Kategoria: Pomorski Przegląd Gospodarczy

Po burzliwych dyskusjach nad kształtem i funkcjami regionalnej władzy nadszedł czas na debatę nad najlepszym modelem rządzenia w regionie.

Ustanowienie samorządu terytorialnego na szczeblu województw w 1998 r. i wejście Polski w orbitę europejskiej polityki regionalnej w ciągu kilku lat doprowadziło do symbolicznego przekształcenia się naszych województw w regiony. Temu procesowi cały czas towarzyszyła – mniej lub bardziej nagłaśniana – debata nad ich potencjałem rozwojowym. Ostatnio, po upływie dziesięciu lat od burzliwych dyskusji nad kształtem i funkcjami regionalnej władzy, ciężar debaty ponownie zaczyna przesuwać się w kierunku kwestii najlepszego modelu rządzenia w regionie.

Dla lepszego rządzenia w regionie potrzeba nowych rozwiązań instytucjonalnych i wzorów praktyk.

Choć z pewnością nie wyczerpano jeszcze argumentów w ramach tradycyjnej opcji przeciwstawiającej sobie różne warianty „samorządowych” i „rządowych” regionów, wydaje się, że debata nad modelem i trybami rządzenia w regionach może teraz wkroczyć w nową fazę. Powstaje potrzeba włączenia do dyskusji opcji nowych rozwiązań instytucjonalnych i nowych wzorów politycznych, społecznych i ekonomicznych praktyk. Sygnalizują to zarówno dotychczasowe doświadczenia, jak i wyzwania społeczno-ekonomiczne rysujące się na horyzoncie, a także sugestie, że kluczem do skutecznego rządzenia są raczej „miękkie” niż „twarde” kompetencje .

Model „korporacyjnego” regionu

Model „korporacyjnego” regionu kładzie nacisk na przywództwo, elastyczność i luźne, dobrze skomunikowane ze sobą sieci. Znaczenie mają kultura zaufania i normy współpracy. Efektem jest poczucie odpowiedzialności za dobro publiczne.

Jedną z takich opcji może być model „korporacyjnego” regionu – strategicznie ukierunkowanej wspólnoty norm i interesów, zakładający świadome budowanie quasi-korporacyjnego ładu w regionie. W modelu tym kładzie się nacisk na przywództwo. Realizuje się ono przede wszystkim przez mobilizację i koordynację dostępnych zasobów, uelastycznienie struktur administracyjnych i ich powiązanie w luźne, wielosektorowe i wielopoziomowe sieci. Istotne jest tworzenie licznych kanałów komunikacyjnych łączących te struktury ze sobą i z ich otoczeniem zewnętrznym (instytucjami, organizacjami, rynkami, firmami, ludnością). Znaczenie mają długofalowe inwestycje w kulturę zaufania i normy współpracy. Ich rezultatem są silna i pozytywna tożsamość regionalna, konstruktywne normy interakcji społecznych i wzory zachowań podtrzymujące poczucie odpowiedzialności za dobro publiczne. Przy czym to ostatnie należy traktować jako składnik równoważący dominującą „filozofię” indywidualnego sukcesu .

Warto inspirować się najlepszymi

Elastyczna i stale otwarta na nowe impulsy wspólnota działająca zgodnie z „duchem korporacji” może dać wiele korzyści.

Wizja korporacyjnego regionu nie zakłada oczywiście dosłownego przekształcenia regionów w korporacje. Sugeruje jedynie, że w poważnej dyskusji na temat zwiększenia potencjału rozwojowego współczesnych regionów powinno się uwzględnić również inspiracje płynące z doświadczeń tej jednej z najbardziej skutecznych obecnie formacji organizacyjnych. Z tych doświadczeń płynie zaś przekaz mówiący o wielu korzyściach z budowania elastycznej i stale otwartej na nowe impulsy wspólnoty, działającej zgodnie z „duchem korporacji”. Wbrew początkowemu zaskoczeniu można zresztą dowieść, że inspiracje płynące z doświadczeń korporacji mogą być dla regionów nadzwyczaj przydatne, a niektóre z rzekomo fundamentalnych różnic między tymi dwoma typami formacji organizacyjnych przy bliższym spojrzeniu okazują się w dużej mierze pozorne .

Konieczna jest zmiana podejścia

Mitem jest to, że wspólnota jest nam odgórnie dana oraz to, że utrata bezpośredniej kontroli spowoduje utratę sterowności.

Rozważenie alternatyw, jakie podsuwa model korporacyjnego rządzenia w regionie, wymaga jednak rezygnacji z dwóch kwestii. Z jednej strony z przestarzałego i zakorzenionego raczej w mitach niż w rzeczywistości przywiązania do ideału „prawdziwego” regionu. Regionu rozumianego jako tradycyjna wspólnota, która w naturalny sposób łączy ludzi urodzonych w regionie. Nie potrzebuje przy tym żadnych inwestycji czy instytucjonalnego wsparcia. Z drugiej zaś strony z przekonania, że natężenie konfliktów interesów w połączeniu z brakiem dostatecznej siły nakazu uniemożliwia elitom regionalnym przekształcenie regionu w skutecznie działającą wspólnotę norm i interesów. Wspólnotę taką można bowiem i należy budować drogą systematycznych działań, na co właśnie wskazują doświadczenia korporacji .

Region a korporacja – czy aż tak się różnią?

Różnice między regionami a korporacjami zasadzają się na obywatelskiej, a nie rynkowej misji i idei regionów.

Często podkreślane różnice między regionami i korporacjami mogą natomiast wydać się o wiele mniej znaczące. Wystarczy spojrzeć na nie przez pryzmat głównych cech i wyzwań współczesnego świata – naporu globalnych przepływów i sieci, nikłych szans ich odgórnego, polityczno-administracyjnego kontrolowania, wagi strategicznych sojuszy budowanych ponad podziałami czy znaczenia atrakcyjnych wizerunków (marek) skłaniających rządy, firmy i ludzi do inwestowania i konsumowania. Nie znosi to, rzecz jasna, rzeczywistych różnic między regionami i korporacjami jako typami organizacji społecznej, lecz jedynie pokazuje, że w obliczu tych samych uwarunkowań warto przemyśleć nawet gatunkowo odmienne (pozornie) strategie i konwencje działania. Wspomniane nieusuwalne różnice między regionami a korporacjami przede wszystkim zasadzają się zaś na obywatelskiej, a nie rynkowej misji i idei regionów .

Więcej obowiązków, mniej kontroli

Regiony nie są już w stanie dowolnie i odgórnie dekretować wzrostu gospodarczego, mechanicznie utrzymywać spójności społecznej, nakazywać inwestycji, planować konsumpcji czy sterować ludnością.

Współczesne regiony to struktury, przed którymi postawiono ogromne szanse i jeszcze większe wyzwania. Mają być motorem rozwoju kraju i Europy, kreować wzrost gospodarczy i utrzymywać spójność społeczną, dysponując zaledwie częścią formalnych kompetencji i zasobów państwa. Choć w tej sytuacji zwiększenie udziału regionów w formalnych kompetencjach i zasobach państwa jest, ogólnie rzecz biorąc, zasadnym postulatem, warto mieć świadomość, że nie rozwiąże ono jednak zasadniczych dylematów rządzenia w erze narastającej globalizacji, przewagi demokracji i rozprzestrzeniania się gospodarki rynkowej. Regiony (podobnie zresztą jak państwa) nie są po prostu w stanie w tych warunkach dowolnie i odgórnie dekretować wzrostu gospodarczego, mechanicznie utrzymywać spójności społecznej, nakazywać inwestycji, planować konsumpcji czy sterować ludnością .
Regiony muszą się w coraz większym stopniu liczyć z wpływem (pozytywnym i negatywnym) trendów, zjawisk, procesów, działań i decyzji, których źródła, przyczyny i cele znajdują się poza możliwością sprawowania przez nie bezpośredniej kontroli za pośrednictwem ich administracyjno-politycznych aparatów. Te źródła, przyczyny i cele mogą być ulokowane zarówno poza regionem – np. w przestrzeni globalnej, Unii Europejskiej, zarządzie wielkiej transnarodowej korporacji, w rządowym resorcie, sąsiadującym regionie – jak i w samym regionie, lecz poza formalnym zasięgiem władz regionalnych – np. w metropolii regionalnej, środowisku MŚP, lokalnej politechnice, w postawach młodszej (lub starszej) generacji mieszkańców regionu.

Jak w nowych warunkach osiągnąć sukces?

W warunkach niskiej skuteczności odgórnie narzucanych rozwiązań oraz braku społecznie akceptowanych, długofalowych wizji nie da się stworzyć mechanizmów trwałego rozwoju regionu.

Świadomość tych uwarunkowań nie powinna jednak prowadzić ani do fatalizmu i biernego podporządkowania się „logice historii”, ani tym bardziej do cynicznego zawężenia spektrum zainteresowań elit regionalnych do rozgrywek stricte politycznych, planowanych w horyzoncie czasowym wyznaczanym przez kalendarz wyborczy. Władze regionalne są dziś dla regionu ważne! Jednak model i styl rządzenia w regionie powinny ulec zmianie. Zmian tych oczekują społeczności regionalne, a wymagają ich okoliczności. Misja stworzenia mechanizmów trwałego rozwoju w regionach nie jest możliwa do zrealizowania w warunkach niskiej skuteczności odgórnie narzucanych i arbitralnie wdrażanych rozwiązań oraz braku realistycznych, a zarazem społecznie akceptowanych i czynnie popieranych długofalowych wizji rozwoju .

