Kategoria: Pomorski Przegląd Gospodarczy

Globalizacja eksponuje i podkreśla znaczenie zasobów specyficznych, niepowtarzalnych, mocno zakorzenionych w lokalnej i regionalnej przestrzeni.

Paradoksalnie, postępujące procesy globalizacji nie prowadzą do zaniku regionalnej i lokalnej specyfiki czy unifikacji procesów społeczno-gospodarczych. Wręcz przeciwnie, globalizacja eksponuje i podkreśla znaczenie zasobów specyficznych, niepowtarzalnych, mocno zakorzenionych w lokalnej i regionalnej przestrzeni. Odzwierciedleniem tych procesów jest powszechnie używane pojęcie „glokalizacja”, czyli połączenie globalizacji i lokalności (regionalności) w budowaniu rozwoju społeczno-gospodarczego. Jak podkreślają ekonomiści, tylko podejście łączące te dwa przeciwstawne, na pierwszy rzut oka, wymiary procesów społeczno-gospodarczych gwarantuje sukces w długiej perspektywie czasowej .
Zasoby specyficzne i ich znaczenie dla rozwoju regionu
Potocznie, regionalność pojmowana jest w kategoriach lokalizacji w ramach granic administracyjnych danego regionu. Inaczej mówiąc, potencjał i procesy regionalne to te, które występują w granicach administracyjnych jednostki terytorialnej – województwa. W rzeczywistości jednak sama lokalizacja w regionie jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym dla zdefiniowania regionalności.

Zasoby specyficzne stanowią podstawę budowania przewagi konkurencyjnej regionu.

O regionalności decydują przede wszystkim specyficzne i niepowtarzalne zasoby, tworzące unikalność jednostki terytorialnej. Potencjał ten jest kumulowany i tworzony w długim okresie, powstaje w wyniku ewolucji i jest „przywiązany” do jednostki terytorialnej. Zasoby specyficzne charakteryzują się także rzadkością występowania i posiadania ich przez konkurentów. Są one zarazem trudne do imitacji i kopiowania przez innych, a w konsekwencji trudno zastępowalne zarówno przez inne rodzaje zasobów, jak i inne podmioty w innych miejscach. Są to zasoby strategicznie wartościowe, stanowią podstawę budowania przewagi konkurencyjnej regionu .
Zasoby specyficzne to w dużej mierze zasoby niematerialne (niewidzialne), których znaczenie wzrasta wobec „twardych” materialnych czynników rozwoju regionów (takich jak ziemia, zasoby finansowe czy zasoby infrastrukturalne). Są to przede wszystkim relacje, umiejętności i zdolności, kultura czy sposób i zdolności organizacyjne. To także cechy dające poczucie odrębności, takie jak tradycja, tożsamość czy system potrzeb, aspiracji i wartości.
Potencjał specyficzny regionu trudno jest oddzielić od miejsca jego występowania. Jest on niejako zakorzeniony w przestrzeni. Oznacza to, że zasoby te są trudno transferowalne, a ich tworzenie w innej przestrzeni wymaga poniesienia dużych nakładów, a jednocześnie nie gwarantuje uzyskania pożądanego efektu. Dlatego zasoby te decydują o istotnych różnicach regionalnych – regionalności przestrzeni, i stanowią podstawę budowania trwałej przewagi konkurencyjnej regionu. Są najcenniejszym potencjałem w strategicznym budowaniu rozwoju regionu.
Zasoby specyficzne tworzące odrębność kulturową, społeczną i gospodarczą regionu wkomponowane w procesy globalne stają się dziś kluczowym czynnikiem sukcesu w budowaniu trwałego rozwoju regionu. Ich posiadanie decyduje o unikalności przestrzeni regionalnej i powinno być postrzegane jako baza endogenicznego rozwoju, a zarazem naturalna przewaga konkurencyjna regionu.
Zasoby specyficzne a zarządzanie strategiczne regionem
Wydobycie i wkomponowanie unikalnego potencjału na rzecz budowania pozycji konkurencyjnej regionu jest ogromnym wyzwaniem w zarządzaniu strategicznym. Jest to zarazem kluczowy warunek sukcesu w budowaniu trwałego i zrównoważonego rozwoju regionu. Zadaniem równie trudnym jest wzmacnianie i pobudzanie tego specyficznego potencjału – zasobów najbardziej wartościowych strategicznie, których tworzenie jest procesem długotrwałym.

Zarządzanie strategiczne w regionach często pomija fakt specyficzności przestrzeni, a polskie regionalne strategie rozwoju w wielu przypadkach pokazują „aregionalne” podejście do budowania rozwoju.

W praktyce, zarządzanie strategiczne w regionach często pomija fakt specyficzności przestrzeni, a polskie regionalne strategie rozwoju w wielu przypadkach pokazują „aregionalny” stosunek do budowania rozwoju. Takie nieterytorialne podejście występuje zarówno w analizowaniu procesów rozwojowych, jak i w tworzeniu samej strategii rozwoju. Problem ten dotyczy zarówno strategii rozwoju regionów, jak i regionalnych strategii innowacji czy różnorodnych strategii sektorowych. W większości tych strategii nie udało się wydobyć specyficznych i niepowtarzalnych cech regionów, ich unikalnego potencjału gospodarczego, społecznego, kulturowego, innowacyjnego, organizacyjnego itp. Przeprowadzone diagnozy i analizy najczęściej wskazują na typowe i powszechnie występujące zasoby i uwarunkowania rozwoju, ograniczają się jedynie do wskazania zróżnicowań i odchyleń w porównaniu z innymi regionami, co jest niewystarczające dla zdefiniowania regionalności potencjału i procesów zachodzących w jednostce terytorialnej. Większość strategii nie identyfikuje także regionalnych mechanizmów rozwoju, specyficznych procesów i interakcji zachodzących w przestrzeni regionalnej. Ignorują nie tylko fakt, że każda struktura regionalna ma specyficzny potencjał społeczno-gospodarczy warunkujący jej rozwój, ale też przede wszystkim to, że ma ona odrębne i wyjątkowe mechanizmy rozwoju .
Regionalne strategie rozwoju są często zbyt „sztampowe” i uniwersalne, słabo zakorzenione w regionalnej specyficzności. Brak terytorialnego spojrzenia na rozwój regionalny powoduje, że w polskich regionach mamy raczej wojewódzkie niż regionalne strategie rozwoju.
Poszukiwanie zasobów specyficznych

Identyfikacja specyficzności przestrzeni wymaga miękkich metod i narzędzi analizy, a także interdyscyplinarnego podejścia i wielopłaszczyznowego spojrzenia na przestrzeń.

