, że kilka samorządów postanowiło razem realizować zamówienia publiczne. Mówi się o tym od wielu lat i nareszcie wójtowie, burmistrzowie oraz starostowie zauważyli, że jeśli kupuje się większe ilości samochodów, komputerów czy nawet papieru, to łatwiej negocjować i osiągnąć niższą cenę na sztukę. Współpraca między samorządami pozwala oszczędzać spore pieniądze i dlatego powinna mieć dużo szerszy charakter. Zarząd dróg powiatowych może być jeden – wspólny dla kilku powiatów. Więcej pieniędzy zostaje wtedy na remonty. Inny przykład – jak się zdaje, dziś w każdej większej gminie musi działać stadion, basen i aquapark. Jeżeli jednak sąsiadujące samorządy będą ze sobą uzgadniać swoje plany rozwojowe, to nie będzie się naraz budować po sąsiedzku kilku basenów, a drogi nie będą się kończyły na granicy gminy. Przecież nikomu nie stanie się żadna krzywda, kiedy podjedzie autobusem lub samochodem 20 minut do sąsiedniego miasteczka na stadion, a mieszkańcy innych gmin będą przyjeżdżać do naszego aquaparku. Nie stać nas na wszystko, od razu i wszędzie, więc trzeba racjonalizować decyzje, ustalać kolejność, no i układać się z sąsiadami. Zwłaszcza teraz, gdy wszyscy mówią o kryzysie.

W latach 2006–2007 zapewniano, że pieniądze unijne w nowym okresie budżetowym będą zachęcały do współpracy. Tymczasem przykładów na wspólne działania nie ma zbyt wiele.

M.K.: Chodzi nie tylko o pojedyncze zadania, ale także o wspólne strategie. Przecież po to funkcjonuje instytucja powiatu, żeby gminy leżące na jego terenie współpracowały między sobą. Dlaczego wójtowie tych 8–10 gmin nie mogą usiąść razem i wspólnie ze starostą ustalić, jakie są priorytety, co i w jakiej kolejności robić, żeby się nie dublować. Z jednej strony powinni współpracować przy wydawaniu pieniędzy i stąd moja radość z tych wspólnych zakupów, ale muszą też razem podejmować poważne decyzje finansowe. Marnotrawstwo jest często prostą konsekwencją braku współpracy. Wydaje się, że pierwszy okres zaspokajania najpilniejszych potrzeb komunalnych, które powodowały takie egoistyczne postępowanie, już się kończy i współdziałanie będzie łatwiejsze. W Kancelarii Prezydenta RP przygotowano projekt ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w działaniach samorządu terytorialnego, o współdziałaniu gmin, powiatów i województw. Jest tam sporo mechanizmów promujących współpracę.

Sytuacja finansowa wielu polskich samorządów byłaby dużo lepsza, gdyby szerzej niż dotąd stosowały podejście biznesowe i myślały o ryzyku gospodarczym, które kryje się za niektórymi inwestycjami.

Mimo wszystko łatwiej współdziałać samorządom przy budowie dróg czy oczyszczalni ścieków, a trudniej myśleć o konsekwencjach tych inwestycji.