Skuteczne mechanizmy wpływu

Uwarunkowania rozwoju – globalizacja, demokracja, rynek – oddziałują również w przypadku korporacji. Korporacje wytworzyły jednak skuteczne mechanizmy ich neutralizowania, a także wpływania na nie.

Uwarunkowania rozwoju wymienione wyżej – globalizacja, demokracja, rynek – oddziałują również w przypadku korporacji. Korporacje wytworzyły jednak skuteczne mechanizmy neutralizowania tych uwarunkowań, a także wpływania na nie. Osiągane jest to przede wszystkim poprzez umiejętne syntezowanie długo- i krótkoterminowych strategii rozwoju, dynamiczną równowagę norm współpracy i zasad rywalizacji oraz kolosalne inwestycje w „miękkie” zasoby – ludzi i relacje. Korporacja, podobnie jak region, jest formacją organizacyjną, która wykazuje jednoczesne i wzajemnie sprzężone ukierunkowanie ekstra- i introwertyczne. W swym idealnym wcieleniu jest, podobnie jak region, aktorem zorientowanym globalnie, odnoszącym sukces jednak przede wszystkim dzięki właściwemu skonfigurowaniu czynników lokalnych. Odmiennie jednak niż z reguły region, jest również graczem, któremu przyświeca pewna długofalowa, zaakceptowana przez akcjonariuszy misja (strategiczna wizja) realizowana za pośrednictwem kompetentnego zarządu. Zarząd dokonuje niezbędnych taktycznych korekt, reagując np. na aktualną koniunkturę na rynku lub presję akcjonariuszy, proponując także (rzadko) zmianę strategicznej wizji .

Jaka struktura i bodźce?

Inaczej niż większość regionów, współczesna korporacja opiera się na względnie płaskiej i rozległej strukturze, której podstawowym składnikiem są sieci, a głównym elementem komórki odpowiedzialne za badania i rozwój, strategię i koordynację działań. Jednocześnie korporacja na co dzień funkcjonuje dzięki pracownikom związanym z nią nie tylko kontraktami finansowymi (w przypadku regionu – miejscem urodzenia), lecz również określoną kulturą pracy i stylem bycia. Intencjonalnie kształtowana kultury pracy i świadomie propagowany styl bycia pracowników korporacji są adekwatne do misji (strategii) i wizerunku (tożsamości) całej korporacji.

W przypadku regionu „miękkie”, kulturowe atuty mogą powstrzymywać najbardziej przedsiębiorczych i najlepiej wykształconych mieszkańców przed emigracją do innych regionów.

Te „miękkie”, kulturowe atuty są tak samo ważne dla sukcesu korporacji jak bardziej konwencjonalne techniki inwestowania w jej zasoby ludzkie – stałe podnoszenie kompetencji, motywowanie do ciągłych innowacji, otwieranie kanałów umożliwiających wprowadzanie innowacji w strukturę i funkcjonowanie korporacji. Wszystkie te działania przekładają się na gospodarczą potęgę i specyficzną spójność społeczną korporacji, gwarantujące (w idealnym wydaniu) wśród pracowników przewagę strategii lojalności i krytyki nad strategią wyjścia z korporacji. W przypadku regionu mogą one zagwarantować np. powstrzymanie najbardziej przedsiębiorczych i najlepiej wykształconych mieszkańców przed emigracją do innych regionów .

Kluczowe wnioski

We współczesnym świecie lepiej sprawdzają się modele rządzenia łączące silne przywództwo i luźno zintegrowane, wielofunkcyjne, wieloszczeblowe struktury w formie sieci.

Podsumowując, doświadczenia korporacji mogą stać się inspiracją dla modeli rządzenia w regionie z kilku względów:
• we współczesnym świecie lepiej sprawdzają się modele rządzenia łączące silne przywództwo i luźno zintegrowane, wielofunkcyjne, wieloszczeblowe struktury w formie sieci;
• sukces gospodarczy (i społeczny) dziś wymaga umiejętnej syntezy działań długofalowych (trwały rozwój) i działań taktycznych (konkurencyjność);
• nie do przecenienia jest rola, jaką przy powstawaniu mechanizmów trwałego rozwoju odgrywa wytworzenie spójnej kultury (pracy i współpracy), stylu bycia (życia) oraz marki/wizerunku (tożsamości), atrakcyjnej zarówno dla tych na zewnątrz, jak i wewnątrz danej struktury, czy będzie nią region, czy też korporacja .

Jakie mechanizmy interakcji?

Warunki brzegowe funkcjonowania regionów i korporacji wyznaczane są ostatecznie przez decyzje podejmowane przez państwa, organizacje międzynarodowe, rynki oraz wielką liczbę lokalnych graczy. Oznacza to konieczność przystosowania modelu rządzenia do działania w warunkach permanentnej zmiany, niepewności i konieczności ciągłego formowania i odnawiania strategicznych przymierzy i sojuszy. Ze względu na ekonomiczną i polityczną słabość większości regionów, idącą w parze ze wspomnianą ustawową odpowiedzialnością za rozwój i spójność społeczną, niezwykle pożądane byłoby wykształcenie w ich strukturach władzy kilku istotnych kompetencji. Chodzi tu o zdolność i umiejętność formowania szerokich przymierzy, mobilizowania do współpracy, odbierania i interpretowania innowacyjnych impulsów płynących ze środowiska. Jest to dużo bardziej istotnie niż narzucanie gotowych, lecz niekoniecznie optymalnych, a zatem niezbyt skutecznych rozwiązań.

Konieczne jest zrezygnowanie z autorytarnego (lub feudalnego) stylu rządzenia i zaangażowanie się w aktywne poszukiwanie partnerów.

Oznacza to z pewnością konieczność rezygnacji z autorytarnego (lub feudalnego) stylu rządzenia i zaangażowanie się w aktywne poszukiwanie partnerów. Powinno ono mieć miejsce zarówno w otoczeniu zewnętrznym (np. sąsiednie regiony, organizacje międzynarodowe, a nie wyłącznie rząd centralny i jego resorty), jak i – a może przede wszystkim – w obrębie samego regionu (np. partnerstwo z regionalną metropolią, wspólny front z regionalnymi producentami, koalicja z gminami, delegowanie zadań na organizacje pozarządowe itd.). Oznacza to również systematyczne – tj. nieprzerywane przez zmianę konfiguracji politycznej w regionalnym sejmiku – inwestycje (materialne i niematerialne) w kulturę regionu jako zbioru symboli i standardów kształtujących prorozwojowe postawy wszystkich regionalnych aktorów .

Obywatele jako „udziałowcy” regionu

Status mieszkańców regionu powinien ewoluować w kierunku statusu, jakim dysponują udziałowcy korporacji, a zatem przekładać się na realne możliwości bieżącego i ciągłego wpływu na decyzje i działania podejmowane w regionie.

Ponadto, w zgodzie z logiką modelu regionu jako quasi-korporacji, status mieszkańców regionu powinien ewoluować w kierunku statusu, jakim dysponują udziałowcy korporacji, a zatem przekładać się na realne możliwości bieżącego i ciągłego, a nie jedynie okazjonalnego (wybory) wpływu na decyzje i działania podejmowane w regionie. Chodzi tu m.in. o zrównoważenie roli instytucji przedstawicielskich takich jak sejmiki, których reprezentatywność, responsywność i odpowiedzialność przed społecznościami regionalnymi jest obecnie dosyć niska. Zmiany mogłyby iść w kierunku rozszerzenia zakresu zastosowania referendum i innych instrumentów demokracji bezpośredniej w regionie, wprowadzenie wymogu okresowego informowania (np. składania publicznych sprawozdań), a także regularnego konsultowania z opinią publiczną ważniejszych decyzji i działań zarządu regionu. Zmiany te powinny jednak iść znacznie dalej, obejmując również reformę regionalnych finansów publicznych, dopuszczenie możliwości bezpośredniego alokowania przez podatnika kwot (określonych ustawowo) przeznaczonych na zabezpieczenie realizacji podstawowych usług i funkcji publicznych na rzecz konkretnego, wybranego przez podatnika usługodawcy itp.

Otwórzmy się na innych

Role oferowane elitom regionalnym w ramach modelu korporacyjnego regionu stanowią zaproszenie do innowacji, eksperymentu i kreatywności w sferze rządzenia, a także do podjęcia rzeczywistej odpowiedzialności za procesy rozwojowe.

Inaczej mówiąc, role oferowane elitom regionalnym w ramach modelu korporacyjnego regionu stanowią zaproszenie do innowacji, eksperymentu i kreatywności w sferze rządzenia. Stanowią również zaproszenie do podjęcia rzeczywistej odpowiedzialności za procesy rozwojowe przez skoncentrowanie uwagi i działań na stwarzaniu mechanizmów trwałego rozwoju. Warunków odniesienia sukcesu w odgrywaniu tych ról jest wiele – jedne z nich mają charakter zewnętrzny, inne wewnętrzny względem przestrzeni regionu. Wydaje się jednak, że kluczowym warunkiem sukcesu jest przede wszystkim gotowość elit do inwestowania w myślenie i działanie strategiczne otwarte na impulsy płynące od innych aktorów, ich zdolność do kooperatywnego współtworzenia i wdrażania scenariuszy przyszłości, a także – last but not least – radykalne uelastycznienie struktur i praktyk instytucjonalnych oraz wytworzenie sieci społecznych podtrzymujących i współrealizujących funkcje wypełniane przez struktury rządzenia na szczeblu regionalnym.

