Miesiąc: październik 2013

Z Maciejem Kobylińskim , prezydentem Słupska rozmawia Leszek Szmidtke , dziennikarz PPG i Radia Gdańsk.

Nasza demokracja bezpośrednia przejawia się na wielu płaszczyznach; raz w miesiącu mam godzinne wystąpienie w radiu, podczas którego ludzie mogą dzwonić i zadawać pytania.

Leszek Szmidtke: Panie Prezydencie, przedstawiciele organizacji pozarządowych w Trójmieście zwracają uwagę, że po długim zastoju w Słupsku rośnie liczba i aktywność tych organizacji. Co jest przyczyną tego ożywienia?
Maciej Kobyliński: Wydaje mi się, że to efekt naszego stylu sprawowania władzy. Nasza demokracja bezpośrednia przejawia się po prostu na wielu płaszczyznach. Przykładowo od sześciu lat raz w miesiącu mam godzinne wystąpienie w radiu, podczas którego ludzie mogą dzwonić i zadawać pytania. Organizujemy też spotkania raz na kwartał z mieszkańcami miasta. Łatwiej jest rządzić, gdy mam świadomość, czego obywatele wymagają, żądają i czego się spodziewają .

Organizacje pozarządowe są potrzebne i bardzo dobrze postrzegane przez Brukselę.