Poszukiwanie i identyfikacja zasobów specyficznych jednostki terytorialnej jest wyjątkowo trudnym zadaniem analityczno-badawczym. Proste analizy statystyczne są bez wątpienia metodami skazanymi na porażkę w poszukiwaniu niepowtarzalności i regionalności. Większą przydatnością charakteryzują się tak zwane miękkie metody i narzędzia analizy, jak: casy study, swobodne wywiady czy obserwacje. Powszechnie opracowywane dla potrzeb budowania strategii rozwoju analizy statystyczne pokazują jedynie zróżnicowania regionalne, ale są niewystarczające dla identyfikacji i oceny specyficznego potencjału regionalnego. Identyfikacja specyficzności przestrzeni wymaga także interdyscyplinarnego podejścia i wielopłaszczyznowego spojrzenia na przestrzeń, a w konsekwencji budowania interdyscyplinarnych zespołów i tematów badawczych .
O sukcesie na tym coraz bardziej konkurencyjnym rynku decyduje w dużej mierze umiejętność wykorzystania zasobów specyficznych na rzecz rozwoju regionu. Lokalizmy i regionalizmy są dziś nie tylko modą czy wartością kulturową, ale też stanowią cenny potencjał rozwojowy jednostki terytorialnej. Zatem rozwój polskich regionów zależeć będzie od umiejętności wydobycia i wkomponowania specyficznego, endogenicznego potencjału regionów w procesy globalne.

Zmiany 1998 roku wykraczały poza takie formy działania administracji publicznej jak orzecznictwo oraz świadczenie usług publicznych.

Przeprowadzane od roku 1990 zmiany ustrojowe obejmujące samorząd terytorialny i funkcjonowanie administracji publicznej zakładały decentralizację wykonywania zadań publicznych. Po pierwszych latach działania samorządu terytorialnego i silnym umocowaniu gmin w konstytucji rok 1998 przyniósł zasadniczą reformę ustroju terytorialnego Polski. Na pierwszy rzut oka wprowadzała ona głównie zmiany w rozkładzie kompetencji pomiędzy różnymi stopniami zasadniczego podziału terytorialnego kraju – samorządem a administracją rządową – oraz powoływała powiaty i samorządowe województwa. Powstał trójstopniowy podział terytorialny oparty na modelu dużego obszarowo województwa. Niemniej po raz pierwszy w sposób tak bezpośredni i jednoznaczny objęto kwestie wykraczające poza kompetencje oraz zakres świadczenia usług publicznych przez różne szczeble samorządu. Zmiany te wykraczały poza takie formy działania administracji publicznej jak orzecznictwo (wydawanie aktów administracyjnych) oraz świadczenie usług publicznych .

Nowe kompetencje a działania wspólne

Samorządy zyskały kompetencje koordynacyjne, inspirujące i organizacyjne.

W szczególności samorządowi wojewódzkiemu przypisano wiele zadań o charakterze koordynacyjnym, inspirującym, organizacyjnym (w porównaniu z innymi kompetencjami tego samorządu). Te zadania kreatywne miały uzupełnić wykonywanie określonych świadczeń na rzecz konkretnych adresatów (obywateli, firm) i wydawanie aktów administracyjnych. Należy podkreślić, że reforma 1998 roku i sama konstytucja zapewniają pełną autonomię i samodzielność jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego działania podejmowane wspólnie przez te jednostki czy koordynowane przez samorząd wojewódzki muszą zawsze być osadzone na samodzielnych decyzjach powiatów, gmin czy innych jednostek sektora publicznego .

Pełna autonomia i samodzielność jednostek samorządu terytorialnego oznaczają trudności w porozumieniu się, mogą jednak prowadzić do lepszej, bo nie wynikającej z przymusu współpracy.

W praktyce oznacza to z jednej strony trudności w uzyskiwaniu akceptacji wszystkich zainteresowanych dla różnych działań proponowanych przez inicjatora. Z drugiej zaś wyrażona samodzielna zgoda na takie wspólne działanie może prowadzić do lepszej, bo nie wynikającej z przymusu współpracy. Łączy się to również z wykorzystywaniem przez gminy, powiaty i regiony innych narzędzi realizacyjnych, takich jak umowa cywilnoprawna i administracyjna czy porozumienie administracyjne. Problemy podejmowania działań horyzontalnych w samorządach terytorialnych występują nie tylko w relacjach samorząd wojewódzki – inne szczeble samorządu. Kwestie koordynacji czy podejmowania wspólnych działań występują też w relacjach powiat – gmina, gmina – gmina czy w ramach działalności powiatów i gmin podejmowanej wspólnie z organizacjami pozarządowymi czy firmami .

Dlaczego działania horyzontalne są tak potrzebne?

Analiza kompetencji samorządów oraz znajomość problemów społecznych i gospodarczych wskazuje, że działania horyzontalne są niezwykle potrzebne.

W okresie ostatnich dziesięciu lat doświadczeń horyzontalnie podejmowane działania samorządów terytorialnych nie rozwinęły się w sposób spektakularny. Można nawet powiedzieć, że dopiero uruchomione programy finansowane z funduszy europejskich były pewnym impulsem do podejmowania takich działań. Tymczasem prosta analiza kompetencji gmin, powiatów i samorządu wojewódzkiego oraz nawet dosyć powierzchowna znajomość problemów społecznych i gospodarczych wskazuje, że działania horyzontalne są niezwykle potrzebne. Przykładem może być rynek pracy i zatrudnienie .