M.K.: To jest kolejna rzecz, na którą trzeba zwrócić uwagę. Stadion, basen czy drogę stosunkowo łatwo wybudować. Kłopot natomiast zaczyna się, kiedy te wspaniałe inwestycje trzeba utrzymać. Jak traktuje się te przedsięwzięcia: jako pomysły biznesowe czy stricte społeczne? Nie neguję potrzeby budowy obiektów sportowych, ale jest różnica między kompleksem boisk typu „Orlik” a stadionem za 100 lub 200 mln złotych albo euro, na którego utrzymanie co roku trzeba będzie przeznaczać kolejnych parę milionów. Czy przed decyzją o inwestycji znaleziono znającego się na tym biznesie operatora, który nie tylko podpowie, o czym warto pamiętać przy budowie, ale także będzie wiedział, jak ten obiekt dumy prezydenta wykorzystać, żeby zwróciły się poniesione wydatki, a może nawet przynosił dochód? To samo dotyczy niektórych przedsięwzięć typowo komunalnych, jak np. spalarnie śmieci. Kto to potem utrzyma, jeśli nie sprawdzimy, czy inwestycja „spina się” od strony biznesowej? To także jest racjonalizacja wydatków inwestycyjnych. Pieniądze publiczne powinny być kierowane przede wszystkim tam, gdzie naprawdę jest to konieczne, gdzie nie jest możliwa racjonalna współpraca z sektorem prywatnym, dodam: z korzyścią dla obu stron. Jestem głęboko przekonany, że sytuacja finansowa wielu polskich samorządów byłaby dużo lepsza, gdyby szerzej niż dotąd stosowały podejście biznesowe i myślały o ryzyku gospodarczym, które kryje się za niektórymi inwestycjami. Rząd natomiast musi pamiętać, że samorządy nie są kurą znoszącą złote jajka, której na dodatek nie trzeba karmić. Jeżeli się o tym zapomni, to ta kura prędko zdechnie. Ciekawe, skąd wtedy weźmiemy nową.

Dziękuję za rozmowę.

Rozmowę prowadzi Leszek Szmidtke, dziennikarz Pomorskiego Przeglądu Gospodarczego i Radia Gdańsk.

Leszek Szmidtke: Rząd ma oszczędzać, a samorządy nie muszą?

Błażej Konkol: Samorządy liczą swoje dochody i wydatki z ołówkiem w ręku. Uprzedzając pytanie, od razu wyjaśnię, że jednym wychodzi to lepiej, innym gorzej. Inna kwestią jest to, że w niektórych gminach dochód na jednego mieszkańca nie przekracza 500 złotych, a w innych sięga kilkudziesięciu tysięcy złotych.

Wejście w życie reguły wydatkowej zablokuje inwestycje w większości gmin wiejskich i doprowadzi do osobliwych sytuacji: do 31 grudnia 2013 r. gmina, osiągając blisko 60-procentowy poziom zadłużenia, będzie funkcjonowała zgodnie z przepisami, ale już 1 stycznia 2014 r. złamie prawo.

Minister Jacek Rostowski ograniczenia w wysokości zadłużania samorządów tłumaczył trudnym do oszacowania poziomem długu samorządów.

B.K.: Pan minister jest w błędzie. Wszystko można policzyć. Nawet jeżeli uwzględnimy kredyty brane przez samorządowe spółki, to wiadomo, jaki jest poziom zadłużenia, bo przecież banki wymagają gwarancji. Natomiast wejście w życie reguły wydatkowej zablokuje inwestycje w większości gmin wiejskich i doprowadzi do osobliwych sytuacji: do 31 grudnia 2013 r. gmina, osiągając blisko 60-procentowy poziom zadłużenia, będzie funkcjonowała zgodnie z przepisami, ale już 1 stycznia 2014 r. złamie prawo. Czy premier planuje wprowadzanie zarządu komisarycznego w takich gminach?

Obawiam się, że to nie koniec. Gmina Bytów, budując salę gimnastyczną w jednej z miejscowości, ostatecznie nie dostała zwrotu z UE. Raczej spłaci kredyt, bo ma dochody. Jaki będzie los biednej gminy wiejskiej?