L.S.: Organizacje pozarządowe w wielu miastach, także w Słupsku, przejmują niektóre kompetencje, dzielą się swoimi opiniami, wrażeniami, spostrzeżeniami, a także diagnozują różne elementy związane z życiem społecznym. Jaka jest tego skala w pańskim mieście?
M.K.: Wszystkie organizacje pozarządowe, a jest ich w Słupsku ponad sto, działają w różny sposób. Z tymi, które zajmują się wąskimi wycinkami działalności, spotykam się raz na rok, gdy zwracają się o dotacje. Innym przykładem jest Centrum Inicjatyw Obywatelskich działające bardzo prężnie. Organizacje pozarządowe są potrzebne i bardzo dobrze postrzegane przez Brukselę. Nie ma tutaj łącznika rządowego, który jest związany z polityką. Organizacje pozarządowe powinny być apolityczne, podobnie jak samorządy. Zostawmy politykę tym na górze, my natomiast – parafrazując Młynarskiego – tu na dole róbmy swoje. Musimy wsłuchiwać się w głosy obywateli, a oni mówią się głównie poprzez organizacje pozarządowe .
L.S.: W Gdańsku czy Gdyni bardzo dobrze rozwinięta jest działalność organizacji pozarządowych związana z bezdomnymi. Czy Słupsk ma swoją specyfikę organizacji pozarządowych, obszar, gdzie ruch obywatelski jest szczególnie widoczny?
M.K.: Piętnaście lat temu byłem współzałożycielem Stowarzyszenia im. Brata Alberta. Kilka osób uzyskało już statut wychodzenia z bezdomności. Dajemy im mieszkania, możliwość kierowania własnym życiem i tworzymy taki inkubator, w którym mogą je rozpocząć. Ważne jest, żeby nie było ludzi głodnych i bezdomnych w sensie dosłownym. Oczywiście nic nie poradzimy, jeśli ktoś wybiera bezdomność jako sposób na życie. A tacy ludzie zdarzają się nawet w najbogatszych miastach na świecie.
L.S.: Jakaś liczba bezdomnych zawsze będzie.
M.K.: Tak. I my też mamy margines bezdomności. Staramy się również, aby ludzie niepełnosprawni czuli się w Słupsku jak najlepiej. Mamy wspaniałe Stowarzyszenie Nadzieja, które zajmuje się dziećmi niepełnosprawnymi, głównie z porażeniem mózgowym. Z tym stowarzyszeniem współpracujemy na co dzień poprzez nasz wydział zdrowia, przez organizacje typu sportowego, hipoterapię (którą rozwijamy od lat siedemdziesiątych). Takie przykłady można mnożyć.
L.S.: Jak wygląda wasza pomoc? Czy organizacje pozarządowe zwracają się o dofinansowanie działalności bezpośrednio do pana czy do urzędników odpowiednich wydziałów?
M.K.: Każda pomoc jest indywidualna i musi być dostosowana do potrzebującego. Często trzeba dać pracę, mieszkanie, zapewnić opiekę lekarską, czasem tylko ubrać i nakarmić. Bardziej mnie interesuje mechanizm działania oraz rozwiązania systemowe, czyli wszelka działalność i poszerzanie świadomości obywatelskiej, a więc praca Centrum Inicjatyw Obywatelskich z naszym udziałem finansowym i merytorycznym.
L.S.: Jaki charakter mają kontakty organizacji pozarządowych z władzami samorządowymi?
M.K.: Współpraca z organizacjami pozarządowymi jest ciągła, a sposobów współdziałania wiele. Ostatnio wspomogliśmy Stowarzyszenie Osób ze Stwardnieniem Rozsianym przy organizacji corocznego balu. Przekazaliśmy 80 tysięcy złotych, co stanowi ich kilkuletnią dotację.
L.S.: Czy w Słupsku wypracowano standardy, które mają organizacje pozarządowe w innych częściach kraju? Czy wypracowano unifikację, dzięki której wiadomo na przykład, ile dana usługa kosztuje?
M.K.: Na pewno tak. Mam osobę, która jest moim przedstawicielem ds. organizacji pozarządowych. Dbam też o to, aby wszystkie nasze miejskie instytucje nie miały barier architektonicznych. Wydaje mi się, że w Słupsku można wszędzie jeździć wózkiem. Dysponujemy autobusami z podnoszonymi stopniami i czterema samochodami dla osób niepełnosprawnych, które można wynająć.
L.S.: Panie Prezydencie, na początku wspomniał pan o audycjach i spotkaniach. Jaki jest jeszcze inny sposób kontaktowania się z mieszkańcami, zdobywania wiedzy o ich potrzebach oraz przekazywania informacji o planach i zamierzeniach władz?
M.K.: Przykłady można mnożyć. Raz w roku konsultujemy budżet i przy okazji dyskutujemy o wszystkich problemach. Gdy robimy plan zagospodarowania przestrzennego, to staramy się w danej dzielnicy spotkać się z ludźmi. Wspomnieć trzeba o inicjatywie uchwałodawczej, która się zrodziła w naszym mieście. Czterysta osób podpisanych pod wnioskiem może złożyć projekt uchwały. Od pewnego czasu co tydzień spotykam się z obywatelami.
L.S.: Czego takie inicjatywy uchwałodawcze dotyczą?
M.K.: To sprawy związane żywotnie z interesem naszych obywateli, np. ścieżki rowerowe, bariery architektoniczne.
L.S.: Czy słupskie media to sposób na kontaktowanie się z obywatelami?
M.K.: Nie wszystkie, ale zdecydowana większość tak.
L.S.: Powinien pan również kontaktować się z mieszkańcami poprzez radnych. Chociaż są głosy, że ta współpraca nie układa się najlepiej.
M.K.: Radni mają gorzej, bo ja jestem władzą wykonawczą. Oczywiście są jakąś formą kontaktu z mieszkańcami. Interpelacje na sesji trwają czasami nawet półtorej godziny.

Myślę, że rada miasta daje sobie radę sama. I nie ma potrzeby, by powstawały rady osiedli czy dzielnic.