Współczesne procesy zachodzące na scenie politycznej sprawiły, że pojęcia „region” i „regionalizacja” znalazły się w centrum zainteresowania zarówno debaty teoretycznej, jak i politycznej. Istnieje powszechna zgoda co do tego, że w ostatnich dekadach polityka regionalna nabrała nowego istotnego znaczenia. Związane jest to z tzw. przeskalowywaniem (rescaling) tradycyjnych, hierarchicznie zorganizowanych poziomów administracji i zarządzania w strukturach państwowych. Zarówno w Polsce, jak i w całej zjednoczonej Europie poziom regionalny nabiera w wielopoziomowych strukturach zarządzania znaczenia, przejmując wiele sfer działalności uprzednio kontrolowanych przez władzę centralną.

Regiony zyskują na znaczeniu wskutek przejmowania coraz większych sfer działalności od władzy centralnej.
„Znaczenia nabiera pytanie, kto ma prawo przemawiać w imieniu regionu i kto ma władzę jego reprezentowania?”

Wzrost znaczenia polityki regionalnej wynika z jej uprzywilejowanej pozycji w kontekście słabnącej roli państwa i wzrostu znaczenia ponadnarodowych i globalnych powiązań. Traktowanie regionu jako aktywnego „partnera’” w politycznych negocjacjach wielopoziomowych struktur administracyjno-politycznych jest relatywnie nową sytuacją. Zmiana modelu polityki regionalnej związana z koniecznością dostosowania jej do wymogów globalnej, rynkowej gospodarki spowodowała, że region przestał być jedynie pasywnym odbiorcą i dystrybutorem finansowych subsydiów przyznawanych przez rząd centralny, a stał się politycznie aktywnym podmiotem i tym samym administracyjnym terytorium politycznej aktywności. W efekcie tych przemian krytycznego znaczenia nabiera pytanie, kto ma prawo przemawiać w imieniu regionu i kto ma władzę jego reprezentowania .

Sztywna hierarchia czy dobrowolna współpraca?

Tradycyjny system rządzenia: odgórnie podejmowane decyzje, jasno określone obowiązki i przypisane instytucje, biurokracja, dominacja powiązań pionowych, hierarchiczne i technokratyczno-administracyjne procedury rządzenia.

Zmiany w funkcjonowaniu regionów, ich nowa rola gospodarcza, społeczna i polityczna wymusiły zmiany w sposobach realizacji zadań publicznych, a tym samych zarządzania. Przeformułowanie polityki regionalnej polegało na przejściu z tradycyjnego, zhierarchizowanego systemu rządzenia, określanego w literaturze światowej terminem government, do formy poziomo powiązanych sieci zarządzających, opartych na dobrowolnej współpracy podmiotów publicznych i prywatnych – governance. Tradycyjne struktury władzy w regionie ograniczały się do instytucji władzy publicznej, która podejmowała decyzje w imieniu całej społeczności regionu. Ten typ władzy odznaczał się jasno nakreślonymi zakresami zadań i sferami kontroli przypisanymi poszczególnym instytucjom. System był silnie zorientowany na biurokratyczny model podejmowania decyzji. Dominowały w nim powiązania pionowe – hierarchiczne i technokratyczno-administracyjne procedury rządzenia.

Nowy model zarządzania publicznego: mieszanina tradycyjnych form rządzenia oraz współpracy sieciowej z szerokim udziałem innych aktorów (publicznych, prywatnych, obywatelskich), powiązania o charakterze sieciowym – poziomym, zdecentralizowanym i ulegającym permanentnym zmianom.

Konieczność przeformułowania tradycyjnych form sprawowania władzy w regionie związana była z powszechną krytyką nieefektywności zarządzania funduszami publicznymi przez administrację regionalną, a takze poszerzeniem zainteresowania samorządów o aspekt ekonomiczny rozwoju, który w systemie dystrybucyjnym pozostawał na marginesie zainteresowań władz regionalnych . Nowy model zarządzania publicznego obejmuje, poza formalnymi strukturami władzy rządowej i samorządowej w regionie, wiele innych organizacji i instytucji należących do sfery publicznej, prywatnej bądź obywatelskiej. Powiązania w ramach współpracy między tymi podmiotami polityki regionalnej mają charakter sieciowy, a więc poziomy, zdecentralizowany i ulegający permanentnym zmianom w zależności od realizowanych zadań. Nowoczesne zarządzanie regionem jest zatem mieszaniną tradycyjnych form rządzenia publiczno-administracyjnego oraz współpracy sieciowej z szerokim udziałem innych aktorów .

Cechy współczesnego zarządzania regionem

Rola samorządu polega nie tyle na świadczeniu usług i realizacji zadań publicznych, ile na sprawowaniu opieki oraz koordynowaniu wykonywania tych zadań przez inne podmioty.

W przedsiębiorczym zarządzaniu regionalnym rola samorządu polega nie tyle na świadczeniu usług i realizacji zadań publicznych, ile na sprawowaniu opieki oraz koordynowaniu wykonywania tych zadań przez inne podmioty. Samorząd, jako siła sterująca jednostką regionalną, winien zatem aktywizować aktorów, w tym społeczność regionalną, w celu podnoszenia efektywności wykonywania zadań publicznych oraz ożywiania rozwoju gospodarczego regionu . Zatem do podstawowych cech charakteryzujących współczesne formy zarządzania publicznego w regionie należą:

• koalicje władzy oparte na licznych aktorach zaangażowanych w politykę regionalną;
• publiczno-prywatne partnerstwo;
• odejście od dominacji hierarchicznych instytucjonalnych struktur władzy;
• zorientowanie na partnerstwo, negocjacje, współpracę, sieciowe powiązania jako ważniejsze formy aktywności niż budowanie złożonych struktur instytucjonalno-administracyjnych;
• skoncentrowanie uwagi na mechanizmach podejmowania decyzji, z uwzględnieniem powiązań i wpływów nieformalnych;
• zainteresowanie rozwojem gospodarczym regionu;
• uznanie dominującej roli sektora biznesu w realizacji zadań gospodarczych.

„Jedyną drogą do powodzenia w rozwiązywaniu złożonych problemów rozwoju są publiczno-prywatne partnerstwo i współpraca”.

Jak wynika z licznych badań polityki regionalnej w Europie, ani samorząd, ani sektor nie-publiczny nie są dziś w stanie samodzielnie sprostać problemom rozwoju regionalnego. Jedyną drogą do powodzenia w rozwiązywaniu złożonych problemów rozwoju są publiczno-prywatne partnerstwo i współpraca .

Niska atrakcyjność – obniżone zaangażowanie

„Poziom regionalny nie jest zbyt atrakcyjny z politycznego punktu widzenia (…), sektor biznesu jest także w stopniu ograniczonym zainteresowany polityką regionalną”.

Problem swoistej politycznej próżni na poziomie regionalnym osłabia możliwości tworzenia silnych sieci współpracy i partnerstwa na rzecz rozwoju regionu. W krajach postsocjalistycznych słabość polityczna regionalnego poziomu jest z jednej strony spuścizną tradycji pełnej jego kontroli przez struktury władzy centralnej, z drugiej zaś jego ograniczoną atrakcyjnością polityczną w systemie demokratycznym. Poziom regionalny nie jest zbyt atrakcyjny z politycznego punktu widzenia, jako że politycy zabiegają o bezpośredni elektorat na poziomie lokalnym bądź walczą o dostęp do centralnych struktur władzy. Analogiczne przyczyny sprawiają, że sektor biznesu jest także w stopniu ograniczonym zainteresowany polityką regionalną. Inwestorzy i deweloperzy znacznie bardziej interesują się sprawami lokalnymi, które w sposób bezpośredni dotyczą ich majątku trwałego lub możliwości inwestycyjnych, jak też polityką władz centralnych, podejmujących decyzje o strategicznym charakterze dla efektywności działań biznesowych. Powyższe przyczyny ograniczają liczbę zaangażowanych w politykę regionalną podmiotów. Natomiast, jak już zostało podkreślone, bez koalicji sił politycznych i ekonomicznych, bez publiczno-prywatnego partnerstwa możliwości prowadzenia efektywnej polityki regionalnej są w dobie dominacji modelu gospodarki neoliberalnej mocno ograniczone .

Co ma największy wpływ na efektywność zarządzania regionalnego?

Kluczowe elementy wpływające na potencjał polityki zarządzania regionalnego zostały zestawione w tabeli 1. Próba oceny ich znaczenia we wzmacnianiu siły politycznej regionu jest autorską propozycja interpretacji istniejących uwarunkowań rozwoju regionu.

Tabela 1. Potencjał polityki zarządzania regionalnego

Największy wpływ na efektywność zarządzania regionalnego mają samorząd regionalny oraz mobilizacja wobec powstałego zagrożenia lub szczególnej szansy (np. fundusze UE na wsparcie polityki regionalnej).

Dwie kategorie – samorząd regionalny oraz warunki kryzysu/szansy – ocenione zostały jako kluczowe elementy wzmacniające potencjał polityki regionalnej. Kategoria kryzys/szansa odnosi się do sytuacji, w której polityczni liderzy, strategiczni gracze, jak również siły społeczne jednoczą się i mobilizują wobec powstałego zagrożenia lub szczególnej szansy pojawiającej się w specyficznym momencie rozwoju. Integracja z Unią Europejską i jej wsparcie polityki regionalnej w formie funduszy strukturalnych stwarzają regionom unikatową i historyczną szansę wzmocnienia ich pozycji politycznej i zbudowania silnych podstaw ekonomicznych dla przyszłego rozwoju. Samorządy regionalne są tego świadome i starają się wykorzystać te możliwości .

