Finanse samorządów

Jaka jest kondycja finansowa polskich samorządów? Czy przyszedł czas na poważne oszczędności, a może… „nie taki diabeł straszny, jak go malują”?

Globalny kryzys finansowy uwidocznił jak ważne jest prowadzenie zrównoważonej polityki budżetowej. Utrzymywanie rokrocznych deficytów i zadłużenia wymagającego wysokich kosztów obsługi w stosunku do dochodów okazało się bardzo ryzykowną strategią. Rynki finansowe, wątpiąc w wypłacalność poszczególnych państw, regionów czy miast, podniosły swoje oczekiwania co do stopy zwrotu z pożyczanych im środków. Nagłe, dużo wyższe oprocentowanie dla nowo pozyskiwanych pieniędzy postawiło pod znakiem zapytania wykonalność wielu publicznych budżetów. Zasypanie nowej „dziury” wymaga dodatkowych pożyczek, a to podnosi ryzyko i zwiększa oczekiwania wierzycieli co do oprocentowania. W ten sposób tworzy się spirala zadłużenia, a stąd już tylko krok do bankructwa. Czy właśnie taki scenariusz grozi polskim samorządom?

Wydaje się, że dziś jest to mało prawdopodobne. Choć wydatki samorządów w ostatnich latach rosły zdecydowanie szybciej niż dochody, to jak wskazują analizy prezentowane w niniejszym „Przeglądzie”, sektor ten notuje nadal solidną nadwyżkę operacyjną. Jednocześnie zadłużenie samorządów w stosunku do ich dochodów jest jednym z najniższych w Europie. Czy oznacza to, iż debata o kondycji finansowej polskich samorządów jest bezpodstawna?

W żadnym razie. Sytuacja finansowa poszczególnych gmin, powiatów czy województw nie jest jednolita. Zależy nie tylko od wskaźników zadłużenia, ale również od dochodów będących w rzeczywistej dyspozycji samorządów. Małe wiejskie gminy z reguły mogą decydować o zaledwie niewielkiej części swojego budżetu ze względu na niski w nim udział dochodów własnych (podatek rolny, od nieruchomości, PIT czy CIT). Większa część ich wpływów to subwencja oświatowa oraz dotacje przekazywane przez państwo na konkretne zadania zlecone. Samorządy te stają się więc strukturalnie wykluczone z możliwości inwestowania, w tym, ze względu na brak zdolności wniesienia wymaganego wkładu własnego, z ubiegania się o środki unijne. Tym samym nie są one w stanie poprawić swojej sytuacji w przyszłości, co de facto skazuje je na regres rozwojowy (w stosunku do samorządów, które prowadzą aktywną politykę w tym zakresie).

Od problemów nie są również wolne podmioty, które mają wysoki udział dochodów własnych (przede wszystkim miasta na prawach powiatu). Prowadzone przez nie obecnie inwestycje na szeroką skalę (przy niemałym udziale środków UE) mogą stać się zarówno dźwignią rozwojową jak i trwałym obciążeniem. Nowa droga, wiadukt, szkoła czy stadion będą stymulowały wzrost gospodarczy w jednej gminie (co przełoży się na jej dochody), a w innej generowały głównie koszty (utrzymanie niewykorzystanej infrastruktury). Ocena poszczególnych projektów inwestycyjnych nie jest łatwa. Szczególnie, że część z nich oddziałuje na dochody samorządów w sposób pośredni (np. budowa parku czy pola golfowego zwiększa atrakcyjność zamieszkania dla osób zamożnych, co powoduje ich osiedlanie się i w konsekwencji rodzi wyższe wpływy z podatków dochodowych).

Decyzje podejmowane przez samorządy nie są też obojętne z punktu widzenia budżetu państwa. Dług przez nie generowany wlicza się do całkowitego zadłużenia finansów publicznych (choć obecnie jest to udział niewielki). Podlega on zatem restrykcjom zarówno krajowym (np. przekroczenie konstytucyjnego progu 55% w stosunku do Produktu Krajowego Brutto skutkuje koniecznością zbilansowania budżetu w roku kolejnym) jak i unijnym (Traktat z Maastricht mówi o maksymalnym 3% deficycie i 60% długu w stosunku do PKB). Kondycja finansowa samorządów jest więc kwestią będącą w sferze bezpośredniego zainteresowania rządu, w tym przede wszystkim Ministra Finansów.

Trwający na świecie kryzys i załamanie finansów publicznych wielu krajów wymusza ich równoważenie również w Polsce. Na szczęście jesteśmy w sytuacji, kiedy możemy to robić w miarę spokojnie, rozsądnie i bez nacisku bliskiej perspektywy gwałtownego załamania – jak napisała jedna z agencji ratingowych „dobrowolnie, a nie zmuszani do tego przez rynki”. Dlatego, decydując się na konieczne redukcje, należy bacznie przyjrzeć się co, gdzie i kiedy tniemy, czy przypadkiem nie ucinamy źródeł przyszłych dochodów. Warto tutaj przypomnieć, iż dochody samorządów, choć prawie dwa razy mniejsze niż budżet centralny, odpowiadają za większość inwestycji w sektorze ogólnorządowym. Prawdą jest jednak również to, iż niektóre z tych wydatków trudno nazwać inwestycjami prorozwojowymi. Paradoksalnie, szalejący wokół kryzys może stać się dla nas najlepszą motywacją do mądrego przeglądu i racjonalizacji całego sektora finansów publicznych – ważne, aby konieczne oszczędności dały szanse na inwestycje, które w przyszłości zaowocują zwiększonymi przychodami. Jak uczy nas doświadczenie, więcej przykładów na takie właśnie myślenie można znaleźć jednak w budżetach samorządów, niż w kolejnych budżetach państwa.