L.S.: W Gdańsku i Gdyni są rady dzielnic. W Słupsku nie ma takiej formy samorządu. Dlaczego?
M.K.: Myślę, że rada miasta daje sobie radę sama. I nie ma potrzeby, by powstawały rady osiedli czy dzielnic. O ile dobrze pamiętam ustawę, to rada może tworzyć dzielnicowe odpowiedniki. Skoro może, to nie musi i chyba byłoby to mnożenie bytów .
L.S.: W Gdyni to skuteczny sposób kontaktowania się z mieszkańcami i otwarcia się na ich potrzeby.
M.K.: To jednak jest zależne od rady miasta. Póki co, takiego pomysłu wśród radnych nie było, a ja uważam, że to, co jest, w Słupsku wystarczy. W dużych miastach, takich jak Warszawa lub Gdańsk, powinny być rady osiedlowe i dzielnicowe.
L.S.: Kilka tygodni temu ogłosił pan, że Słupsk należy powiększyć o niektóre miejscowości z okolicznych gmin. Na jakiej podstawie oparte jest to przekonanie?
M.K.: To jest oczywiste! Słupsk jest najmniejszym terytorialnie miastem tej wielkości w Polsce. Piła jest prawie dwukrotnie większa, a ma 78 tysięcy mieszkańców. Przypomnę, że nasze miasto liczy 98 tysięcy. Przeciwnicy powiększenia używają argumentów, które w rzeczywistości świadczą o konieczności włączenia nowych terenów. Słupski Zakład Komunikacji, Słupska Spółdzielnia Mleczarska, Słupska Fabryka Mebli – te firmy znajdują się czasami kilkaset metrów od granic administracyjnych, ale wyprowadziły się dlatego, że w naszym mieście nie ma miejsca.
L.S.: Albo płacą w sąsiednich gminach mniejsze podatki.
M.K.: Tak się składa – i jest to chyba kolejny argument za włączeniem okolicznych terenów do Słupska – że nasze podatki są niższe niż w sąsiednich gminach.
L.S.: Czy jednak ogłoszenia takich planów nie powinno poprzedzić przekonywanie radnych sąsiednich gmin, a przede wszystkim mieszkańców?
M.K.: Oczywiście wszczęliśmy już procedury, ale kto protestuje? Najczęściej wójtowie, zastępcy wójtów i tamtejsi radni. Nie wiem, jakie są opinie mieszkańców. Słyszałem, że w pewnej wsi liczącej 230 osób zebrano 200 podpisów przeciwko mojemu pomysłowi. Ale zbierano je w sklepach i nie będę już mówił, kto tego pilnował. Kiedy wreszcie dojdzie do społecznych konsultacji, będę na wszystkich spotkaniach przekonywał mieszkańców o korzyściach. Nie będą mieli na przykład żadnych trudności z umieszczeniem dziecka w żłobku, przedszkolu czy szkole. Pojawi się również komunikacja miejska. A poza tym chodzi tylko o kilka sołectw, które i tak obsługujemy. Trudno prowadzić prawidłową politykę planowania przestrzennego, politykę gospodarczą, nie mając wolnych terenów. Tuż za granicą miasta postawiono na przykład wiatraki. Gdyby te tereny należały do Słupska, nie dałbym zgody na taką inwestycję. Byłoby to miejsce na budownictwo mieszkaniowe.
L.S.: Czy przy poważniejszych inwestycjach pyta pan o zdanie mieszkańców, są konsultacje społeczne?
M.K.: To trudniejsza sprawa. Jeżeli to jest grunt prywatny, który obejmuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, i tam przewidujemy lokalizację przemysłu, to wtedy się konsultujemy.
L.S.: Mieszkańcy korzystają z tej możliwości?
M.K.: Przy wieloletnich planach inwestycyjnych prowadzimy takie konsultacje. Inny przykład: ogłaszamy konsultacje dotyczące budżetu miasta i przychodzi 15 osób. Wtedy jestem załamany. Jedyne co mogę zrobić, to ogłosić kolejne spotkanie. Wtedy jest czasem większa frekwencja.
L.S.: Jak pan rozumie przywództwo, bycie prezydentem miasta i jaki jest udział obywateli w słupskim modelu samorządu?
M.K.: Dobry przywódca idzie przed ludźmi, a nie pogania ich z tyłu batem. Idąc przodem, musi mieć pewność, że ktoś za nim podąża. Jestem czasami surowy, ale nie potrafię się pogodzić z tym, że ktoś widzi wyłącznie swój interes, że nie potrafi spojrzeć kategoriami miasta czy nawet ulicy .
L.S.: Zatem potrzebna jest edukacja obywatelska. Czy coś takiego w słupskich szkołach w jakiejkolwiek formie występuje?
M.K.: Teoretycznie tak, ale powinno mieć miejsce nie tylko w szkołach. To musi wyjść z domu, poparte w szkole, także na przykład na lekcjach religii. Nasza młodzież jest dobrze przygotowana i coraz lepiej wykształcona. Mamy masę konkursów, w tym „Siedmiu wspaniałych”, i one rozwijają obywatelskie postawy. Jestem też głęboko wzruszony, widząc młodych ludzi pracujących w hospicjum. To dobra zapowiedź na przyszłość.