Rząd a samorząd – jakie relacje?

Urzędy wojewódzkie osłabiają możliwości tworzenia przez jednostki samorządowe zarządzających sieci współpracy w regionie.

Specyfika struktur władzy regionalnej w Polsce polega na swoistej dwubiegunowości władzy regionalnej, wynikającej z obecności na tym poziomie terytorialnej jednostki samorządowej najwyższego stopnia i struktury terytorialnej administracji rządowej stopnia najniższego. Ta dwoistość władzy mogłaby służyć stworzeniu bardzo silnej reprezentacji politycznej tego szczebla. Konieczne byłoby jednak do tego silne współdziałanie obu ośrodków władzy. Dotychczasowe doświadczenia regionalne nie pozwalają na pozytywną ocenę w tym zakresie. Urzędy wojewódzkie, pozostając reprezentantami centralnej władzy administracyjnej, raczej konkurują o zakres władzy i kompetencji oraz prestiż, niż współpracują z urzędami marszałkowskimi na rzecz stworzenia silnego rdzenia układu koalicyjnego w regionie –układu, który byłby zdolny do budowania sieci współpracy z podmiotami nierządowymi na rzecz rozwoju regionu. Dziedzictwo minionego systemu centralnego zarządzania wydaje się wciąż silnie obecne w dominacji pasywnych i biurokratycznych postaw urzędów wojewódzkich. Instytucjonalne struktury administracyjnego rządzenia właściwe urzędom wojewódzkim osłabiają, a nie wzmacniają możliwości tworzenia przez jednostki samorządowe zarządzających sieci współpracy w regionie .

Partnerstwo publiczno-prywatne i sektor obywatelski

Brak zainteresowania liderów przedsiębiorczości polityką regionalną, niedojrzałość struktur demokratycznych oraz mechanizmów kontroli społecznej są barierami rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego.

Partnerstwo publiczno-prywatne jest raczej mocno ograniczone na szczeblu regionalnym. Powodem tej sytuacji jest omawiany wcześniej brak żywotnego zainteresowania liderów sektora przedsiębiorczości polityką regionalną. Inną ważką przyczyną trudności w rozwijaniu kluczowego dla neoliberalnych gospodarek partnerstwa jest niedojrzałość struktur demokratycznych oraz mechanizmów kontroli społecznej, eliminujących, a przynajmniej wyraźnie ograniczających problem korupcji w podatnej na nią formie współpracy koalicyjnej .

Organizacje obywatelskie mogą odgrywać rolę katalizatorów i kontrolerów współpracy publiczno-prywatnej, a także realizować zadania polityki społecznej w regionie.

Rola i partycypacja sektora społeczeństwa obywatelskiego oraz wszelkich form instytucjonalnych z nim związanych w koalicjach władzy wydaje się krytyczna, aczkolwiek wciąż nie do końca należycie uznana. Na podzielonej partykularnymi interesami scenie politycznej organizacje obywatelskie mogą odgrywać rolę katalizatorów i jednocześnie mediów współpracy, za pośrednictwem których podmioty sektora publicznego i prywatnego mogą formować koalicje na rzecz rozwoju. Pozarządowe organizacje społeczne są w stanie jednoczyć rozczłonkowany i podzielony interesami sektor prywatny na rzecz wzmocnienia potencjału rozwoju regionu. Organizacje te w ustabilizowanych gospodarkach rynkowych pełnią też rolę kontrolującą wobec współpracy publiczno-prywatnej. Organizacje społeczeństwa obywatelskiego stały się także kluczowymi podmiotami w realizacji zadań polityki społecznej, w sytuacji wycofania się organów władzy publicznej z polityki państwa opiekuńczego i tym samym pełnej odpowiedzialności za problemy społeczne. Koalicja struktur zarządzających z organizacjami sektora obywatelskiego ma zatem niezwykle ważkie społecznie znaczenie. Jednak dla realizacji tych zadań potrzebny jest silny rozwój organizacji społecznych, powszechność zaangażowanych postaw obywatelskich, które w przypadku młodych demokracji są praktycznie dopiero w stanie tworzenia .

Region – budujemy od dołu czy od góry?

„Regionalizm jest ruchem, tendencją oddolną, wyrastającą z odrębności etnicznej, kulturowej, z tradycji”.

Warunki do budowy sektora publicznego są różne w różnych regionach i w dużej mierze zależą od tzw. czynników środowiskowych. Baza społeczna dla tworzenia silnego i dobrze zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego jest bez porównania silniejsza w regionach ukształtowanych w długim, historycznym procesie regionalizmu niż w nowych jednostkach utworzonych w wyniku administracyjnej regionalizacji. Regionalizm jest ruchem, tendencją oddolną, wyrastającą z odrębności etnicznej i kulturowej, z tradycji. Regionalizm dąży do waloryzacji własnej kultury, obrony tożsamości przed unifikacją i asymilacją ze strony większości . Regionalizacja natomiast jest działaniem odgórnym, podejmowanym przez rząd lub inne nadrzędne struktury zarządzające, zmierzającym do reorganizacji terytorium państwa w celu zrównoważenia rozwoju w poszczególnych obszarach i stymulowania go poprzez odpowiednią politykę regionalną . Regiony powstające w wyniku tych dwóch procesów mają zdecydowanie różny charakter. Regionalizm kształtuje terytorialne wspólnoty społeczne w długotrwałym procesie historycznym, przebiegającym na konkretnym obszarze, w określonych warunkach środowiska naturalnego. Regionalizacja tworzy regiony administracyjne, planistyczne, będące efektem decyzji centrów administracyjnych, mające czasem zaledwie kilkuletnią historię. Pożądaną regionalną identyfikację i tożsamość społeczną, pozytywne cechy miejsca region buduje jednak w wyniku procesu regionalizmu, a nie administracyjnej regionalizacji.

Regionalizacja jest działaniem odgórnym, reorganizującym terytorium państwa w celu zrównoważenia i stymulowania rozwoju w poszczególnych jego obszarach.

Problem ten jest wyraźnie obecny w procedurach regionalizacji wynikających z ujednolicania systemu organizacji terytorialnej państw nowo przyjętych do Unii Europejskiej. Unijne wymogi formalnoadministracyjne, ściśle powiązane z systemami wsparcia finansowego, zmusiły praktycznie wszystkie nowo przyjęte państwa do zmiany istniejącego sytemu podziału administracyjnego ich terytoriów zgodnie ze Statystyczną Nomenklaturą Jednostek Terytorialnych NUTS. Czysto administracyjny wymiar unijnej reformy regionalnej dobrze ilustruje przykład nazw nowo utworzonych regionów, często stanowiących problem identyfikacyjny nawet dla samych mieszkańców, np. województwa: pomorskie, zachodniopomorskie czy kujawsko-pomorskie.

Współczesna polityka regionalna wymaga wspólnoty. Dlatego potrzebne są działania budujące kulturowy wymiar regionu w jednostkach administracyjnych.

Geograficzny region Pomorza został zatem w wyniku regionalizacji podzielony na regiony – jednostki administracyjne. Jednocześnie współczesna polityka regionalna wymaga, aby nowo utworzone w wyniku procedury administracyjnej regiony posiadały atrybuty historycznie ukształtowanej wspólnoty terytorialnej. Dlatego potrzebne są działania, mające na celu budowanie kulturowego wymiaru regionu w jednostkach administracyjnych, w większości stanowiących mozaikę różnych społeczności lokalnych, nierzadko posiadających rozbieżne interesy i tradycje . Jak wykazują badania, terytorialna identyfikacja na poziomie lokalnym jest słaba albo nie istnieje w ogóle. Brak emocjonalnych związków z regionem i poczucia regionalnej wspólnotowości stanowi poważną barierę w zaangażowaniu społeczności regionalnej w demokratyczne struktury zarządzania . Podejmowane działania, wdrażane procedury mające służyć budowie regionalnej identyfikacji, tworzeniu regionu-miejsca, zwykle niestety pomijają kluczowy do uzyskania pozytywnego efektu czynnik, którego nie sposób pominąć, wyeliminować, zastąpić czy nabyć – czynnik czasu.

Brak emocjonalnych związków z regionem i poczucia regionalnej wspólnotowości stanowią poważną barierę w zaangażowaniu społeczności regionalnej w demokratyczne struktury zarządzania.

Planowanie przestrzenne a miejsko-wiejskie konflikty

Biurokratyczne, hierarchiczne struktury planistyczne centralnie sterowanej gospodarki socjalistycznej utraciły wraz ze zmianą systemu swoją pozycję. Nowe regulacje prawne dotyczące planowania przestrzennego podkreślają, że plan winien pełnić raczej rolę regulującą niż ustanawiającą. Znaczenie planowania zostało jednak niebezpiecznie zmarginalizowane jako rezultat wahadłowego przesunięcia akcentów z pełnej (przynajmniej w sferze deklaratywnej) kontroli planistycznej poprzedniego systemu w skrajną biegunowo pozycję zanegowania konstruktywnego znaczenia procedur planistycznych .

Nastąpiło przesunięcie od pełnej kontroli planistycznej poprzedniego systemu do zanegowania konstruktywnego znaczenia procedur planistycznych.

