Radomir Matczak – dyrektor Departamentu Rozwoju Regionalnego i Przestrzennego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Pomorskiego. Absolwent Politechniki Gdańskiej (Wydział Zarządzania i Ekonomii, 1999). Ma 12 lat doświadczeń w administracji publicznej (Rządowe Centrum Studiów Strategicznych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego). Zajmuje się zagadnieniami planowania strategicznego i programowania interwencji publicznej na poziomie regionalnym.
W warunkach polskich dostrzegalny jest syndrom odwróconej relacji między planowaniem strategicznym a wydatkowaniem środków zewnętrznych. Polega on na tym, że możliwość i konieczność wydatkowania tych środków (np. z UE) determinuje polityki (i strategie) rozwoju regionów, a nie odwrotnie.Kto i po co potrzebuje DOKUMENTU? Można zadać kolejne pytanie: skoro musimy mieć dokument strategii rozwoju województwa, to komu i w jakim celu jest on realnie potrzebny? Odpowiedź jest nieco bardziej złożona. Opierając się na dotychczasowych doświadczeniach i praktyce wypracowanej w specyficznych polskich uwarunkowaniach, można powiedzieć, że strategia jest potrzebna głównie samorządowi województwa do komunikowania się z organami rządu centralnego i z samorządami lokalnymi. Komunikacja ta ma jednak dość niską temperaturę i intensywność do momentu, w którym okazuje się, że są „jakieś” środki finansowe do wykorzystania, przy czym w ostatnich latach najczęściej chodzi tu o środki strukturalne z Unii Europejskiej. Wtedy strategia ma swoje „pięć minut” – to ona ma być punktem wyjścia dla dokumentów operacyjnych, w których trzeba zdefiniować, ile, komu, gdzie i na co. Szybko okazuje się jednak, że strategia wcale nie jest jedynym, a tym bardziej najważniejszym punktem odniesienia dla tych przesądzeń. Siła innych czynników zewnętrznych (którym można by poświęcić odrębny artykuł) okazuje się często zdecydowanie bardziej istotna. Strategia pełni więc w tym procesie raczej rolę kodeksu – sprawdzamy, czy to, co chcemy zrobić z zewnętrznym strumieniem środków finansowych w regionie, nie narusza zasadniczych postanowień strategii (chcemy mieć czyste sumienie). Wiąże się to z dostrzegalnym w warunkach polskich syndromem odwróconej relacji między planowaniem strategicznym a wydatkowaniem środków zewnętrznych. Polega on na tym, że możliwość i konieczność wydatkowania tych środków (np. z UE) determinuje polityki (i strategie) rozwoju regionów, a nie odwrotnie. Próbując dalej odpowiadać na pytanie, komu i w jakim celu dokument strategii jest realnie potrzebny, natrafić można na kolejne problemy. Trudno bowiem w oparty na dowodach sposób wskazać, że strategia rozwoju województwa w zauważalny sposób ukierunkowuje działania samorządów lokalnych, administracji rządowej czy też działania uczelni, organizacji pozarządowych, instytucji otoczenia biznesu, organizacji pracodawców lub samych przedsiębiorstw. Owszem, podmioty te często interesują się zawartością tego dokumentu, nie traktują go jednak jak istotnego punktu odniesienia w swoich działaniach, ale bardziej jak zwierciadło, w którym mogą sprawdzić, czy zostały dostrzeżone, właściwie przedstawione, a także czy poświęcono im oraz ich problemom odpowiednio dużo miejsca. Wszystkie te podmioty wydają się zachowywać bardzo racjonalnie, przyjmując, że w obecnym kształcie strategia wojewódzka jako taka ma małą siłę sprawczą, będąc raczej całościowym spisem spraw i problemów ważnych dla regionu. Jest wreszcie trzeci poziom odpowiedzi na pytanie, komu i w jakim celu dokument strategii jest realnie potrzebny. Chodzi tu o samorząd województwa, w przypadku którego sytuacja również jest dość skomplikowana. Duże i wciąż rosnące obciążenia zadaniami bieżącymi, rutynowymi i często krótkofalowymi, a jednocześnie pilnymi oraz wymagającymi dużych zasobów organizacyjnych i finansowych – w połączeniu z ciągle małą siłą i samodzielnością finansową województw – powodują „wypychanie” strategii poza główny nurt działania samorządu województwa. Na szczęście funkcjonuje też siła przeciwna, „wpychająca” strategię do tego nurtu – jej rolę pełnią, nieco osamotnione w tym zakresie, wspomniane wyżej środki i programy UE. Sformułowanie powyższych refleksji nie wymaga zaangażowania wyspecjalizowanego aparatu diagnostycznego. Są one często formułowane przez uczestników dyskusji o kierunkach rozwoju polskich regionów i o realnym wpływie regionalnych publicznych działań rozwojowych na tempo i kierunek zmian społecznych i gospodarczych w województwach.