Po burzliwych dyskusjach nad kształtem i funkcjami regionalnej władzy nadszedł czas na debatę nad najlepszym modelem rządzenia w regionie.

Ustanowienie samorządu terytorialnego na szczeblu województw w 1998 r. i wejście Polski w orbitę europejskiej polityki regionalnej w ciągu kilku lat doprowadziło do symbolicznego przekształcenia się naszych województw w regiony. Temu procesowi cały czas towarzyszyła – mniej lub bardziej nagłaśniana – debata nad ich potencjałem rozwojowym. Ostatnio, po upływie dziesięciu lat od burzliwych dyskusji nad kształtem i funkcjami regionalnej władzy, ciężar debaty ponownie zaczyna przesuwać się w kierunku kwestii najlepszego modelu rządzenia w regionie.

Dla lepszego rządzenia w regionie potrzeba nowych rozwiązań instytucjonalnych i wzorów praktyk.

Choć z pewnością nie wyczerpano jeszcze argumentów w ramach tradycyjnej opcji przeciwstawiającej sobie różne warianty „samorządowych” i „rządowych” regionów, wydaje się, że debata nad modelem i trybami rządzenia w regionach może teraz wkroczyć w nową fazę. Powstaje potrzeba włączenia do dyskusji opcji nowych rozwiązań instytucjonalnych i nowych wzorów politycznych, społecznych i ekonomicznych praktyk. Sygnalizują to zarówno dotychczasowe doświadczenia, jak i wyzwania społeczno-ekonomiczne rysujące się na horyzoncie, a także sugestie, że kluczem do skutecznego rządzenia są raczej „miękkie” niż „twarde” kompetencje .

Model „korporacyjnego” regionu

Model „korporacyjnego” regionu kładzie nacisk na przywództwo, elastyczność i luźne, dobrze skomunikowane ze sobą sieci. Znaczenie mają kultura zaufania i normy współpracy. Efektem jest poczucie odpowiedzialności za dobro publiczne.

Jedną z takich opcji może być model „korporacyjnego” regionu – strategicznie ukierunkowanej wspólnoty norm i interesów, zakładający świadome budowanie quasi-korporacyjnego ładu w regionie. W modelu tym kładzie się nacisk na przywództwo. Realizuje się ono przede wszystkim przez mobilizację i koordynację dostępnych zasobów, uelastycznienie struktur administracyjnych i ich powiązanie w luźne, wielosektorowe i wielopoziomowe sieci. Istotne jest tworzenie licznych kanałów komunikacyjnych łączących te struktury ze sobą i z ich otoczeniem zewnętrznym (instytucjami, organizacjami, rynkami, firmami, ludnością). Znaczenie mają długofalowe inwestycje w kulturę zaufania i normy współpracy. Ich rezultatem są silna i pozytywna tożsamość regionalna, konstruktywne normy interakcji społecznych i wzory zachowań podtrzymujące poczucie odpowiedzialności za dobro publiczne. Przy czym to ostatnie należy traktować jako składnik równoważący dominującą „filozofię” indywidualnego sukcesu .

Warto inspirować się najlepszymi

Elastyczna i stale otwarta na nowe impulsy wspólnota działająca zgodnie z „duchem korporacji” może dać wiele korzyści.