B.K.: Większość gmin wiejskich nie poradzi sobie w takiej sytuacji. Budżety są sztywne, gdyż w przeważającej większości składają się z trzech kosztownych pozycji: oświaty, pomocy społecznej i administracji. Rząd zleca nam kolejne zadanie, czyli reformę oświaty, polegającą na uruchamianiu przedszkoli i żłobków. Chwilę później jest kolejna podwyżka dla nauczycieli. Do tego dochodzi niż demograficzny powodujący, że w oddziałach mamy obecnie po 15–18 uczniów. Rząd wypłaca nam subwencję liczoną na jednego ucznia. Tymczasem wcześniejsze kalkulacje, np. związane z kosztami, liczbą i wynagrodzeniem nauczycieli oszacowano na poziomie 20–25 uczniów. Różnicę musimy dołożyć z naszych niewielkich dochodów własnych. W naszym województwie poziom subwencji jest wystarczający tylko dla około 20 gmin miejskich i wiejskich. Natomiast w wielu gminach otrzymywane od rządu pieniądze nie wystarczają nawet na wynagrodzenia pracowników oświaty. MEN oblicza subwencję wg 40 różnych kryteriów i chyba nikt nie potrafi wytłumaczyć tej konstrukcji.

Jak te 20 gmin utrzymuje oświatę, nie przekraczając subwencji?

B.K.: Odpowiednio skonstruowały sieć szkolną, ale chyba decydująca jest renta położenia i stabilna liczba dzieci i młodzieży uczęszczających do szkół. Jednak pogłębiający się niż demograficzny będzie najprawdopodobniej zauważalny także w tych gminach.

Szkoły społeczne są dla samorządów tańsze w utrzymaniu. Może właśnie tu należałoby szukać oszczędności?

B.K.: Takie przypadki można już zauważyć na terenie naszego województwa i spodziewam się, że ich liczba wzrośnie. Mamy niepubliczne przedszkola, więc prawdopodobnie będzie rosła liczba szkół o podobnym charakterze. Karta nauczyciela jest kosztowna, trzeba więc szukać sposobów na omijanie jej zapisów. Tylko że w ten sposób rząd wpędza nas w sytuację konfliktową.

Jakie oszczędności można jeszcze poczynić?

B.K.: W małych gminach wydatki są już tak poprzycinane, że chyba doszliśmy do ściany. Ponadto ustawodawca wyznacza nam kolejne zadania i nawet już nie wspominam, że nie towarzyszą im pieniądze, a do ich realizacji potrzebujemy urzędników, co również generuje koszty. Mało tego – zadania muszą być wykonywane na odpowiednim poziomie jakościowym, bo jeżeli sprawa w urzędzie nie zostanie załatwiona, to obywatel może domagać się odszkodowania. Dla małej gminy kilkadziesiąt tysięcy złotych odszkodowania jest już poważnym problemem. Kolejną sprawą jest scedowanie na najniższy poziom samorządów kwestii rodzin zastępczych czy opiekunów rodziny. Do tej pory zajmowały się tym powiaty. No i wreszcie decyzja rządu zmniejszająca wysokość dofinansowania dla pomocy społecznej o 20%. Ponieważ co jakiś czas jesteśmy zaskakiwani takimi decyzjami, więc nie będziemy wpisywać do budżetu zadań inwestycyjnych, skoro nie wiemy, czego można się spodziewać.

Może wyjściem jest współpraca kilku sąsiadujących gmin?

B.K.: Nie możemy stworzyć, przykładowo, wspólnej administracji dla szkół w kilku gminach. Ustawa zobowiązuje nas do tworzenia oddzielnych administracji dla każdej placówki.

A związki komunalne?

B.K.: Dla samorządów jest to mniej interesująca oferta, może bardziej dla spółek gminnych.

Następna unijna perspektywa będzie korzystna dla bogatych samorządów, szczególnie dużych miast, gmin położonych w pobliżu aglomeracji lub mających dużych płatników podatków. Osiągając wysokie dochody, będą mogły korzystać z unijnego dofinansowania, natomiast dla małych i biednych samorządów unijne pieniądze będą niedostępne

Od przyszłego roku strumień unijnych pieniędzy zacznie się kurczyć. Nie będzie nowych inwestycji i przez kilka lat samorządy będą miały szansę, by uporządkować swoje finanse oraz zorientować się, jaki będzie wzrost kosztów.