Krytycy uważają, że strategia usiłuje tylko podążać za rzeczywistością regionalną, a nie ją kreować, oraz że większość przedsięwzięć rozwojowych, które zrealizowano w naszym regionie w ciągu ostatnich lat, i tak zostałaby przeprowadzona, nawet gdybyśmy nie dysponowali dokumentem strategii, a większość źródeł finansowych i decyzyjnych związanych z realizacją tych przedsięwzięć jest zlokalizowana poza województwem.Strategia rozwoju województwa według adwokata diabła… Bardzo krytyczni oraz wyjątkowo niekonstruktywni aktorzy i obserwatorzy procesu rozwoju w naszym województwie powiedzą, że strategia usiłuje tylko podążać za rzeczywistością regionalną, a nie ją kreować. Uważają oni, że – po pierwsze – większość przedsięwzięć rozwojowych, które zrealizowano w naszym regionie w ciągu ostatnich lat, i tak zostałaby przeprowadzona, nawet gdybyśmy nie dysponowali dokumentem strategii. Po drugie, oznacza to, że większość źródeł finansowych i decyzyjnych związanych z realizacją tych przedsięwzięć jest zlokalizowana poza województwem (region jest petentem, który czasami „podpiera się” strategią, walcząc w Warszawie czy Brukseli o korzystne dla siebie decyzje i środki finansowe). Po trzecie, większość postulatów i celów zawartych w strategii ma na tyle uniwersalny wymiar, że trudno się z nimi nie zgodzić – nie tylko w naszym, ale i w innych województwach. Po czwarte, rozwój naszego regionu jest przede wszystkim uwarunkowany sytuacją zewnętrzną, na którą nie mamy wpływu. Po piąte, proces realizacji strategii nie pełni roli skutecznego narzędzia komunikacji z istotnymi aktorami w regionie, a także nie kreuje debaty publicznej wokół najważniejszych problemów, wyzwań i szans regionu. Po szóste wreszcie, kwestionowana jest niekiedy determinacja głównego koordynatora strategii – samorządu województwa – w traktowaniu strategii jako pierwotnej i nadrzędnej podstawy wszelkich jego działań na rzecz regionu. Samorząd województwa, mimo ustawowej odpowiedzialności za rozwój regionu, nie jest głównym aktorem gry o jego rozwój. Na poziomie regionalnym podejmuje się decyzje dotyczące tylko 25% środków publicznych kierowanych na rozwój województwa.
Jedną ze słabości strategii rozwoju województwa jest to, że w sferze realizacji opiera się ona na nieskoordynowanej wiązce działań podejmowanych przez różne podmioty, które są w istocie rzadko determinowane zapisami tej strategii.Czy oprócz dokumentu potrzebujemy też STRATEGII? Zakładając, że musimy mieć dokument strategii, a na dodatek wydaje się on potrzebny (być może w węższym stopniu, niż sugeruje jego nazwa), należy postawić pytanie, czy chcemy mieć (tylko) dokument, czy też (przede wszystkim) strategię. Zanim odpowiemy na to pytanie, warto skomentować tezę, która legła u jego podstaw. Tezę tę można sformułować następująco: Strategia rozwoju województwa w obecnej formule ma wiele słabości, które wynikają zarówno z uwarunkowań zewnętrznych, jak i wewnętrznych. Zewnętrzne czynniki determinujące słabość strategii są związane głównie z tym, że samorząd województwa, mimo ustawowej odpowiedzialności za rozwój regionu, nie jest głównym aktorem gry o jego rozwój. Jego kompetencje i zasoby finansowe są dalece nieadekwatne do powierzonej mu misji kreowania zmian w regionie. Na poziomie regionalnym podejmuje się decyzje dotyczące tylko 25% środków publicznych kierowanych na rozwój województwa. Wynika to głównie z wciąż niedokończonej (nieudolnie kończonej) realnej decentralizacji państwa. Z kolei patrząc na wewnętrzne przyczyny słabości strategii rozwoju województwa, należy podkreślić przede wszystkim jej nieracjonalny rozmach tematyczny. Po pierwsze, jest to strategia dotykająca wszystkich (społecznych, gospodarczych, przestrzennych, instytucjonalnych) czynników rozwoju regionu. Po drugie, tworzy ona marzycielską (niczym nieskrępowaną) wizję rozwoju regionu. Po trzecie, wyznacza cele „słuszne”, ale nie zawsze mierzalne i tym samym trudno rozliczalne. Po czwarte, jest maksymalistyczna, obejmuje wszystkie – w tym rutynowe – ważne działania. Po piąte, w sferze realizacji opiera się na nieskoordynowanej wiązce działań podejmowanych przez różne podmioty, które są w istocie rzadko determinowane zapisami tej strategii. Podsumowując, trudno zidentyfikować obecnie zapotrzebowanie (uzasadnienie) na strategię regionalną, która w dalszym ciągu miałaby oferować opisane wyżej cechy. Nie oznacza to jednak, że region może sobie pozwolić na brak strategii (nie tej papierowej, ale realnej). Oznaczałoby to bowiem zgodę na to, by interes strategiczny naszej wspólnoty regionalnej nie był definiowany w ogóle lub też był definiowany przez „ślepe centrum” (bez względu na jego lokalizację), które powierzałoby regionowi pewne – niekiedy nawet bardzo efektowne, a czasami pewnie i skuteczne – narzędzia administrowania województwem (np. dzielenie środków UE).