Brak współpracy miejsko-wiejskiej, niezwykle istotnej w polityce regionalnej, jest powodem dezintegracji wewnętrznej większości regionów w kraju. Słabość planowania przestrzennego nie ułatwia procesu integracji w tym zakresie. Konflikty typu centrum – peryferie są powszechne w większości polskich regionów. Szczególnie widoczne są na tle dostępu i podziału pomocowych środków unijnych. Region mazowiecki, w którym silne i jednolite centrum prowadzi oderwaną od potrzeb zrównoważonego rozwoju regionu politykę, jest jednym z najbardziej jaskrawych przykładów tego typu konfliktów. Z kolei problemy suburbanizacji i rozlewania się obszarów wielkomiejskich na tereny podmiejskie także nie mają wielu przykładów współdziałania gmin podmiejskich i miejskich na rzecz wspólnego rozwiązywania powstałych problemów rozwojowych. Gminy podmiejskie, będące beneficjentami intensywnych procesów suburbanizacji, nie są skłonne współuczestniczyć w kosztach inwestycji infrastrukturalnych niezbędnych do rozwiązywania problemów powstających w wyniku przesiedleń na ich terytorium mieszkańców miast .

Brak współpracy miejsko-wiejskiej, niezwykle istotnej w polityce regionalnej, jest powodem dezintegracji wewnętrznej większości regionów w kraju.

Rezultaty ogólnej oceny kluczowych dla wzmocnienia potencjału polityki zarządzania regionalnego elementów nie są zbyt optymistyczne. Procesy decentralizacyjne w kraju oraz budowa silnych, samorządnych regionów ciągle wymagają istotnych zmian społeczno-ekonomicznych. Próba identyfikacji oraz oceny podstawowych elementów służących budowie silnej koalicji na rzecz efektywnej polityki regionalnej podjęta w niniejszym artykule być może posłuży dalszemu postępowi na drodze do dobrego rządzenia.

Współczesna debata dotycząca administracji publicznej ma zwykle jedną oś konfliktu: biurokratyzacja to nieefektywność czy zapobieganie korupcji?

Współczesna debata dotycząca administracji publicznej ma zwykle jedną oś konfliktu. Jedni mówią, że jest zbyt zbiurokratyzowana, a przez to nieefektywna i nieprzystająca do wymagań współczesności. Drudzy z kolei twierdzą, że głównym problemem administracji jest potrzeba odpowiednich procedur i jej kontrola, mająca zapobiec zachowaniom korupcyjnym. Nie wartościując żadnej ze stron, chciałbym zaznaczyć, że dyskurs taki miał miejsce już ponad 150 lat temu. Aby poszerzyć horyzont dyskusji i nie wyważać otwartych już drzwi, w niniejszym artykule przedstawiam ewolucję podejścia do administracji publicznej oraz osie konfliktu, które miały w niej miejsce od połowy XIX wieku.

Tradycyjna administracja publiczna

System tradycyjnej administracji publicznej zakładał oddzielenie polityki i polityków od administracji publicznej, aby zapewnić tej ostatniej niezależność i obiektywizm.

Głównym celem tego powstałego w drugiej połowie XIX wieku konceptu było zapewnienie stabilności i ciągłości funkcjonowania państwa. Zakładał on oddzielenie polityki i polityków od administracji publicznej, aby zapewnić tej ostatniej niezależność i obiektywizm. Żeby ten cel osiągnąć, dobór osób na stanowiska w administracji publicznej oparto na systemach służby cywilnej. Systemy te miały zapewnić niezależną ocenę kandydatów w procesach rekrutacji i awansu. Opierały się one na procedurach kontrolowanych przez niezależne organy zajmujące się zatrudnieniem w sektorze publicznym. Podstawowym kryterium oceny były kompetencje (często rozumiane bardziej jako długość stażu pracy niż rzeczywista zdolność do efektywnego zarządzania). Właśnie w czasach tradycyjnej administracji publicznej wprowadzano między innymi konkursy na poszczególne stanowiska.

Służba cywilna miała być z jednej strony bezstronnym, ale posłusznym instrumentem państwa, z drugiej zaś pełnić funkcję obiektywnego interpretatora i realizatora praw i polityk publicznych.

Ponadto systemy tradycyjne zapewniały gwarancję zatrudnienia i przyzwoitą stałą pensję, ustalaną na podstawie kryteriów związanych z zawodem, a nie efektywności czy wartości rynkowej pracownika. Służba cywilna miała być z jednej strony bezstronnym, ale posłusznym instrumentem państwa, z drugiej zaś pełnić funkcję obiektywnego interpretatora i realizatora praw i polityk publicznych w stosunku do obywateli. Większość bogatszych i bardziej rozwiniętych krajów zaadaptowało tradycyjne systemy służby cywilnej, przy czym przybierały one różnorodne formy .

Dwie słabości systemu służby cywilnej: upolitycznienie oraz zbyt sztywne regulacje.

System służby cywilnej miał jednak dwie potencjalne słabości. Po pierwsze (wbrew pierwotnym założeniom), w wielu przypadkach stawał się instrumentem w rękach polityków. Wykorzystywano go do mobilizacji siły politycznej, blokując rozwój „neutralnych kompetencji”. System publicznego zatrudnienia sam w sobie był zasobem do dystrybucji dla zwycięzców wyborów. Było to możliwe ze względu na wykorzystywanie metod takich jak: ograniczanie prawa stojącego na straży obiektywnej rekrutacji i awansu pracowników sektora publicznego, wybieranie „odpowiednich” osób do niezależnych komisji, sabotaż budżetowy, manipulowanie procesem wyboru czy manipulowanie przemieszczaniem i awansem personelu. W konsekwencji system służby cywilnej został mocno upolityczniony. Po drugie, ze względu na filozofię jego działania, zasadzającą się głównie na regulacjach i procedurach wynikających z prawa, był on mało podatny na zmiany i oderwany od zmieniającej się rzeczywistości społeczno-gospodarczej. Powodowało to jego niską efektywność w zaspokajaniu ewoluujących potrzeb społeczeństwa i gospodarki .

Public management

Podejście public management skupia się na efektywności i rezultatach, które osiągane są poprzez stawianie celów o charakterze biznesowym i zwiększanie wydajności organizacyjnej.

Odpowiedzią na zarzuty stawiane konceptowi tradycyjnej administracji publicznej pod koniec XIX wieku była koncepcja public management (zarządzania publicznego). Jej zwolennicy wyszli z założenia, że zarządzanie jest nauką uniwersalną, którą można aplikować w każdym kontekście – niezależnie, czy jest to sektor prywatny czy państwowy. Jednocześnie głównym źródłem myślenia w kategoriach public management były praktyki powstałe w sektorze prywatnym. Zwracano uwagę, że w obu tych sektorach istnieją stanowiska pracy o podobnym profilu (kwestie prawne, marketing etc.). Wystarczyło jedynie połączyć zarządzanie ze skupieniem się na zwiększaniu użyteczności publicznej. Doktryny i praktyki public management są trudniejsze do skategoryzowania niż te występujące w koncepcji tradycyjnej administracji publicznej (nieustannie zmieniają się i adaptują do potrzeb). W koncepcie tym nacisk kładzie się na praktyczne umiejętności menedżera i potrzebę wychodzenia z inicjatywą przez menedżerów wszystkich szczebli. Oznacza to między innymi odejście w pewnym stopniu od sztywnych procedur i regulacji powstających w wyniku zmieniającego się prawa na rzecz podejmowania autonomicznych decyzji przez zarządzających wykorzystujących metody oparte na teoriach ekonomicznych. Podejście to skupia się na efektywności i rezultatach, które osiągane są poprzez stawianie celów o charakterze biznesowym i zwiększanie wydajności organizacyjnej .

New public management

Recepta na większą efektywność według modelu NPM: skorelowanie interesu własnego urzędnika z celami urzędu, który reprezentuje.

W drugiej połowie XX wieku nastąpiła nowa fala zmian w podejściu do administracji publicznej. Jak sama nazwa wskazuje, filozofia new public management (nowe zarządzanie publiczne) nie miała charakteru negującego założenia zarządzania publicznego, lecz starała się w jeszcze większym stopniu zainspirować doświadczeniami sektora prywatnego dla zwiększenia efektywności administracji publicznej. W filozofii tej nadal panował fundamentalny krytycyzm biurokracji. Niemniej jednak, nowe zarządzanie publiczne wprowadzało jedną bardzo istotną zmianę. Mianowicie oparto je na założeniu, że każdy człowiek jest motywowany chęcią maksymalizacji własnych korzyści i nie inaczej jest z pracownikami administracji publicznej. Dlatego aby osiągnąć większą efektywność, należy skorelować interes własny urzędnika z celami urzędu, który reprezentuje. Przy czym zamiast stosować zasady posłuszeństwa czy zaufania, należy wprowadzić bodźce ekonomiczne. W ten sposób bez ciągłego instruowania i rygorystycznego nadzoru można uzyskać lepszą efektywność w administracji publicznej. Jeżeli więc rząd chce dostarczyć odpowiednią ilość usługi o pożądanej jakości i możliwie niskim kosztem, to reguły rynkowe dostarczą odpowiednich bodźców, aby przynieść taki rezultat. Charakterystyczne narzędzia nowego zarządzania publicznego to konkurencja, urynkowienie, autonomizacja, dysagregacja i deregulacja .