B.K.: Funkcjonowanie sporej części nowych inwestycji nie będzie się bilansowało i prawdopodobnie okaże się konieczne dokładanie do nich. Trzeba też będzie spłacić zaciągnięte kredyty. Obawiam się, że następna unijna perspektywa okaże się korzystna dla bogatych samorządów, szczególnie dużych miast, gmin położonych w pobliżu aglomeracji lub mających dużych płatników podatków. Osiągając wysokie dochody, będą mogły korzystać z unijnego dofinansowania, natomiast dla małych i biednych samorządów unijne pieniądze będą niedostępne. Takie lizanie cukierka przez szybę.

Najprawdopodobniej potrzebny będzie też większy wkład własny. O ile dotacji nie zastąpią pożyczki.

B.K.: Wiele wskazuje na to, że dotacji będzie mało. Jednak wydaje mi się, że nic nie stoi na przeszkodzie, żeby rząd dofinansował w formie dotacji te zadania, które są zobowiązaniami wobec Unii Europejskiej. Przede wszystkim chodzi o gospodarkę wodno­‑ściekową oraz odnawialne źródła energii.

Czy wszystkie samorządy powinny mieć taką samą granicę zadłużenia?

B.K.: Każdy samorząd ma inne możliwości zaciągania i spłaty kredytów. Obecny próg 60% też jest umowny. Wiele gmin stać na spłatę większego zadłużenia. Dlatego ustalanie indywidualnego wskaźnika dla samorządów ma sens, ale nie na takim poziomie, jaki wyznaczyło Ministerstwo Finansów. Deficyt na poziomie 4% w 2014 r. i tylko 1% rok później skutecznie zatrzyma inwestycje.

Czy partnerstwo publiczno­‑prywatne pomoże w realizacji nowych inwestycji lub zadań JST?

B.K.: Spodziewałem się, że ten rząd lepiej zrozumie potrzeby samorządów i stworzy odpowiednie warunki do rozwoju PPP. Dobre narzędzie do pracy w najbliższych latach dostałyby nie tylko gminy, ale szczególnie powiaty, które są pozbawione dochodów własnych. Niestety wpisanie partnerstwa do długu zawraca nas na start. Gminy wiejskie o małych dochodach i tak rzadko mogłyby korzystać z takiego rozwiązania. Chyba że kilka gmin wiejskich występowałoby razem. Wtedy wspólnie z prywatną firmą można realizować inwestycje, czy też, na przykład, prowadzić gospodarkę wodno­‑ściekową.

Obecne prawo i atmosfera towarzysząca współpracy z prywatnymi firmami powodują, że samorządowcy boją się partnerstwa publiczno- -prywatnego. Potrzeba dużej przejrzystości i zaufania. Bardzo łatwo nieustannymi kontrolami zniechęcić obie strony do współpracy.

Czy będą powstawać firmy świadczące takie usługi?

B.K.: Takich operatorów już można znaleźć, ale gdyby powstały odpowiednie warunki, na pewno byłoby ich więcej. Obecne prawo i atmosfera towarzysząca współpracy z prywatnymi firmami powodują, że samorządowcy boją się takiego partnerstwa. Potrzeba dużej przejrzystości i zaufania. Bardzo łatwo nieustannymi kontrolami zniechęcić obie strony do współpracy.

Na jakie inwestycje najczęściej przeznaczają pieniądze gminy wiejskie?

B.K.: Pieniądze unijne decydują o charakterze inwestycji, gdyż nie na wszystko można otrzymać dofinansowanie. Dominują przedsięwzięcia o charakterze sanitarnym i budowa dróg. Warto przypomnieć tzw. schetynówki, które okazały się atrakcyjnym rozwiązaniem dla gmin wiejskich. W ostatnich latach dużym zainteresowaniem cieszyły się pieniądze kierowane na rozwój kapitału ludzkiego. Ciekawy jest też program Lider Plus.

Znam niewiele przypadków inwestycji w naszym regionie, które będą przynosić gminom bezpośredni dochód.

B.K.: Rzeczywiście, najwięcej jest inwestycji, które później będą wymagały utrzymywania. Kolejne kosztotwórcze przedsięwzięcia spotęgują zagrożenie dla samorządowych finansów, szczególnie w przypadku biedniejszych gmin.