Powiat jest zobowiązany do podejmowania takich działań jak: opracowanie i realizacja programu promocji zatrudnienia oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy, inicjowanie i realizowanie przedsięwzięć mających na celu rozwiązanie lub złagodzenie problemów związanych z planowanymi zwolnieniami grup pracowników czy inicjowanie, organizowanie i finansowanie projektów lokalnych na rzecz aktywizacji bezrobotnych. Realizacja takich działań wymaga partnerskiego współdziałania z innymi strukturami zarówno administracji publicznej, jak i spoza niej. Należy przypomnieć, że przed reformą 1998 roku cała struktura urzędów pracy miała hierarchiczną organizację. Tak więc ta zmiana form i zasad działania miała w tym przypadku charakter rewolucyjny.

Jaka jest praktyka?

Rola powiatowych urzędów pracy jako lokalnego animatora i inicjatora współpracy z innymi partnerami rynku pracy stała się kluczowa. Jednakże przeprowadzone badania wskazują, że wśród urzędów pracy nadal dominuje przekonanie o samowystarczalności. Zwykle nie podejmują one wspólnych działań np. z ośrodkami pomocy społecznej, mimo, że w 50–70 proc. obsługują tych samych klientów. Urzędy pracy rzadko podejmują działania horyzontalne z innymi ośrodkami administracji publicznej czy podmiotami sektora prywatnego. W pośrednictwie pracy rola urzędów pracy jest również bardzo ograniczona. Pracodawcy rzadko przekazują urzędom pracy informacje o wolnych etatach, jeszcze rzadziej korzystają z pośrednictwa przy zatrudnianiu pracowników.

Wśród urzędów pracy nadal dominuje przekonanie o samowystarczalności. Zwykle nie podejmują one wspólnych działań np. z ośrodkami pomocy społecznej, mimo, że w 50–70 proc. obsługują tych samych klientów.

Wniosek ze wspomnianych badań jest taki, że modernizacja charakteru działania powiatowych urzędów pracy i podejmowanie przez te urzędy pełnej roli koordynatora i inicjatora ma charakter „wyspowy”, a nie powszechny. Usprawnienia w tym zakresie to obecnie raczej szansa niż realne zjawisko. Oznacza to również postęp modernizacji, polegającej na przejmowaniu przez niektóre urzędy pracy roli inspiratora, inicjatora i aktywnego ośrodka, który na rzecz rynku pracy podejmuje działania w partnerstwie z innymi organizacjami samorządowymi i pozarządowymi. Problem w tym, że te dobre praktyki czy przykładowe działania mają małą szansę, aby stać się wzorcem dla innych. Nie ma bowiem skutecznej platformy wymiany informacji w tym zakresie .

W edukacji minister ustala standardy kwalifikacji zawodowych oraz opracowuje programy szkoleń dla bezrobotnych. Nie odpowiadają one jednak programom szkoleń zawodowych oraz tym prowadzonym w ramach kształcenia ustawicznego.

Jeśli przyjrzeć się zagadnieniom zatrudnienia i rynku pracy, widać jeszcze kilka poziomów problemów koordynacji. W zakresie edukacji problem dotyczy zarówno administracji centralnej, regionalnej, jak i lokalnej. Minister ds. pracy posiada m.in. kompetencje ustalania standardów kwalifikacji zawodowych (dla potrzeb rynku pracy) oraz opracowywania modułowych programów szkoleń zawodowych dla bezrobotnych. Nie odpowiadają one jednak programom szkoleń zawodowych oraz tym prowadzonym w ramach kształcenia ustawicznego. I nie chodzi tutaj o przesuwanie kompetencji pomiędzy działami administracji, lecz właśnie o koordynację działań w zakresie standardów kwalifikacyjnych. Na szczeblu powiatowym (w ramach jednego powiatu) i pomiędzy powiatem a gminą również występuje problem koordynacji popytu na pracę i określania kierunków kształcenia na poziomie średnim. Urzędy pracy nie są uczestnikami procesu kształtowania struktury kształcenia na poziomie wyższym, bo nie są partnerami dla uczelni wyższych czy samorządu wojewódzkiego .

Gdzie tkwi główny problem?

Głównym problemem sektora publicznego pozostaje wciąż dominacja myślenia legalistycznego i zawężenie własnych działań do wypełniania zadań przypisanych przez ustawodawcę.

Moim zdaniem rzecz nie polega w przypisaniu kompetencji poszczególnym szczeblom samorządu terytorialnego czy administracji rządowej. Głównym problemem sektora publicznego pozostaje wciąż dominacja myślenia legalistycznego i zawężenie własnych działań do wypełniania zadań przypisanych przez ustawodawcę. Tradycyjne działania, takie jak orzecznictwo czy dostarczanie usług publicznych, są w naszym podejściu do biurokracji bardziej zrozumiałe. Osiąganie zamierzonego celu czy podejście oparte na wypełnianiu funkcji, które samoistnie prowadziłoby w kierunku działań horyzontalnych, jest wciąż eksperymentem, szansą, w najlepszym razie nieśmiałą próbą, a nie rutynowym zjawiskiem.

Praktyka polityczna cierpi na problem segmentacji. Kluczowe jest wypracowanie modelu otwartej administracji, zdolnej do współdziałania ze środowiskiem, w którym funkcjonuje.

Jednym z najistotniejszych zadań w sferze zarządzania działaniami publicznymi, które stoi obecnie przed nami, jest wypracowanie modelu otwartej administracji, zdolnej do współdziałania ze środowiskiem, w którym funkcjonuje. Praktyka polityczna w Polsce cierpi bowiem na problem segmentacji, czyli wytworzenia się wzajemnie odizolowanych porządków organizacyjnych, które z trudem potrafią wypracować choćby podstawowe kanały komunikacji, tak by uzyskać efekt wzajemnego wspomagania się owych różnych fragmentów.

Kto jest w grze?

Wyróżnić można następujące porządki organizacyjne: biurokracja rządowa, organizacje uczestników rynku, korporacje zawodowe i związki zawodowe, samorząd terytorialny oraz instytucje demokracji obywatelskiej i społecznej.