Filozofia ta nie tylko zdominowała akademicki i praktycystyczny dyskurs we współczesnej administracji publicznej, ale również uzyskała aprobatę największych międzynarodowych instytucji rozpowszechniających dobre praktyki w tym zakresie. W rezultacie nowe publiczne zarządzanie rozprzestrzeniło się globalnie i jest obecne w tak różnych pod względem kulturowym, ekonomicznym i politycznym miejscach jak Mongolia czy Nowa Zelandia. Istotne jest wszakże, że nie wszyscy podzielają poglądy tej filozofii. Nie przyjęła się ona w niektórych europejskich krajach, które ze względu na ich statyczną kulturę i tradycję nie są podatne na urynkowienie. W krajach tych zarówno biurokracja, jak i służba cywilna cieszą się wysokim statusem i mają zdolność do opierania się takim sugestiom.

Responsive governance

Ostatnimi czasy możemy doświadczyć kolejnego zwrotu w myśleniu o administracji publicznej. Jest to związane z jednej strony z przesytem filozofią nowego zarządzania publicznego, a z drugiej ze stawianymi wobec niej zarzutami bazowania na zbyt wąskim zbiorze założeń i wartości. Podczas gdy nowe zarządzanie publiczne skupiało się na osiąganiu coraz wyższej efektywności biznesowej, filozofia responsive governance (responsywnego rządzenia) zaczęła podnosić kwestię zwiększania wartości publicznej jako głównej funkcji administracji publicznej. Autorzy tej teorii wyszli z założenia, że bezrefleksyjne kopiowanie rozwiązań z sektora prywatnego jest błędem. Twierdzą, że mechanizm w sektorze prywatnym jest prosty: zarządzający pozyskują kapitał poprzez autonomiczne wybory prywatnych konsumentów albo poprzez inwestorów, którzy liczą na umiejętność pozyskiwania konsumentów przez zarządzających w przyszłości. W tym wypadku satysfakcja klienta powinna być stawiana na pierwszym miejscu (vide: nowe zarządzanie publiczne).

Responsywne rządzenie opiera się przede wszystkim na zarządzaniu wieloma interesariuszami i skonfliktowanymi wartościami, aby wnosić jak największy wkład do interesu publicznego.

Jednakże w administracji publicznej sprawa ma się zgoła inaczej. Zarządzający świadczą usługi publiczne konsumentom, lecz to nie przez nich są wynagradzani. Decyzje o realizowaniu bądź nie danych działań i przekazywaniu finansowania na nie podejmują politycy. Ci wybierani są przez społeczeństwo, które na pierwszym miejscu stawia efekty społeczne – wzrost bezpieczeństwa, realny wzrost siły nabywczej, spadek bezrobocia etc. Trzeba przy tym zaznaczyć, że może występować konflikt wartości pomiędzy konsumentami usług publicznych a społeczeństwem. Cóż z tego, że stworzymy świetne warunki dla więźniów, którzy będą tym usatysfakcjonowani, jeśli jednocześnie nie zwrócimy uwagi na skuteczność resocjalizacji. Społeczeństwo będzie rozliczać polityków ze wzrostu lub spadku przestępczości. To samo można powiedzieć o konsumentach chcących uzyskać pozwolenie na budowę. Jeżeli naszym głównym celem będzie ich usatysfakcjonowanie, to pozytywnie rozpatrzymy większość ich sugestii, tym samym burząc przestrzenny i architektoniczny ład danej miejscowości. Toteż responsywne rządzenie opiera się przede wszystkim na zarządzaniu wieloma interesariuszami i skonfliktowanymi wartościami, aby wnosić jak największy wkład do interesu publicznego. Innymi słowy, model ten wymaga mnogości form publicznej odpowiedzialności .

Tradycyjna administracja publiczna koncentrowała się na hierarchicznej odpowiedzialności wewnątrz służby cywilnej i później wzwyż w stosunku do liderów politycznych. Zarządzanie publiczne dodawało do tego odpowiedzialność profesjonalną takiego rodzaju, że menedżer w sektorze publicznym zdobywał ją poprzez trening i doświadczenie. Nowe zarządzanie publiczne skupiało się na dualnej, wzajemnie wspomagającej się odpowiedzialności wobec efektywności ekonomicznej i wobec klienta, podczas gdy responsywne rządzenie przedstawia zróżnicowane, kompleksowe formy 360-stopniowej odpowiedzialności, w której jest wielu interesariuszy w rządzie i społeczeństwie. Przy czym wszyscy chcą być słyszani i uzyskać informację zwrotną. W modelu tym dużą wagę przywiązuje się do partycypacji społecznej – wyrażania głosu i budowania partnerstw. Otwartość i transparencja są więc częścią tej filozofii. Odpowiedzialność w modelu responsywnego rządzenia nawołuje do nowych form kompetencji i przywództwa po stronie służby cywilnej, wymagając zarówno niezależności politycznej, jak i społecznej odpowiedzialności, a także politycznej świadomości i wrażliwości.
Responsywne rządzenie pokazuje nowe rodzaje styczności państwa ze społeczeństwem i nowe, bardziej wielopłaszczyznowe formy rządzenia (włączając w to ponadnarodowe instytucje, takie jak Unia Europejska). Filozofia ta zakłada skupienie się na włączaniu obywateli we wszystkie role jako interesariuszy bardziej niż tylko na satysfakcji konsumenta usług publicznych. Niemniej jednak w kwestii tych ostatnich istotne jest zaangażowanie obywateli do ich współtworzenia (różne formy samopomocy), skoordynowane skupienie na konsumencie, aby móc zaadresować indywidualne potrzeby i problemy holistycznie, a także pragnienie, aby włączać punkty widzenia grup obywateli bezpośrednio do procesu dostarczania usług .

Warto zwrócić uwagę, że myślenie kategoriami responsywnego rządzenia nie powstało w próżni – ostatnimi czasy pojawiły się nowe uwarunkowania. Świat zaczął się coraz bardziej globalizować, co spowodowało wypieranie idei monolitycznego państwa. Wynikało to, po pierwsze, ze zmiany interakcji z hierarchicznych na sieciowe, po drugie zaś, z przechodzenia w kierunku „państwa postregulacyjnego”, które polega mniej na bezpośredniej interwencji i rządowym zwierzchnictwie, a bardziej na lżejszych, selektywnych instrumentach w kontekście samoregulacji i partnerstw z instytucjami pozarządowymi. Nie można też zlekceważyć wpływu technologii informacyjnych i komunikacyjnych (ICT) na administrację publiczną. ICT umożliwiają bardziej rozproszony, a jednocześnie lepiej poinformowany i transparentny proces podejmowania decyzji.

Zainspirujmy się

Korzystajmy z doświadczeń innych, ale znajdźmy własną drogę.

W ciągu ostatnich 150 lat na arenie międzynarodowej ścierało się wiele różnych koncepcji administracji publicznej. Zmieniały się też osie konfliktu. Było to zarówno skutkiem ewolucji myślenia oraz doświadczeń praktycznych, jak i zmieniających się uwarunkowań zewnętrznych. Niemniej jednak nie można kategorycznie stwierdzić, że jedna koncepcja jest najlepsza w każdych warunkach. Nasza optyka będzie się zmieniać w zależności od stawianych sobie celów i obecnych uwarunkowań. Nie warto również bezkrytycznie i w tym samym stopniu w każdym obszarze działania implementować sprawdzonych gdzie indziej rozwiązań. Na pewno jednak warto znać przyczyny i skutki zastosowanych już gdzie indziej mechanizmów, aby wykorzystać doświadczenia innych w budowaniu naszego własnego modelu administracji publicznej.

Analizując stan gospodarki województwa pomorskiego w II kwartale 2008 r., wzięto pod uwagę takie aspekty jak: koniunktura gospodarcza, działalność przedsiębiorstw, handel zagraniczny oraz rynek pracy wraz z poziomem wynagrodzeń. Omówiono również najważniejsze z punktu widzenia rozwoju gospodarczego wydarzenia, jakie miały miejsce w tym okresie.

Koniunktura gospodarcza

W każdym z trzech miesięcy II kwartału 2008 r. odnotowano przewagę przedsiębiorców pozytywnie wyrażających się o stanie gospodarki nad tymi, którzy formułowali oceny negatywne. Przewaga ta jednak systematycznie malała w ciągu kwartału. W kwietniu i maju oceny koniunktury formułowane przez przedsiębiorców działających w województwie pomorskim były lepsze niż przeciętnie w Polsce. Z kolei w czerwcu uległy zrównaniu.

Rysunek 1. Koniunktura gospodarcza w województwie pomorskim i w Polsce w latach 2006 –2008

Źródło: Opracowanie IBnGR.

Mimo przewagi ocen pozytywnych dane z II kwartału 2008 r. nie napawają optymizmem, gdyż wpisują się w trend spadkowy koniunktury obserwowany od połowy 2006 r. Styczniowe pogorszenie koniunktury było głębsze niż na początku 2007 r. Obserwowane w lutym i marcu odbicie, mimo że wyraźne, zatrzymało się na poziomie znacznie niższym niż w analogicznym miesiącu roku poprzedniego. Również notowania z kwietnia, maja i czerwca były niższe od analogicznych w roku ubiegłym. Zmiany wskaźnika prognostycznego wskazują jednak, że w kolejnych miesiącach należy się spodziewać spowolnienia spadkowych tendencji w zakresie ocen koniunktury.