Potrzebujemy strategii, która będzie miała więcej cech strategii korporacyjnych, która będzie operowała wymiernymi kategoriami, będzie odwoływała się do specyficznych dla Pomorskiego cech, procesów i uwarunkowań oraz będzie racjonalnie równoważyć to, co ważne i potrzebne, z tym, co realne i wykonalne w zmieniających się uwarunkowaniach i zdefiniowanych ramach czasowych.Jeśli TAK, to jakiej potrzebujemy STRATEGII? Potrzebujemy strategii innej niż obecnie – strategii, która będzie miała więcej cech strategii korporacyjnych; strategii, która będzie operowała bardziej wymiernymi kategoriami; strategii, która będzie odwoływała się do specyficznych dla Pomorskiego cech, procesów i uwarunkowań; wreszcie strategii, która będzie racjonalnie równoważyć to, co ważne i potrzebne, z tym, co realne i wykonalne w zmieniających się uwarunkowaniach i zdefiniowanych ramach czasowych. Taka strategia powinna odzwierciedlać świadomie planowaną oraz – z założenia ograniczoną – interwencję w regionie, którą samorząd województwa zamierza realizować we współpracy z partnerami (nie tylko publicznymi). Powinna ona także ustanawiać realne zobowiązania do podjęcia określonych działań i uzyskania efektów oraz wyznaczać mierzalne i poddające się weryfikacji (możliwe do rozliczenia przez mieszkańców) cele. Powinna też być selektywna i skoncentrowana, będąc obrazem prawdziwie strategicznych wyborów. Powinna wreszcie mieć charakter sprawczy, czyli jej realizacja ma się opierać na wykorzystaniu dedykowanych narzędzi realizacji, na które samorząd województwa i jego partnerzy mają realny wpływ. Przekładając to na język bardziej obrazowy, strategię, której potrzebujemy, można zdefiniować za pomocą czterech negacji. Pierwsze „nie” – dla kwestii czysto lokalnych, czyli takich, które mogą i powinny być rozwiązywane na najniższym szczeblu. Drugie „nie” – dla nawet najważniejszych spraw bieżących lub rutynowych, gdyż nadawanie im statusu strategicznego oznacza, że szczytem naszych możliwości jest profesjonalne wykonywanie obowiązkowych zadań (usług) publicznych. Trzecie „nie” – dla opisywania tego, co i tak będziemy robić, ponieważ strategia powinna być wyłącznie zapisem tego, co i jak chcemy zmienić. Liczy się bowiem zmiana, której chcemy dokonać, a nie opis różnych działań, które będziemy podejmować. Wreszcie czwarte „nie” – pochodzi ze stwierdzenia, że nie wszystko jest ważne zawsze i wszędzie w przestrzeni regionu, co ma nam przypominać elementarną cechę strategii, jaką jest wybór (selekcja) i towarzyszące mu ryzyko, bez podjęcia którego nie ma szansy na osiągnięcie stawianych sobie konkretnych celów. Tak formułowana strategia nie wszystkim może się podobać. Pojawią się opinie, że jest mało ambitna, nie jest kompleksowa, nie dostrzega i „nie uwzględnia” wielu – bardzo przecież istotnych – problemów, nie daje też wielu planowanym w regionie działaniom możliwości „zaczepienia się” w wyścigu o spodziewane środki zewnętrzne, np. z UE. Z takimi argumentami nie będzie łatwo dyskutować. Nie ma co też liczyć na to, że się nie pojawią. Będą one stanowić racjonalny odruch w sytuacji, gdy dotychczasowa strategia – ze względu na swoją „pojemność” – pozwalała prawie na wszystko, ale też o niczym nie decydowała. Jeśli chcemy zwiększyć prawdopodobieństwo realizacji skutecznej, efektywnej i transparentnej interwencji publicznej w regionie, jesteśmy skazani na dyscyplinę strategiczną, czyli coś, co jest w polskich warunkach z wielu (także politycznych) względów bardzo trudne. Ta jednak możliwa jest do utrzymania tylko wtedy, gdy strategia będzie oparta na prawdziwym – być może trudnym, ale szerokim – konsensusie różnych grup i środowisk w regionie.