Do najważniejszych z tych porządków należą: biurokracja rządowa jako system strukturalnego, hierarchicznego zarządzania politykami sektorowymi (sama wewnętrznie wielokrotnie złożona i dzieląca się na wiele jednostek, także wzajemnie niekompatybilnych), organizacje uczestników rynku, czyli instytucje działające na rzecz regulowanego konkurencyjnego zarządzania gospodarką (rady branżowe, organizacje pracodawców, działające jako przedstawiciele grup interesu biznesowego), korporacje zawodowe i związki zawodowe, będące przykładami samoorganizacji dla celów reprezentowania partykularnych potrzeb zarówno wobec rynku, jak i biurokracji (co jest typowe dla związku zawodowego, ale niewłaściwe dla samorządu zawodowego, niemniej w Polsce samorządy zawodowe często pełnią taką funkcję), samorząd terytorialny, czyli polityczna samoorganizacja obywateli wyposażona poprzez proces decentralizacji w określony zakres władztwa publicznego (zbyt często w Polsce utożsamiany nie z grupą obywateli, ale z organami samorządu), aż wreszcie instytucje demokracji obywatelskiej i społecznej, czyli mikrokosmos organizacji pozarządowych oraz inicjatyw niesformalizowanych .

Co wymusza zmianę?

Model funkcjonowania państwa musi ulec przekształceniu w związku z przemianami samych instytucji politycznych oraz, szerzej, sfery kultury politycznej, wzorców społecznych, typu gospodarki.

Tymczasem istotą współczesnego myślenia o państwie jest uznanie, że model jego funkcjonowania musi ulec przekształceniu w związku z przemianami samych instytucji politycznych oraz, szerzej, sfery kultury politycznej, wzorców społecznych, typu gospodarki. Skutkują one wytworzeniem się nowego kształtu przestrzeni publicznej, charakteryzującej się zwiększoną mobilnością, elastycznością modeli życia, spłaszczeniem hierarchii, występowaniem licznych wzajemnych powiązań pomiędzy odległymi często zjawiskami, potrzebą stosowania niestandardowych rozwiązań, gwałtownym rozwojem nowoczesnych technologii oraz sieciowością, czyli współwystępowaniem rozproszonej władzy na różnych poziomach. Osobnym źródłem przekształceń systemu państwowego jest środowisko międzynarodowe, szczególnie silnie oddziałujące w przypadku krajów uczestniczących w procesie integracji europejskiej, które to zjawisko – dla uproszczenia opisywanego obrazu – zostanie tu pominięte .

Pięć zasadniczych form relacji

Nowoczesne państwo wymaga wytworzenia wartości dodanej poprzez synergię różnych porządków.

Wspomniany powyżej problem segmentacji praktyki politycznej w Polsce stoi w wyraźnej sprzeczności z potrzebami budowy nowoczesnego państwa. Jest tak dlatego, że uniemożliwia on wytworzenie powiązań o kształcie, który pozwoliłby nie tylko na niekonfliktową koegzystencję, gdyż jest to dziś już zdecydowanie za mało, ale także na wytworzenie wartości dodanej poprzez synergię różnych porządków .
Relacje wewnętrzne pomiędzy wymienionymi wcześniej fragmentami organizacji przestrzeni publicznej mogą bowiem przybierać pięć zasadniczych form. Mogą to być: po pierwsze – relacje wzajemnie się blokujące (istotnym celem jednej instytucji jest uniemożliwienie działania drugiej); po drugie – relacje wzajemnie obojętne (instytucje w ramach każdego z porządków w swoim działaniu nie biorą pod uwagę istnienia pozostałych); po trzecie – relacje wzajemnie wymuszone (poszczególne porządki kontaktują się nie z własnej potrzeby, ale poprzez wymogi proceduralne, np. reguły prawa); po czwarte – relacje wzajemnie podporządkowane (niesymetryczne współdziałanie, kiedy jedne instytucje są klientami drugich); po piąte – relacje wspólnotowe (kiedy poszczególne porządki tworzą nową jakość poprzez wzajemne otwarcie i działania zbieżne lub tworzenie balansu, czyli równoważenie się). Z punktu widzenia budowania nowoczesnego państwa najbardziej korzystny jest oczywiście ostatni z powyższych typów relacji, najbardziej niekorzystne są dwa pierwsze, a najczęściej występujące w praktyce działania polityki w Polsce to typy trzeci oraz czwarty .

Recepta na sukces

Najwyższy czas powrócić do klasycznej idei polis, czyli struktury rządzenia opartej na „wspólnocie wspólnot”, oraz do koncepcji demokracji obywatelskiej.

Dlatego należy podjąć wysiłek, aby zbudować model działania administracji – a na poziomie regionalnym jest to nie tylko potrzebne, ale wręcz konieczne z racji wymogów dotyczących wdrażania funduszy strukturalnych – tworzący zręby wspólnoty wokół działań władz publicznych. Najwyższy czas powrócić do klasycznej idei polis, czyli struktury rządzenia opartej na „wspólnocie wspólnot”, oraz do koncepcji demokracji obywatelskiej, czyli kultury decyzji politycznych zakorzenionych w tkance społecznej .

Do najważniejszych postulatów należą: budowanie podstaw partnerstwa publiczno-prywatnego oraz partnerstwa obywatelskiego, tworzenie instrumentów otwartego zarządzania, działanie na rzecz jawności i edukacji obywatelskiej.

Aby postulat ten był możliwy do spełnienia, należy zacząć działać zarówno w ramach struktur administracji publicznej, jak i w środowisku jej funkcjonowania, gdyż przekształcenia muszą być równoległe, by dać efekt zbieżności. Do najważniejszych postulatów takich zmian należą: budowanie podstaw partnerstwa publiczno-prywatnego oraz partnerstwa obywatelskiego, tworzenie instrumentów otwartego zarządzania, działanie na rzecz jawności i edukacji obywatelskiej .

Katalog standardów budowania relacji

Katalog standardów: unikanie dominacji i naruszania wzajemnej podmiotowości, równoprawność, obustronne gwarancje przejrzystości i odpowiedzialności, pełna demokratyczność.