Wizja korporacyjnego regionu nie zakłada oczywiście dosłownego przekształcenia regionów w korporacje. Sugeruje jedynie, że w poważnej dyskusji na temat zwiększenia potencjału rozwojowego współczesnych regionów powinno się uwzględnić również inspiracje płynące z doświadczeń tej jednej z najbardziej skutecznych obecnie formacji organizacyjnych. Z tych doświadczeń płynie zaś przekaz mówiący o wielu korzyściach z budowania elastycznej i stale otwartej na nowe impulsy wspólnoty, działającej zgodnie z „duchem korporacji”. Wbrew początkowemu zaskoczeniu można zresztą dowieść, że inspiracje płynące z doświadczeń korporacji mogą być dla regionów nadzwyczaj przydatne, a niektóre z rzekomo fundamentalnych różnic między tymi dwoma typami formacji organizacyjnych przy bliższym spojrzeniu okazują się w dużej mierze pozorne .

Konieczna jest zmiana podejścia

Mitem jest to, że wspólnota jest nam odgórnie dana oraz to, że utrata bezpośredniej kontroli spowoduje utratę sterowności.

Rozważenie alternatyw, jakie podsuwa model korporacyjnego rządzenia w regionie, wymaga jednak rezygnacji z dwóch kwestii. Z jednej strony z przestarzałego i zakorzenionego raczej w mitach niż w rzeczywistości przywiązania do ideału „prawdziwego” regionu. Regionu rozumianego jako tradycyjna wspólnota, która w naturalny sposób łączy ludzi urodzonych w regionie. Nie potrzebuje przy tym żadnych inwestycji czy instytucjonalnego wsparcia. Z drugiej zaś strony z przekonania, że natężenie konfliktów interesów w połączeniu z brakiem dostatecznej siły nakazu uniemożliwia elitom regionalnym przekształcenie regionu w skutecznie działającą wspólnotę norm i interesów. Wspólnotę taką można bowiem i należy budować drogą systematycznych działań, na co właśnie wskazują doświadczenia korporacji .

Region a korporacja – czy aż tak się różnią?

Różnice między regionami a korporacjami zasadzają się na obywatelskiej, a nie rynkowej misji i idei regionów.

Często podkreślane różnice między regionami i korporacjami mogą natomiast wydać się o wiele mniej znaczące. Wystarczy spojrzeć na nie przez pryzmat głównych cech i wyzwań współczesnego świata – naporu globalnych przepływów i sieci, nikłych szans ich odgórnego, polityczno-administracyjnego kontrolowania, wagi strategicznych sojuszy budowanych ponad podziałami czy znaczenia atrakcyjnych wizerunków (marek) skłaniających rządy, firmy i ludzi do inwestowania i konsumowania. Nie znosi to, rzecz jasna, rzeczywistych różnic między regionami i korporacjami jako typami organizacji społecznej, lecz jedynie pokazuje, że w obliczu tych samych uwarunkowań warto przemyśleć nawet gatunkowo odmienne (pozornie) strategie i konwencje działania. Wspomniane nieusuwalne różnice między regionami a korporacjami przede wszystkim zasadzają się zaś na obywatelskiej, a nie rynkowej misji i idei regionów .

Więcej obowiązków, mniej kontroli

Regiony nie są już w stanie dowolnie i odgórnie dekretować wzrostu gospodarczego, mechanicznie utrzymywać spójności społecznej, nakazywać inwestycji, planować konsumpcji czy sterować ludnością.