Działalność przedsiębiorstw

W czerwcu 2008 r. liczba podmiotów gospodarczych wzrosła o 1 proc. w ujęciu miesięcznym i 2,9 proc. w stosunku rocznym. Obserwowany wzrost w perspektywie miesięcznej stanowił kontynuację korzystnych przemian notowanych w ciągu poprzednich dwóch miesięcy. Rozpoczynający się sezon letni oraz napływ absolwentów na rynek pracy sprzyjał wzrostowi przedsiębiorczości. Jego spowolnienie następuje z reguły dopiero we wrześniu. Wzrost przedsiębiorczości obserwowany był także w ujęciu rocznym – od stycznia widoczna była rosnąca dynamika przedsiębiorczości. Odnotowany wzrost jest także efektem długiego, trwającego ponad pięć lat okresu dobrej koniunktury. Obecnie ulega ona systematycznemu osłabieniu, co z kilkumiesięcznym opóźnieniem przełoży się na spadek tempa powstawania nowych przedsiębiorstw.

Rysunek 2. Dynamika produkcji sprzedanej, budowlano-montażowej i sprzedaży detalicznej w województwie pomorskim w latach 2006 –2008

Źródło: Opracowanie IBnGR na podstawie danych Urzędu Statystycznego w Gdańsku.

W zakresie działalności przedsiębiorstw podkreślić należy stabilną, dodatnią dynamikę sprzedaży detalicznej. Był to efekt systematycznie rosnących wynagrodzeń. Również wartość produkcji budowlano-montażowej wzrosła bardzo wyraźnie – wzrost ten był zbliżony do obserwowanego rok wcześniej. Jedynie wzrost produkcji sprzedanej przemysłu był stosunkowo niski. W II kwartale 2008 r. nie doszło do przełamania obserwowanego od sierpnia 2007 r. spowolnienia. Bariera popytowa (słabnąca koniunktura), podażowa (deficyt wykwalifikowanych pracowników) i niekorzystny dla eksporterów kurs polskiej waluty utrudniały zwiększanie produkcji.

Handel zagraniczny

Wartość eksportu województwa pomorskiego w czerwcu 2008 r. wynosiła 483 mln euro i była niższa niż w styczniu o 21 proc. Był to zarazem najniższy wynik, jaki odnotowano w bieżącym roku.

Eksport z województwa pomorskiego kierowany jest głównie na rynki państw UE. W omawianym okresie przypadało na nie 64 proc. całości eksportu. W porównaniu z czerwcem roku poprzedniego udział ten nie uległ istotnym zmianom. Najważniejszym partnerem województwa pozostają Niemcy. W czerwcu 2008 r. ich udział w eksporcie z województwa pomorskiego wynosił 13 proc. Niemcy były głównie odbiorcą maszyn i urządzeń, sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zwierząt żywych i produktów pochodzenia zwierzęcego, ścieru drzewnego, papieru, tektury i wyrobów z tych materiałów oraz sprzętu transportowego. W kierunkowej strukturze eksportu silną pozycję miały też Szwecja i Norwegia. Pierwszy z tych krajów zaopatruje się głównie w maszyny i urządzenia, sprzęt elektryczny i elektroniczny oraz produkty mineralne. Drugi również dokonuje zakupów produktów mineralnych oraz metali nieszlachetnych i wyrobów z nich, a także materiałów i wyrobów włókienniczych. Do istotnych odbiorców zaliczały się ponadto kraje takie jak Rosja, Niderlandy, Hongkong, Francja oraz Dania. Udział każdego z nich w eksporcie województwa pomorskiego kształtował się na poziomie 5 proc.

W strukturze towarowej eksportu w czerwcu 2008 r. najważniejsze pozycje zajmowały statki pełnomorskie, produkty naftowe i elektronika, a także papier i tektura, części konstrukcji budowlanych oraz odpady i złom żeliwa i stali.

Import do województwa pomorskiego w czerwcu 2008 r. zamknął się kwotą 771 mln euro i wzrósł w stosunku do stycznia o blisko 22 proc. Region cechuje się zatem ujemnym saldem handlu zagranicznego, które pogłębiło się wyraźnie w bieżącym roku.

Najważniejszym partnerem importowym województwa pomorskiego była Rosja, na którą przypadło 35 proc. sprowadzonych towarów. Struktura importu z Rosji zdominowana była praktycznie w całości przez produkty mineralne. Dotyczy to surowców energetycznych – ropy naftowej i gazu ziemnego. Drugą pozycję zajęły Niemcy, na które przypadło 7 proc. importu. Z tego państwa sprowadzano głównie maszyny i urządzenia, sprzęt elektryczny i elektroniczny, produkty przemysłu chemicznego, tworzywa sztuczne oraz metale nieszlachetne i wyroby z nich. Trzecim partnerem handlowym w zakresie importu były Chiny, co świadczy o coraz silniejszych postępach globalizacji. Ich udział w całości wolumenu wynosił 6 proc. Chiny dostarczały głównie maszyny i urządzenia, sprzęt elektryczny i elektrotechniczny, materiały i wyroby włókiennicze, zwierzęta żywe i produkty pochodzenia roślinnego, metale nieszlachetne i wyroby z nich oraz różne wyroby gotowe.

Rynek pracy i wynagrodzenia

Mimo symptomów wskazujących na słabnięcie koniunktury sytuacja na rynku pracy była dobra. W czerwcu zatrudnienie w sektorze przedsiębiorstw ustabilizowało się na rekordowym poziomie ok. 278,5 tys. osób (rysunek 3). Na początku kwartału miał miejsce dość wyraźny spadek wynagrodzeń, a potem ich powolny wzrost. W sumie w stosunku do I kwartału wynagrodzenia uległy pewnemu zmniejszeniu, zapowiadając stagnację w kolejnych miesiącach.

Rysunek 3. Wielkość zatrudnienia i poziom przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w sektorze przedsiębiorstw w województwie pomorskim w latach 2006 –2008

Źródło: Opracowanie IBnGR na podstawie danych Urzędu Statystycznego w Gdańsku.

Mimo stagnacji zatrudnienia spadek liczby bezrobotnych nadal był wyraźny. W skali miesiąca kształtował się na poziomie 5 proc. W stosunku do analogicznego miesiąca roku poprzedniego wynosił natomiast 32 proc. W ciągu roku liczba bezrobotnych spadła więc o blisko jedną trzecią. Dobrą sytuację na rynku pracy najlepiej wykorzystują bezrobotni pozostający bez pracy dłużej niż rok. Znaczna ich część najprawdopodobniej legalizuje zatrudnienie. Rzeczywisty długi brak kontaktu z pracą utrudniałby istotnie ponowne jej znalezienie, co zapewne przekładałoby się na niższe wskaźniki spadku liczebności omawianej grupy. W perspektywie rocznej ponadprzeciętną dynamiką spadku cechuje się także grupa bezrobotnych w wieku do 25 lat. Charakterystyczna dla tej grupy jest duża mobilność, która pozwala wykorzystać możliwości oferowane przez rynki pracy innych krajów członkowskich UE. W II kwartale zaobserwowano jednak spowolnienie dynamiki spadku liczebności tej grupy. Świadczyć to może o zmniejszeniu się natężenia migracji i jej roli w redukcji bezrobocia. Po raz kolejny ponadprzeciętne trudności ze znalezieniem zatrudnienia odnotowano w grupie bezrobotnych w wieku 50 lat i więcej. Co prawda w skali roku redukcja liczebności tej grupy jest znaczna (28 proc.), jednak nie tak duża jak w przypadku innych analizowanych grup. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest mniejsza mobilność zawodowa i przestrzenna bezrobotnych powyżej 50. roku życia. W II kwartale 2008 r. zaobserwowano jednak pozytywne zmiany. Dynamika spadku liczebności tej grupy wzrosła, co może wskazywać, że pracodawcy coraz częściej rekrutowali wywodzących się z niej pracowników.

W czerwcu do urzędów pracy napłynęło 7,4 tys. ofert zatrudnienia. W stosunku do maja bieżącego roku odnotowano ich 4-procentowy spadek W porównaniu z czerwcem roku poprzedniego było ich jednak mniej o 23 proc. Obserwowany regres, mimo że znaczny, nie wykraczał poza wahania obserwowane w ciągu minionych trzech lat. Trudno zatem na tej podstawie formułować tezy o wyraźnie spadającym popycie na pracę – przynajmniej w segmentach rynku obsługiwanych przez powiatowe urzędy pracy.

Rysunek 4. Liczba bezrobotnych i ofert pracy zgłoszonych do urzędów pracy w województwie pomorskim w latach 2006 –2008

Źródło: Opracowanie IBnGR na podstawie danych Urzędu Statystycznego w Gdańsku.

Zaobserwowana w II kwartale 2008 r. stabilizacja zatrudnienia spowodowała wyhamowanie wzrostu wynagrodzeń. W czerwcu przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto w sektorze przedsiębiorstw kształtowało się na poziomie 3238 zł. W stosunku do maja wzrosło o 0,5 proc., a w stosunku do czerwca 2007 r. – o 7,3 proc. Była to najniższa dynamika obserwowana od początku 2007 r.