Tworzenie administracyjnej wspólnoty nie jest jednak w praktyce proste, a to z kilku powodów. Przede wszystkim zbyt mała jest jeszcze wzajemna wiedza o działaniu różnych instytucji samoorganizacji obywatelskiej i administracji publicznej. Mała jest świadomość potencjalnych korzyści, jakie z partnerstwa mogą wyniknąć. Poza tym wspólnota taka wymaga stworzenia odpowiednich dlań warunków po każdej ze stron. Można wyróżnić pewien katalog standardów, na których powinno być zbudowane trwałe i długofalowe partnerstwo pomiędzy administracją publiczną a środowiskiem jej działania. A oto najważniejsze z nich. Po pierwsze, unikanie dominacji i naruszania wzajemnej podmiotowości. Równocześnie jednak zgoda na większy zakres nadzoru i kontroli ze strony administracji publicznej, zwłaszcza tam, gdzie w ramach partnerstwa w grę wchodzi wydatkowanie pieniędzy publicznych. Po drugie, równoprawność, czyli zerwanie z postrzeganiem jednej ze stron jako klienta, co oznacza otwarty i pozytywny stosunek do wzajemnej działalności. Po trzecie, obustronne gwarancje przejrzystości i odpowiedzialności, zwłaszcza tam, gdzie w grę wchodzą zadania publiczne o charakterze społecznym. Po czwarte, pełna demokratyczność, zarówno władza publiczna jak i partnerzy zewnętrzni (organizacje i instytucje obywatelskie) muszą być demokratycznie zarządzanymi podmiotami, otwartymi dla wszystkich, którzy spełniają publicznie określone kryteria członkostwa .

Od podejścia wertykalnego do horyzontalnego

Z „resortowej” perspektywy zatraca się ważny element środowiska obywatelskiego, jakim jest jego uniwersalność, a dominuje fragmentaryczność i jednostronny przepływ informacji.

Istotnym problemem administracji publicznej, który stanowi przeszkodę dla budowy wspólnotowego modelu zarządzania, jest także sektorowa organizacja struktury władz publicznych. Z „resortowej” perspektywy zatraca się ważny element środowiska obywatelskiego, jakim jest jego uniwersalność, a dominuje fragmentaryczność i jednostronny przepływ informacji. Z tego wynika potrzeba przejścia od podejścia wertykalnego do horyzontalnego .
System zarządzania polityką w Polsce może być nowoczesny, tak by sprostać wyzwaniom współczesności, zachowując jednocześnie – poprzez respektowanie i wzmacnianie naturalnych wspólnot – tradycyjną tkankę społeczną. Wymaga to wspólnego wysiłku wielu partnerów, który z pewnością jednak warto podjąć.

Wielu wójtów, burmistrzów i prezydentów miast patrzy na rząd i ministrów, zazdroszcząc im wielkich możliwości i… małej odpowiedzialności. Sami bowiem bardzo silnie odczuwają niezależne od nich ograniczenia (czy to w postaci przepisów prawnych, czy zasad rozdziału środków publicznych) i bardzo silną społeczną kontrolę działań i sposobów wydawania pieniędzy.
Ta opinia jest jednak tylko częściowo prawdziwa. Nieprawdą jest w niej właśnie przekonanie o małych możliwościach samorządów (lub po prostu rządów) lokalnych.
Zacznijmy od stwierdzenia, że tak ważna dla wszystkich wartość, jaką jest jakość życia, w znacznej mierze zależy od stanu lokalnej społeczności i od działań władz lokalnych. O tej jakości stanowi poziom usług publicznych znajdujących się w gestii rządów lokalnych: od sieci drogowej i połączeń komunikacyjnych do usług zdrowotnych i opiekuńczych. Bez wysokiej jakości tych usług nie napłyną ani pieniądze, ani twórczy ludzie – nie będzie inwestycji, i osiedlania się.
Znaczenie warunków lokalnych czyni z lokalnego rządu aktora pierwszoplanowego, protagonistę rozwoju społecznego. Świadomość odpowiedzialności może jednak prowadzić do frustracji, gdy nie mamy, nie umiemy sięgnąć lub stworzyć narzędzi, które pozwalają się z niej wywiązać.

Znaczenie warunków lokalnych czyni z lokalnego rządu aktora pierwszoplanowego, protagonistę rozwoju społecznego.

Nie popadając w łatwy defetyzm, można wskazać kilka warunków i narzędzi, które pozwalają lokalnym rządom poprawiać jakość usług publicznych oraz wzmacniać szanse rozwojowe społeczności lokalnej .

Przywództwo

Istnienie silnego przywództwa sprawia, że społeczność nie dryfuje, a efekty pracy w kolejnych latach składają się na odległy sukces.

Podstawowe warunki sukcesu można nazwać triadą „PJR”, czyli przywództwo, jawność i rynek. Przedstawmy je pokrótce. Przywództwo jest warunkiem osiągnięcia tego, co możemy nazwać międzyokresową spójnością działań. Dzięki niemu realizowane cele mogą się ułożyć w spójną całość, a działania nie są wyłącznie doraźne, lecz konsekwentne i zorientowane długookresowo. Przywództwo nie musi być sprawowane jednoosobowo – może to być przywództwo grupy, w której poszczególne osoby realizują wspólnie podzielaną strategię. Istnienie silnego przywództwa sprawia, że społeczność nie dryfuje, a efekty pracy w kolejnych latach składają się na odległy sukces, który może pojawić się nawet po upływie jednej lub więcej dekad. Dwadzieścia lat od rozpoczęcia polskiej demokratycznej i rynkowej transformacji z łatwością dostrzegamy, że lokalny sukces często wiąże się z długim okresem rządów jednego wójta, burmistrza lub prezydenta .
Jawność

Społeczność lokalna łatwo ugrzęźnie w atmosferze podejrzeń i zostanie sparaliżowana przez niski poziom zaufania, jeśli rząd nie będzie działał przy otwartej kurtynie.

Jawność jest podstawą prorozwojowego przywództwa. Społeczność lokalna łatwo ugrzęźnie w atmosferze podejrzeń i zostanie sparaliżowana przez niski poziom zaufania, jeśli rząd lokalny nie stworzy skutecznego systemu komunikowania się i nie będzie działał przy otwartej kurtynie. Owszem, jest to czasochłonne i bywa uciążliwe, lecz rządzenie bez informacyjnej skrupulatności, perswazyjnej cierpliwości i wyrozumiałości przeradza się w rządy arogancji, które dzielą społeczność i grożą unicestwieniem dobrych zamiarów .