Współczesne regiony to struktury, przed którymi postawiono ogromne szanse i jeszcze większe wyzwania. Mają być motorem rozwoju kraju i Europy, kreować wzrost gospodarczy i utrzymywać spójność społeczną, dysponując zaledwie częścią formalnych kompetencji i zasobów państwa. Choć w tej sytuacji zwiększenie udziału regionów w formalnych kompetencjach i zasobach państwa jest, ogólnie rzecz biorąc, zasadnym postulatem, warto mieć świadomość, że nie rozwiąże ono jednak zasadniczych dylematów rządzenia w erze narastającej globalizacji, przewagi demokracji i rozprzestrzeniania się gospodarki rynkowej. Regiony (podobnie zresztą jak państwa) nie są po prostu w stanie w tych warunkach dowolnie i odgórnie dekretować wzrostu gospodarczego, mechanicznie utrzymywać spójności społecznej, nakazywać inwestycji, planować konsumpcji czy sterować ludnością .
Regiony muszą się w coraz większym stopniu liczyć z wpływem (pozytywnym i negatywnym) trendów, zjawisk, procesów, działań i decyzji, których źródła, przyczyny i cele znajdują się poza możliwością sprawowania przez nie bezpośredniej kontroli za pośrednictwem ich administracyjno-politycznych aparatów. Te źródła, przyczyny i cele mogą być ulokowane zarówno poza regionem – np. w przestrzeni globalnej, Unii Europejskiej, zarządzie wielkiej transnarodowej korporacji, w rządowym resorcie, sąsiadującym regionie – jak i w samym regionie, lecz poza formalnym zasięgiem władz regionalnych – np. w metropolii regionalnej, środowisku MŚP, lokalnej politechnice, w postawach młodszej (lub starszej) generacji mieszkańców regionu.

Jak w nowych warunkach osiągnąć sukces?

W warunkach niskiej skuteczności odgórnie narzucanych rozwiązań oraz braku społecznie akceptowanych, długofalowych wizji nie da się stworzyć mechanizmów trwałego rozwoju regionu.

Świadomość tych uwarunkowań nie powinna jednak prowadzić ani do fatalizmu i biernego podporządkowania się „logice historii”, ani tym bardziej do cynicznego zawężenia spektrum zainteresowań elit regionalnych do rozgrywek stricte politycznych, planowanych w horyzoncie czasowym wyznaczanym przez kalendarz wyborczy. Władze regionalne są dziś dla regionu ważne! Jednak model i styl rządzenia w regionie powinny ulec zmianie. Zmian tych oczekują społeczności regionalne, a wymagają ich okoliczności. Misja stworzenia mechanizmów trwałego rozwoju w regionach nie jest możliwa do zrealizowania w warunkach niskiej skuteczności odgórnie narzucanych i arbitralnie wdrażanych rozwiązań oraz braku realistycznych, a zarazem społecznie akceptowanych i czynnie popieranych długofalowych wizji rozwoju .

Skuteczne mechanizmy wpływu

Uwarunkowania rozwoju – globalizacja, demokracja, rynek – oddziałują również w przypadku korporacji. Korporacje wytworzyły jednak skuteczne mechanizmy ich neutralizowania, a także wpływania na nie.

Uwarunkowania rozwoju wymienione wyżej – globalizacja, demokracja, rynek – oddziałują również w przypadku korporacji. Korporacje wytworzyły jednak skuteczne mechanizmy neutralizowania tych uwarunkowań, a także wpływania na nie. Osiągane jest to przede wszystkim poprzez umiejętne syntezowanie długo- i krótkoterminowych strategii rozwoju, dynamiczną równowagę norm współpracy i zasad rywalizacji oraz kolosalne inwestycje w „miękkie” zasoby – ludzi i relacje. Korporacja, podobnie jak region, jest formacją organizacyjną, która wykazuje jednoczesne i wzajemnie sprzężone ukierunkowanie ekstra- i introwertyczne. W swym idealnym wcieleniu jest, podobnie jak region, aktorem zorientowanym globalnie, odnoszącym sukces jednak przede wszystkim dzięki właściwemu skonfigurowaniu czynników lokalnych. Odmiennie jednak niż z reguły region, jest również graczem, któremu przyświeca pewna długofalowa, zaakceptowana przez akcjonariuszy misja (strategiczna wizja) realizowana za pośrednictwem kompetentnego zarządu. Zarząd dokonuje niezbędnych taktycznych korekt, reagując np. na aktualną koniunkturę na rynku lub presję akcjonariuszy, proponując także (rzadko) zmianę strategicznej wizji .

Jaka struktura i bodźce?