Problem tym większy, że powoli wysycha źródełko w postaci komunalnych nieruchomości lub spółek, które można sprzedać.

B.K.: Trzeba szukać nowych źródeł dochodów. Może za jakiś czas będzie to gaz łupkowy, może usadowienie na swoim terenie odnawialnych źródeł energii – szczególnie elektrowni wiatrowych. Nie sądzę, żeby w grę wchodziło podniesienie podatków.

Może zatem warto sięgnąć po narzędzia stosowane w biznesie, zarówno szukając oszczędności, jak i dodatkowych pieniędzy?

B.K.: To są dwa różne światy. Firmy mają przynosić zysk, a samorządy zaspokajać podstawowe potrzeby lokalnych społeczności. Gmina powinna tworzyć warunki do rozwoju firm. Natomiast nie ulega żadnej wątpliwości, że potrzebujemy płaszczyzny współdziałania między samorządami i biznesem, żeby realizować nałożone na nas zadania.

Tych zadań przybywa i czasami dowiadujecie się, że nieoczekiwanie coś przybyło albo że równie nieoczekiwanie ubyło pieniędzy.

B.K.: Bardzo brakuje nam stabilizacji. Potrzebujemy jej, żeby wybiegać dalej w przyszłość. Coraz mniej pieniędzy będziemy mogli przeznaczać na inwestycje. Nie tylko ze względu na niższy próg zadłużenia, ale również z powodu wzrostu kosztów utrzymania. Trzeba będzie wytłumaczyć mieszkańcom, że w tej kadencji zbudujemy tylko kilka kilometrów drogi, w następnej wybudujemy nową oczyszczalnię, a później kanalizację w kolejnej wsi, bo na więcej nas nie stać.

Z takimi zapowiedziami wyborów Pan nie wygra.

B.K.: Wiem, że takie podejście nie będzie dobrze przyjmowane, szczególnie na początku. Niestety, biedne gminy wiejskie staną przed koniecznością takiego planowania, jeżeli nie zostanie inaczej rozwiązana sprawa zadłużenia i wprowadzenia unijnych pożyczek zamiast dofinansowania. Na tym nie koniec. Społeczeństwo stanie przed wyborem, czy zgodzi się na przykład na wydobycie gazu łupkowego, wybudowanie biogazowni lub ustawienie farm wiatrowych, żeby żyć na nieco wyższym poziomie, czy też nie będzie chciało takich inwestycji i zaakceptuje brak pieniędzy na nowe drogi, szkoły itd. Nie kryję, że jestem zwolennikiem poszukiwania nowych źródeł dochodów, które uniezależnią samorządy od kolejnych pomysłów ministrów finansów. Jestem też zwolennikiem budżetu zadaniowego, bo to pozwoli na bardziej racjonalną gospodarkę środkami, którymi dysponujemy. Lista potrzebnych działań jest długa i niestety rząd nie kwapi się do zmian, które pomogą w lepszym zarządzaniu. Dla gmin wiejskich, zazwyczaj biedniejszych, jest to bardzo niebezpieczne. Mam jednak nadzieję, że zmieni się to w najbliższej przyszłości

Dziękuję za rozmowę.

Konieczność ograniczenia zadłużenia sektora finansów publicznych wiąże się zarówno z wyzwaniami kryzysu światowego, jak i aktualną polityką UE. Eliminowanie deficytu traktowane jest jako jeden z fundamentów stabilności. Zadłużenie sektora finansów publicznych jest skutkiem niezrównoważonych budżetów. Odnosi się ono do wydatków i zobowiązań zarówno rządu jak i samorządów. Obie te sfery składają się, w rozumieniu Eurostatu i regulacji UE, na sektor finansów publicznych. Stabilność finansów publicznych państw jest czynnikiem budującym stabilność finansów Europy. Konieczne jest więc wprowadzanie ograniczeń prawnych w zakresie zaciągania długu oraz prowadzenie działań zmierzających do generowania wzrostu gospodarczego. Niezbędne w tej sytuacji restrykcje mogą wpływać na zdolność finansowania projektów rozwojowych w polskich samorządach, uzależnioną od krajowych rozwiązań regulacyjnych oraz praktyki zarządzania, którą te będą stosować.