Rynek

Jeśli rząd lokalny jest w stanie pokazać, że jego decyzje, wybory i działania zdają „test rynku”, to nikt nie zarzuci mu nieudolności, nieefektywności czy nepotyzmu.

Rynek z kolei wzmacnia jawność. Jeśli rząd lokalny jest w stanie pokazać, że jego decyzje, wybory i działania zdają „test rynku”, to nikt nie zarzuci mu nieudolności, nieefektywności czy nepotyzmu. Rynek jest tutaj synonimem zderzenia wielu aktorów, dostawców, odbiorów, towarów i usług. Nawet jeśli w społeczności lokalnej nie dostrzegamy i nie znajdujemy owej różnorodności, to powinniśmy szukać „informacji z rynku” tam, gdzie on naprawdę istnieje, aby wiedzieć, czy działamy efektywnie .
Jeśli nie spełniamy tych trzech warunków, jeśli nie postępujemy w myśl „PJR”, to trudno przypuszczać, że poszczególne działania złożą się na kreującą rozwój całość. Można powiedzieć, że warunki „PJR” są konieczne, lecz z pewnością niewystarczające. Oprócz nich niezbędne jest umiejętne określanie priorytetów oraz dobór właściwych narzędzi działania.

„Wypchnąć” na zewnątrz czy zwiększyć zatrudnienie?

W administracji łatwiej kogoś zatrudnić niż zwolnić.

Administracja publiczna każdego szczebla działa w granicach przepisów prawnych i administracyjnych. Świadomość tych ograniczeń musi lokalnym rządom towarzyszyć, lecz nie powinna ich paraliżować.
Jeśli więc rządy lokalne decydują o tym, czy pewne zadania, jak na przykład organizację jakiegoś wydarzenia, powierzyć zewnętrznej jednostce, czy też zwiększyć zatrudnienie w urzędzie, to powinny pamiętać, że w administracji łatwiej kogoś zatrudnić niż zwolnić. Zwiększanie zatrudnienia w urzędach powinno więc być opcją niejako ostateczną .

Konstruowanie umów

Ograniczając zatrudnienie, władze lokalne coraz częściej realizują zadania, które są wykonywane przez zewnętrznych dostawców na podstawie umowy. Umowy, o czym wszyscy wiemy, to narzędzia prawne, których treść może mieć znaczące konsekwencje budżetowe i szerzej gospodarcze, zarówno pozytywne, jak i negatywne. Nie trzeba być prawnikiem, aby skutki zapisów umownych rozumieć. Konstruowanie umów i posługiwanie się nimi nie powinno więc być zostawiane radcom prawnym.

Jeśli przedsiębiorstwo prywatne realizuje inwestycje za pieniądze publiczne, to przedsięwzięcie to nie kończy się skandalem tylko wtedy, gdy wykonywane jest na podstawie umowy, która dobrze i uczciwie zabezpiecza interesy stron.

Dobrze skonstruowana umowa, przygotowana, zawarta i wykonywana w warunkach maksymalnej jawności, jest podstawą współpracy między rządem lokalnym i administracją lokalną a biznesem, sednem tego, co nazywamy partnerstwem publiczno-prywatnym. Jeśli więc przedsiębiorstwo prywatne realizuje inwestycje za pieniądze publiczne czy na zlecenie publiczne, to przedsięwzięcie to nie kończy się skandalem tylko wtedy, gdy realizowane jest na podstawie umowy, która dobrze i uczciwie zabezpiecza interesy stron. Przykłady udanych przedsięwzięć publiczno-prywatnych można znaleźć w krajach, w których – jak na przykład we Włoszech – nie istnieje specjalne narzędzie prawne, z trudem natomiast znajdujemy je w Polsce, gdzie przez lata przygotowywano ustawę o partnerstwie publiczno-prywatnym Przypuszczać można, że wyjaśnieniem jest brak umiejętności konstruowania umów i działania w warunkach przejrzystości informacyjnej .

Plany zagospodarowania przestrzennego

Istnienie planu zagospodarowania przestrzennego pozwala wielu ludziom podejmować racjonalne decyzje dotyczące kupna i sprzedaży, budowy czy zamieszkania.

Innym ważnym narzędziem w rękach rządów lokalnych są plany zagospodarowania przestrzennego. Należy jednak postrzegać je nie jako narzędzia władzy – narzędzia zakazu, wywłaszczania, rujnowania czy nagradzania – lecz jako narzędzia informacyjne. Istnienie planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wytyczenie przyszłych dróg i rezerwowanie przestrzeni rekreacyjnej, pozwala wielu ludziom podejmować racjonalne decyzje dotyczące kupna i sprzedaży, budowy czy zamieszkania. Nic tak nie rujnuje zaufania i nie przekreśla szansy na współpracę w danej społeczności jak zmiany planów zagospodarowania przestrzennego dyktowane wygodą rządu lokalnego czy krótkookresowym interesem jakiejś osoby czy grupy osób. Wniosek z tego jest następujący: plany zagospodarowania przestrzennego powinny być tworzone starannie i powoli, a zmieniane bardzo rzadko .

Najpierw bezpieczeństwo

Bezpieczeństwo fizyczne wyprzedza dobrobyt materialny w porządku ludzkich potrzeb.

W końcu warto pamiętać o tym, że bezpieczeństwo fizyczne wyprzedza dobrobyt materialny w porządku ludzkich potrzeb. Dobrze funkcjonująca policja i inne służby porządkowe sprawiają, że dorośli czują się bezpiecznie, dzieci nie są zagrożone, a przedsiębiorcy wolni są od dodatkowych opłat, które generuje przestępczość .
Rządy lokalne, jak próbowałem to pokazać, są ważnym aktorem rozwoju społecznego i gospodarczego. Być może ważniejszym niż rząd centralny. Swoją prorozwojową rolę spełniają dobrze, gdy cierpliwie przewodzą lokalnej społeczności, poddając się testowi rynku i zachowując przejrzystość działań.

Z Maciejem Kobylińskim , prezydentem Słupska rozmawia Leszek Szmidtke , dziennikarz PPG i Radia Gdańsk.