Ważniejsze wydarzenia

W II kwartale 2008 r. miał miejsce szereg wydarzeń istotnych dla rozwoju społeczno-gospodarczego województwa pomorskiego. Niewątpliwie takie znaczenie mają inwestycje infrastrukturalne. Dzięki porozumieniu pomiędzy Gdańsk Transport Company a Ministerstwem Infrastruktury liczący 62 kilometry odcinek autostrady A1 pomiędzy Grudziądzem a Toruniem ma zostać wybudowany do końca 2011 roku. Jeden kilometr drogi będzie kosztować 11,7 miliona euro. Dodatkowe 191 milionów euro pochłonie budowa dwóch mostów na Wiśle oraz jednego na Drwęcy. Efekty budowy autostrady byłyby jednak ograniczone bez zapewnienia odpowiednich rozwiązań komunikacyjnych wyprowadzających ruch z aglomeracji, w szczególności z portów. Budowa Trasy Kwiatkowskiego w Gdyni została ukończona. Obecnie przygotowywana jest dokumentacja budowy Trasy Sucharskiego w Gdańsku. Prace prowadzi polsko-niemieckie konsorcjum Europrojekt Gdańsk Sp. z o.o. Budowa liczącej 8,4 kilometra trasy (w tym 880-metrowego tunelu pod Motławą) ma się rozpocząć w 2010 roku i zakończyć przed mistrzostwami Euro 2012. Trasa będzie się zaczynała w pobliżu budowanego stadionu i połączy obiekt oraz port z projektowaną obwodnicą południową, a przez nią z drogą krajową nr 7 oraz autostradą A1. Całkowity koszt inwestycji to około 1,3 miliarda złotych. Dostępność transportowa do i z południowo-wschodniej części województwa w wyniku budowy autostrady A-1 nie wzrośnie jednak istotnie bez mostu przez Wisłę w okolicach Kwidzyna. Rosną szanse, że po trwającej pięć lat batalii uda się pomyślnie zakończyć ten projekt. Budowa mostu powinna ruszyć w 2009 lub 2010 roku. Inwestycja ta pozwoli na lepsze skomunikowanie omawianego obszaru z Trójmiastem i innymi częściami kraju.

Sama infrastruktura drogowa nie zastąpi jednak rozwoju przedsiębiorczości. Tej ostatniej sprzyjać będzie rozbudowa Pomorskiego Parku Naukowo-Technologicznego w Gdyni. Funkcjonujący od 2001 roku Park przyciąga tylu chętnych, że od dłuższego czasu nowe innowacyjne firmy nie są w stanie pozyskać dla siebie nowych biur i laboratoriów na jego terenie. O ile uda się zapewnić finansowanie (miasto liczy po raz kolejny na środki unijne), wdrażanie inwestycji ma szansę rozpocząć się jeszcze w tym roku. Oznaczałoby to, że już za dwa lata pomorskie firmy będą mogły na swoje potrzeby zagospodarować kolejne 30 tysięcy metrów kwadratowych powierzchni biurowej i laboratoryjnej. Zapotrzebowanie na powierzchnie biurowe jest znaczne. Największe polskie aglomeracje są atrakcyjne dla inwestycji z zakresu outsourcingu procesów gospodarczych. Nawet 150 osób może znaleźć wkrótce pracę w Global Business Services Finance, tworzonym właśnie w Gdańsku przez duńską firmę Arla Foods. Docelowo w Gdańsku zapewniona będzie pełna obsługa księgowa dla wszystkich, rozmieszczonych w 12 krajach, zakładów i filii skandynawskiego potentata spożywczego.

Kolejne 100 osób znajdzie zatrudnienie w pochodzącej z Teksasu firmie Acxion. Spółka jest jednym z liderów na rynku zarządzania informacjami. We wszystkich swoich oddziałach, rozlokowanych na całym świecie, ta notowana na giełdzie NASDAQ firma zatrudnia 7 tysięcy osób. Gdański oddział ma być nastawiony na obsługę jej amerykańskich klientów. Jak zapewniają władze polskiego oddziału, docelowo może on dawać zatrudnienie nawet 500 osobom. Z kolei irlandzki Fineos Corporation, dostarczający usługi dla firm ubezpieczeniowych i innych instytucji z branży finansowej, deklaruje utworzenie miejsc pracy dla około 140 pomorskich informatyków. Gdański oddział firmy ma rozpocząć działalność do końca stycznia 2009 r. Na rynku nieruchomości pojawią się bardzo atrakcyjne oferty terenów opuszczanych przez wojsko. Sześć hektarów po byłej jednostce Wojsk Obrony Powietrznej Kraju na Helu chce kupić za 50,5 miliona złotych (czyli ponad 840 zł za metr kwadratowy) Vea Development, spółka zależna od Invest Komfort. Dzięki decyzji ministra obrony narodowej obszar byłej jednostki utracił już status terenu zamkniętego, co otwiera przed samorządem możliwość przystąpienia do przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Najprawdopodobniej na terenie działki powstaną przede wszystkim nowe apartamentowce, hotele i ekskluzywne lokale usługowe. W przypadku Półwyspu Helskiego sposób zagospodarowania powinien jednak nie tylko odzwierciedlać interesy inwestorów, ale również potrzebę ochrony terenów cennych przyrodniczo, niezbędnych dla zachowania walorów turystycznych tego obszaru.

Mimo że Gdańsk potrafi przyciągać (być może nieduże, ale niezwykle wartościowe z punktu widzenia konkurencyjności gospodarki) inwestycje, to po raz kolejny nie został on w ogóle uwzględniony w ocenie atrakcyjności inwestycyjnej największych europejskich miast. W kwietniu „Financial Times” opublikował raport „European Cities & Regions of the Future”. Oceniane były koszty działalności, potencjał ekonomiczny oraz rozwój infrastruktury. Z polskich miast doceniono tylko Warszawę, Kraków i Wrocław. Zdaniem władz Gdańska istnieje szansa, by w kolejnych latach nasz region znalazł się w elitarnym gronie. Jednak by stało się to możliwe, konieczne jest skuteczniejsze pozyskiwanie nowych inwestorów, dalsza rozbudowa infrastruktury, poprawa łączności transportowej z resztą kraju i innymi państwami oraz silniejsza współpraca, a nie konkurowanie ośrodków wchodzących w skład trójmiejskiej aglomeracji. Gdańsk wraz z Katowicami stał się natomiast liderem rankingu miast wojewódzkich pod względem poziomu wynagrodzeń. Jak podał Główny Urząd Statystyczny, Katowice zawdzięczają pozycję lidera bardzo wysokim płacom w górnictwie. Tymczasem w Gdańsku wysokie wynagrodzenia dotyczą znacznie szerszego spektrum branż. W ubiegłym roku przeciętne miesięczne wynagrodzenie w stolicy naszego regionu wzrosło aż o 17 procent. Jest to rekordowy wynik w skali całego kraju. Pomorscy pracodawcy zmuszeni są płacić coraz więcej głównie z powodu problemów z utrzymaniem pracowników i pozyskaniem nowych. Gdańsk, Gdynia i Sopot to krajowi liderzy pod względem niskiego poziomu bezrobocia.

Właśnie ze względu na wysokie koszty produkcji w polskiej i włoskiej fabryce Gino Rossi (słupski potentat na rynku obuwniczym) zdecydował się na zlecenie części produkcji zakładom w Indiach. Ma to pozwolić utrzymać dochodowość i skuteczniej konkurować z innymi liczącymi się sprzedawcami. Takie plany nie oznaczają jednak likwidacji ani ograniczenia skali produkcji w największych, zatrudniających 300 osób, zakładach firmy w Słupsku. Spółka notuje bowiem cały czas dynamiczny wzrost sprzedaży. W tym roku w ręce klientów trafić ma towar za około 200 milionów złotych, czyli o 26 milionów więcej niż w ubiegłym roku. Na swojej działalności firma zamierza zarobić 15 milionów złotych netto, czyli dwa razy więcej niż w roku 2007.

W cieniu problemów największych stoczni pomyślnie przebiega rozwój sektora producentów jachtów. Nawet kilkanaście milionów euro gotowi są płacić klienci z całego świata za jednostki powstające w gdańskiej stoczni Sunreef Yachts. Od siedmiu lat należąca do francuskiego inwestora Francisa Lappa stocznia buduje konsekwentnie swoją pozycję. Dzięki wysokiej jakości wykonawstwa oraz atrakcyjnemu wzornictwu i cenie gdańska stocznia podbija rynek najbardziej luksusowych katamaranów. Jeszcze sześć lat temu zakład był w stanie sprzedać tylko jedną jednostkę na rok, obecnie co roku do żeglarzy trafia 8–10 jednostek. W ubiegłym roku przychody firmy zamknęły się kwotą 70 milionów złotych, a w kolejnych latach prawdopodobnie znacząco wzrosną. Stocznia buduje bowiem coraz więcej dużych jednostek. Obecnie w budowie znajdują się już dwie trzydziestometrowe jednostki, a na etapie prac projektowych są jeszcze większe (50–60-metrowe). Według wstępnych kalkulacji cena tych największych będzie wynosić ok. 20 milionów euro.

Niniejszy artykuł powstał na podstawie następujących materiałów, w całości opublikowanych na stronie internetowej PPG (ppg.ibngr.pl): A. Hildebrandt, 2008, D. Piwowarczyk, 2008, Wiadomości gospodarcze, P. Susmarski, 2008, Koniunktura gospodarcza w województwie pomorskim w czerwcu 2008 r., M. Tarkowski, 2008, Poziom rozwoju gospodarczego województwa pomorskiego i jego zmiany w czerwcu 2008 r.

Opis poszczególnych wydarzeń dokonany został przez D. Piwowarczyka (ppg.ibngr.pl). Wyboru i zestawienia dokonał M. Tarkowski.