Jedno jest oczywiste – rozchody jednostki samorządu, wliczając w nie spłaty rat czy wymagalne w danym roku zobowiązania z tytułu gwarancji lub poręczeń, nie mogą być wyższe od potencjalnych przychodów.

Konieczne regulacje

Zmiana ustawy o finansach publicznych wprowadzona w 2009 r. wskazuje, że od roku 2014 możliwe będzie zaciąganie kredytu na inwestycję tylko w przypadku posiadania tzw. nadwyżki operacyjnej, obliczanej jako średnia arytmetyczna z trzech ostatnich lat. Wydaje się, że jest to mechanizm wystarczający do eliminowania ewentualnego deficytu podsektora samorządowego (oczywiście przy skutecznym egzekwowaniu tego obowiązku). Proponowane przez ministra finansów dodatkowe zabezpieczenia, dotyczące ograniczania możliwości zadłużania się przed tym terminem, są nadal przedmiotem dyskusji. Jedno jest oczywiste – rozchody jednostki samorządu, wliczając w nie spłaty rat czy wymagalne w danym roku zobowiązania z tytułu gwarancji lub poręczeń, nie mogą być wyższe od potencjalnych przychodów. Nowa sytuacja prawna, z którą będziemy mieli do czynienia już od 2014 r., stanowi wyzwanie. W jaki sposób realizować inwestycyjne projekty rozwojowe w samorządzie przy ograniczeniach możliwości wzrostu nadwyżki operacyjnej, wynikających z prawdopodobnego zwolnienia tempa wzrostu gospodarczego? Typowe strategie wydają się dosyć proste – obniżanie kosztów bieżących, zwiększanie przychodów oraz przesuwanie projektów inwestycyjnych poza bezpośrednie zobowiązania sektora finansów publicznych (tak aby w rozumieniu reguł Eurostatu nie były one zaliczane do wydatków, a więc nie tworzyły deficytu). Nie wszystkie z tych strategii można realizować już teraz.

Konieczne jest pilne podjęcie prac legislacyjnych w zakresie deregulacji zdefiniowanych sposobów wykonywania zadań własnych. Kontrola metod ich realizacji powinna być pozostawiona mechanizmom demokratycznej weryfikacji w formie wyborów samorządowych.

Konieczne nowe rozwiązania legislacyjne

Regulowanie wydatków bieżących samorządu musi odbywać się zgonie z obowiązującym prawem, określającym sposób realizacji zadań własnych. Cięcie kosztów jest więc w niektórych sytuacjach niemożliwe lub bardzo ograniczone. Dotyczy to głównie zadań oświatowych oraz pomocy społecznej. Konieczne jest pilne podjęcie prac legislacyjnych w zakresie deregulacji zdefiniowanych sposobów wykonywania zadań własnych. Kontrola metody ich realizacji powinna być pozostawiona mechanizmom demokratycznej weryfikacji w formie wyborów samorządowych. Problem elastyczności w kształtowaniu dochodów własnych był wielokrotnie podnoszony przez samorząd i jego organizacje. Postulat może być realizowany poprzez zamianę obecnej formuły dochodów z PIT i CIT, jako udziału w podatkach, na ich samorządowe komponenty. Zapewni to niewrażliwość tychże wobec polityki rządu w zakresie ulg i zwolnień. Powinno to też pozwolić samorządom na dostosowywanie wymiarów podatków poprzez ich obniżanie lub podnoszenie w drodze referendów. Zwiększanie elastyczności dochodowej to również możliwość lokalnego kształtowania wysokości podatku od nieruchomości oraz opłat związanych z rozwojem urbanizacji. Jednak taka modyfikacja systemu, z założenia neutralna dla budżetu państwa, wymaga długotrwałego procesu legislacyjnego.