Nasza demokracja bezpośrednia przejawia się na wielu płaszczyznach; raz w miesiącu mam godzinne wystąpienie w radiu, podczas którego ludzie mogą dzwonić i zadawać pytania.

Leszek Szmidtke: Panie Prezydencie, przedstawiciele organizacji pozarządowych w Trójmieście zwracają uwagę, że po długim zastoju w Słupsku rośnie liczba i aktywność tych organizacji. Co jest przyczyną tego ożywienia?
Maciej Kobyliński: Wydaje mi się, że to efekt naszego stylu sprawowania władzy. Nasza demokracja bezpośrednia przejawia się po prostu na wielu płaszczyznach. Przykładowo od sześciu lat raz w miesiącu mam godzinne wystąpienie w radiu, podczas którego ludzie mogą dzwonić i zadawać pytania. Organizujemy też spotkania raz na kwartał z mieszkańcami miasta. Łatwiej jest rządzić, gdy mam świadomość, czego obywatele wymagają, żądają i czego się spodziewają .

Organizacje pozarządowe są potrzebne i bardzo dobrze postrzegane przez Brukselę.

L.S.: Organizacje pozarządowe w wielu miastach, także w Słupsku, przejmują niektóre kompetencje, dzielą się swoimi opiniami, wrażeniami, spostrzeżeniami, a także diagnozują różne elementy związane z życiem społecznym. Jaka jest tego skala w pańskim mieście?
M.K.: Wszystkie organizacje pozarządowe, a jest ich w Słupsku ponad sto, działają w różny sposób. Z tymi, które zajmują się wąskimi wycinkami działalności, spotykam się raz na rok, gdy zwracają się o dotacje. Innym przykładem jest Centrum Inicjatyw Obywatelskich działające bardzo prężnie. Organizacje pozarządowe są potrzebne i bardzo dobrze postrzegane przez Brukselę. Nie ma tutaj łącznika rządowego, który jest związany z polityką. Organizacje pozarządowe powinny być apolityczne, podobnie jak samorządy. Zostawmy politykę tym na górze, my natomiast – parafrazując Młynarskiego – tu na dole róbmy swoje. Musimy wsłuchiwać się w głosy obywateli, a oni mówią się głównie poprzez organizacje pozarządowe .
L.S.: W Gdańsku czy Gdyni bardzo dobrze rozwinięta jest działalność organizacji pozarządowych związana z bezdomnymi. Czy Słupsk ma swoją specyfikę organizacji pozarządowych, obszar, gdzie ruch obywatelski jest szczególnie widoczny?
M.K.: Piętnaście lat temu byłem współzałożycielem Stowarzyszenia im. Brata Alberta. Kilka osób uzyskało już statut wychodzenia z bezdomności. Dajemy im mieszkania, możliwość kierowania własnym życiem i tworzymy taki inkubator, w którym mogą je rozpocząć. Ważne jest, żeby nie było ludzi głodnych i bezdomnych w sensie dosłownym. Oczywiście nic nie poradzimy, jeśli ktoś wybiera bezdomność jako sposób na życie. A tacy ludzie zdarzają się nawet w najbogatszych miastach na świecie.
L.S.: Jakaś liczba bezdomnych zawsze będzie.
M.K.: Tak. I my też mamy margines bezdomności. Staramy się również, aby ludzie niepełnosprawni czuli się w Słupsku jak najlepiej. Mamy wspaniałe Stowarzyszenie Nadzieja, które zajmuje się dziećmi niepełnosprawnymi, głównie z porażeniem mózgowym. Z tym stowarzyszeniem współpracujemy na co dzień poprzez nasz wydział zdrowia, przez organizacje typu sportowego, hipoterapię (którą rozwijamy od lat siedemdziesiątych). Takie przykłady można mnożyć.
L.S.: Jak wygląda wasza pomoc? Czy organizacje pozarządowe zwracają się o dofinansowanie działalności bezpośrednio do pana czy do urzędników odpowiednich wydziałów?
M.K.: Każda pomoc jest indywidualna i musi być dostosowana do potrzebującego. Często trzeba dać pracę, mieszkanie, zapewnić opiekę lekarską, czasem tylko ubrać i nakarmić. Bardziej mnie interesuje mechanizm działania oraz rozwiązania systemowe, czyli wszelka działalność i poszerzanie świadomości obywatelskiej, a więc praca Centrum Inicjatyw Obywatelskich z naszym udziałem finansowym i merytorycznym.
L.S.: Jaki charakter mają kontakty organizacji pozarządowych z władzami samorządowymi?
M.K.: Współpraca z organizacjami pozarządowymi jest ciągła, a sposobów współdziałania wiele. Ostatnio wspomogliśmy Stowarzyszenie Osób ze Stwardnieniem Rozsianym przy organizacji corocznego balu. Przekazaliśmy 80 tysięcy złotych, co stanowi ich kilkuletnią dotację.
L.S.: Czy w Słupsku wypracowano standardy, które mają organizacje pozarządowe w innych częściach kraju? Czy wypracowano unifikację, dzięki której wiadomo na przykład, ile dana usługa kosztuje?
M.K.: Na pewno tak. Mam osobę, która jest moim przedstawicielem ds. organizacji pozarządowych. Dbam też o to, aby wszystkie nasze miejskie instytucje nie miały barier architektonicznych. Wydaje mi się, że w Słupsku można wszędzie jeździć wózkiem. Dysponujemy autobusami z podnoszonymi stopniami i czterema samochodami dla osób niepełnosprawnych, które można wynająć.
L.S.: Panie Prezydencie, na początku wspomniał pan o audycjach i spotkaniach. Jaki jest jeszcze inny sposób kontaktowania się z mieszkańcami, zdobywania wiedzy o ich potrzebach oraz przekazywania informacji o planach i zamierzeniach władz?
M.K.: Przykłady można mnożyć. Raz w roku konsultujemy budżet i przy okazji dyskutujemy o wszystkich problemach. Gdy robimy plan zagospodarowania przestrzennego, to staramy się w danej dzielnicy spotkać się z ludźmi. Wspomnieć trzeba o inicjatywie uchwałodawczej, która się zrodziła w naszym mieście. Czterysta osób podpisanych pod wnioskiem może złożyć projekt uchwały. Od pewnego czasu co tydzień spotykam się z obywatelami.
L.S.: Czego takie inicjatywy uchwałodawcze dotyczą?
M.K.: To sprawy związane żywotnie z interesem naszych obywateli, np. ścieżki rowerowe, bariery architektoniczne.
L.S.: Czy słupskie media to sposób na kontaktowanie się z obywatelami?
M.K.: Nie wszystkie, ale zdecydowana większość tak.
L.S.: Powinien pan również kontaktować się z mieszkańcami poprzez radnych. Chociaż są głosy, że ta współpraca nie układa się najlepiej.
M.K.: Radni mają gorzej, bo ja jestem władzą wykonawczą. Oczywiście są jakąś formą kontaktu z mieszkańcami. Interpelacje na sesji trwają czasami nawet półtorej godziny.