Rolą samorządu województwa jest identyfikowanie lub inspirowanie do poszukiwań perspektywicznych celów rozwojowych regionu (funkcja stratega i mentora), a także inicjowanie i organizowanie działań na rzecz jak najszerszego włączenia regionalnej społeczności w proces ich uzgadniania (funkcja moderatora).Czy mamy szansę na strategię regionalną, jakiej potrzebujemy? Pomorskie skorzystało z silnego impulsu wzrostowego, którego doświadczył cały kraj w związku z integracją z UE. Pomimo globalnych gospodarczych zawirowań region utrzymuje się ciągle na korzystnej trajektorii rozwoju, co owocuje pozytywnymi zmianami. Dynamiczna sytuacja wymaga jednak ciągłej refleksji nad tym, jak kształtować interwencję publiczną zapewniającą trwały wzrost gospodarczy i poprawę jakości usług publicznych. Refleksja ta następuje – wiemy coraz więcej o intensywności, strukturze, przestrzennej dystrybucji i sile oddziaływania różnych instrumentów rozwojowych (głównie finansowych). Dzięki temu jest szansa na uruchomienie w rozsądnej perspektywie świadomych regionalnych mechanizmów rozwojowych, rozumianych jako zdolności i umiejętności aktorów regionalnych do uzgodnionych, ukierunkowanych i opartych na wiedzy o regionie działań na rzecz realizacji średnio‑ i długookresowych celów. Ważne będzie konsekwentne budowanie relacji (zaufania) między tymi aktorami, co powinno prowadzić do zdobycia umiejętności budowania porozumienia w zasadniczych dla przyszłości regionu kwestiach. Rolą samorządu województwa w tym procesie jest identyfikowanie lub inspirowanie do poszukiwań perspektywicznych celów rozwojowych regionu (funkcja stratega i mentora), a także inicjowanie i organizowanie działań na rzecz jak najszerszego włączenia regionalnej społeczności w proces ich uzgadniania (funkcja moderatora). Rolą samorządu województwa jest też koordynacja działań i budowanie sieci współpracy na rzecz ich realizacji (funkcja lidera) lub bezpośrednie wdrażanie przedsięwzięć strategicznych (funkcja wykonawcy). Powinien on też wspierać ważne przedsięwzięcia realizowane przez partnerów w regionie za pomocą środków własnych lub powierzonych (funkcja donatora). Aktywizacja społeczności regionalnej wokół strategicznych celów rozwojowych przyczyni się do rozwoju kapitału społecznego, wzmacniając takie nasze cechy jak poczucie tożsamości, poziom wzajemnego zaufania, gotowość do podejmowania ryzyka, a także konstruktywna otwartość na czynniki zewnętrzne. Pozwoli to nam lepiej przygotować się do sprostania wyzwaniom, przed którymi stanie Pomorskie w ciągu najbliższych lat. Upraszczając i syntetyzując, wyzwania te można sprowadzić do dwóch kwestii: po pierwsze, jak przesuwać się do przodu w peletonie regionów europejskich, utrzymując się w ścisłej czołówce regionów polskich, a po drugie, jak minimalizować negatywne skutki tego pościgu dla spójności wewnętrznej regionu i jego strukturalnie słabych obszarów. Biorąc powyższe pod uwagę, wydaje się, że mamy obecnie w Pomorskiem szansę na zbudowanie takiej strategii rozwoju, jakiej naprawdę potrzebujemy, a nie tylko takiej, która musi powstać.
Pomorski Przegląd Gospodarczy
Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową
ul. Do Studzienki 63
80-227 Gdańsk