Problem finansowania inwestycji z opłat użytkowych wiąże się m.in. ze zdolnością gospodarstw domowych do partycypacji w rosnących kosztach związanych z utrzymaniem powstającej infrastruktury.

Opłaty użytkowe a mechanizm wykluczenia

Pozostaje więc możliwość działań w sferze zarządczej oparta głównie o realizację projektów w formule spółek celowych. Jest to relatywnie łatwe przy inwestycjach w obszarach takich jak: transport publiczny, wodociągi i kanalizacja, czy systemy szeroko rozumianej energetyki. Trudno jednak wyobrazić sobie tego typu rozwiązania w przypadku infrastruktury drogowej czy obiektów usług społecznych. Politycy nie będą chętni do wprowadzania opłat, na przykład za użytkowanie dróg, głównie w obawie o reakcję wyborców. Organy nadzoru często kwestionują też takie rozwiązania. Problem finansowania inwestycji z opłat użytkowych wiąże się również ze zdolnością gospodarstw domowych do partycypacji w rosnących kosztach, związanych z utrzymaniem powstającej infrastruktury. Im większa jest wartość inwestycji tym wyższy jest odpis rachunku amortyzacyjnego. Drogi, szkoły czy domy kultury, mogą też być budowane poza systemem finansów publicznych. Jest to jednak trudne ze względów społecznych. Użytkownicy, płacąc za korzystanie z tych obiektów, musieliby ponosić pełen koszt eksploatacji i kapitału inwestycyjnego. Zaś w przypadku pokrywania ich w całości lub części przez transfery z budżetu publicznego, całość zobowiązań inwestycyjnych byłaby zaliczana, według klasyfikacji Eurostatu, do wydatków sektora publicznego. Wzrost kosztów utrzymania powstającej infrastruktury może też mieć wpływ na budżety gospodarstw domowych. Jeżeli weźmiemy pod uwagę projekcje wzrostu kosztów użytkowych, uwzględniające amortyzację czy rosnące ceny energii, może się okazać, że nie wszystkich będzie stać na korzystanie z usług publicznych. Będziemy więc mieli do czynienia z mechanizmem wykluczenia społecznego. Problem ten powinien być szczegółowo analizowany na etapie wstępnych studiów wykonalności w projektach inwestycyjnych. Czasem warto też zastanowić się nad celowością inwestycji w ogóle. Typowy przykład to opłaty użytkowe za korzystanie z infrastruktury kanalizacyjnej na obszarach wiejskich, których wysokość może być znaczna ze względu na rozległość sieci. Problem usuwania ścieków nierzadko lepiej można rozwiązać poprzez wybudowanie zbiorowej oczyszczalni i zorganizowanie sprawnego transportu odpadów komunalnych.

Niekiedy warto zrezygnować z indywidualizmu politycznego i niezależności lokalnej na rzecz racjonalnego współdziałania, opartego na zintegrowanym systemie planowania rozwoju.

Współpraca i nowe planowanie

Nowym rozwiązaniem dla jednostek samorządu terytorialnego są porozumienia funkcjonalne. Niekiedy warto zrezygnować z indywidualizmu politycznego i niezależności lokalnej na rzecz racjonalnego współdziałania. Obniżanie kosztów eksploatacyjnych i inwestycyjnych kryje się w ekonomii skali. Można ją osiągnąć poprzez konsolidację istniejących podmiotów działających w różnych jednostkach samorządu w sferze usług (szczególnie wodociągowo-kanalizacyjnych, grzewczych i transportowych). Uzyskany w ten sposób poziom wiarygodności może okazać się również pomocny przy pozyskiwaniu tańszego kapitału z rynków finansowych na realizację inwestycji. Nowy sposób zarządzania wymaga nowego podejścia do rozwoju i planowania przestrzennego.