Myślę, że rada miasta daje sobie radę sama. I nie ma potrzeby, by powstawały rady osiedli czy dzielnic.

L.S.: W Gdańsku i Gdyni są rady dzielnic. W Słupsku nie ma takiej formy samorządu. Dlaczego?
M.K.: Myślę, że rada miasta daje sobie radę sama. I nie ma potrzeby, by powstawały rady osiedli czy dzielnic. O ile dobrze pamiętam ustawę, to rada może tworzyć dzielnicowe odpowiedniki. Skoro może, to nie musi i chyba byłoby to mnożenie bytów .
L.S.: W Gdyni to skuteczny sposób kontaktowania się z mieszkańcami i otwarcia się na ich potrzeby.
M.K.: To jednak jest zależne od rady miasta. Póki co, takiego pomysłu wśród radnych nie było, a ja uważam, że to, co jest, w Słupsku wystarczy. W dużych miastach, takich jak Warszawa lub Gdańsk, powinny być rady osiedlowe i dzielnicowe.
L.S.: Kilka tygodni temu ogłosił pan, że Słupsk należy powiększyć o niektóre miejscowości z okolicznych gmin. Na jakiej podstawie oparte jest to przekonanie?
M.K.: To jest oczywiste! Słupsk jest najmniejszym terytorialnie miastem tej wielkości w Polsce. Piła jest prawie dwukrotnie większa, a ma 78 tysięcy mieszkańców. Przypomnę, że nasze miasto liczy 98 tysięcy. Przeciwnicy powiększenia używają argumentów, które w rzeczywistości świadczą o konieczności włączenia nowych terenów. Słupski Zakład Komunikacji, Słupska Spółdzielnia Mleczarska, Słupska Fabryka Mebli – te firmy znajdują się czasami kilkaset metrów od granic administracyjnych, ale wyprowadziły się dlatego, że w naszym mieście nie ma miejsca.
L.S.: Albo płacą w sąsiednich gminach mniejsze podatki.
M.K.: Tak się składa – i jest to chyba kolejny argument za włączeniem okolicznych terenów do Słupska – że nasze podatki są niższe niż w sąsiednich gminach.
L.S.: Czy jednak ogłoszenia takich planów nie powinno poprzedzić przekonywanie radnych sąsiednich gmin, a przede wszystkim mieszkańców?
M.K.: Oczywiście wszczęliśmy już procedury, ale kto protestuje? Najczęściej wójtowie, zastępcy wójtów i tamtejsi radni. Nie wiem, jakie są opinie mieszkańców. Słyszałem, że w pewnej wsi liczącej 230 osób zebrano 200 podpisów przeciwko mojemu pomysłowi. Ale zbierano je w sklepach i nie będę już mówił, kto tego pilnował. Kiedy wreszcie dojdzie do społecznych konsultacji, będę na wszystkich spotkaniach przekonywał mieszkańców o korzyściach. Nie będą mieli na przykład żadnych trudności z umieszczeniem dziecka w żłobku, przedszkolu czy szkole. Pojawi się również komunikacja miejska. A poza tym chodzi tylko o kilka sołectw, które i tak obsługujemy. Trudno prowadzić prawidłową politykę planowania przestrzennego, politykę gospodarczą, nie mając wolnych terenów. Tuż za granicą miasta postawiono na przykład wiatraki. Gdyby te tereny należały do Słupska, nie dałbym zgody na taką inwestycję. Byłoby to miejsce na budownictwo mieszkaniowe.
L.S.: Czy przy poważniejszych inwestycjach pyta pan o zdanie mieszkańców, są konsultacje społeczne?
M.K.: To trudniejsza sprawa. Jeżeli to jest grunt prywatny, który obejmuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, i tam przewidujemy lokalizację przemysłu, to wtedy się konsultujemy.
L.S.: Mieszkańcy korzystają z tej możliwości?
M.K.: Przy wieloletnich planach inwestycyjnych prowadzimy takie konsultacje. Inny przykład: ogłaszamy konsultacje dotyczące budżetu miasta i przychodzi 15 osób. Wtedy jestem załamany. Jedyne co mogę zrobić, to ogłosić kolejne spotkanie. Wtedy jest czasem większa frekwencja.
L.S.: Jak pan rozumie przywództwo, bycie prezydentem miasta i jaki jest udział obywateli w słupskim modelu samorządu?
M.K.: Dobry przywódca idzie przed ludźmi, a nie pogania ich z tyłu batem. Idąc przodem, musi mieć pewność, że ktoś za nim podąża. Jestem czasami surowy, ale nie potrafię się pogodzić z tym, że ktoś widzi wyłącznie swój interes, że nie potrafi spojrzeć kategoriami miasta czy nawet ulicy .
L.S.: Zatem potrzebna jest edukacja obywatelska. Czy coś takiego w słupskich szkołach w jakiejkolwiek formie występuje?
M.K.: Teoretycznie tak, ale powinno mieć miejsce nie tylko w szkołach. To musi wyjść z domu, poparte w szkole, także na przykład na lekcjach religii. Nasza młodzież jest dobrze przygotowana i coraz lepiej wykształcona. Mamy masę konkursów, w tym „Siedmiu wspaniałych”, i one rozwijają obywatelskie postawy. Jestem też głęboko wzruszony, widząc młodych ludzi pracujących w hospicjum. To dobra zapowiedź na przyszłość.