Inaczej niż większość regionów, współczesna korporacja opiera się na względnie płaskiej i rozległej strukturze, której podstawowym składnikiem są sieci, a głównym elementem komórki odpowiedzialne za badania i rozwój, strategię i koordynację działań. Jednocześnie korporacja na co dzień funkcjonuje dzięki pracownikom związanym z nią nie tylko kontraktami finansowymi (w przypadku regionu – miejscem urodzenia), lecz również określoną kulturą pracy i stylem bycia. Intencjonalnie kształtowana kultury pracy i świadomie propagowany styl bycia pracowników korporacji są adekwatne do misji (strategii) i wizerunku (tożsamości) całej korporacji.

W przypadku regionu „miękkie”, kulturowe atuty mogą powstrzymywać najbardziej przedsiębiorczych i najlepiej wykształconych mieszkańców przed emigracją do innych regionów.

Te „miękkie”, kulturowe atuty są tak samo ważne dla sukcesu korporacji jak bardziej konwencjonalne techniki inwestowania w jej zasoby ludzkie – stałe podnoszenie kompetencji, motywowanie do ciągłych innowacji, otwieranie kanałów umożliwiających wprowadzanie innowacji w strukturę i funkcjonowanie korporacji. Wszystkie te działania przekładają się na gospodarczą potęgę i specyficzną spójność społeczną korporacji, gwarantujące (w idealnym wydaniu) wśród pracowników przewagę strategii lojalności i krytyki nad strategią wyjścia z korporacji. W przypadku regionu mogą one zagwarantować np. powstrzymanie najbardziej przedsiębiorczych i najlepiej wykształconych mieszkańców przed emigracją do innych regionów .

Kluczowe wnioski

We współczesnym świecie lepiej sprawdzają się modele rządzenia łączące silne przywództwo i luźno zintegrowane, wielofunkcyjne, wieloszczeblowe struktury w formie sieci.

Podsumowując, doświadczenia korporacji mogą stać się inspiracją dla modeli rządzenia w regionie z kilku względów:
• we współczesnym świecie lepiej sprawdzają się modele rządzenia łączące silne przywództwo i luźno zintegrowane, wielofunkcyjne, wieloszczeblowe struktury w formie sieci;
• sukces gospodarczy (i społeczny) dziś wymaga umiejętnej syntezy działań długofalowych (trwały rozwój) i działań taktycznych (konkurencyjność);
• nie do przecenienia jest rola, jaką przy powstawaniu mechanizmów trwałego rozwoju odgrywa wytworzenie spójnej kultury (pracy i współpracy), stylu bycia (życia) oraz marki/wizerunku (tożsamości), atrakcyjnej zarówno dla tych na zewnątrz, jak i wewnątrz danej struktury, czy będzie nią region, czy też korporacja .

Jakie mechanizmy interakcji?

Warunki brzegowe funkcjonowania regionów i korporacji wyznaczane są ostatecznie przez decyzje podejmowane przez państwa, organizacje międzynarodowe, rynki oraz wielką liczbę lokalnych graczy. Oznacza to konieczność przystosowania modelu rządzenia do działania w warunkach permanentnej zmiany, niepewności i konieczności ciągłego formowania i odnawiania strategicznych przymierzy i sojuszy. Ze względu na ekonomiczną i polityczną słabość większości regionów, idącą w parze ze wspomnianą ustawową odpowiedzialnością za rozwój i spójność społeczną, niezwykle pożądane byłoby wykształcenie w ich strukturach władzy kilku istotnych kompetencji. Chodzi tu o zdolność i umiejętność formowania szerokich przymierzy, mobilizowania do współpracy, odbierania i interpretowania innowacyjnych impulsów płynących ze środowiska. Jest to dużo bardziej istotnie niż narzucanie gotowych, lecz niekoniecznie optymalnych, a zatem niezbyt skutecznych rozwiązań.

Konieczne jest zrezygnowanie z autorytarnego (lub feudalnego) stylu rządzenia i zaangażowanie się w aktywne poszukiwanie partnerów.

Oznacza to z pewnością konieczność rezygnacji z autorytarnego (lub feudalnego) stylu rządzenia i zaangażowanie się w aktywne poszukiwanie partnerów. Powinno ono mieć miejsce zarówno w otoczeniu zewnętrznym (np. sąsiednie regiony, organizacje międzynarodowe, a nie wyłącznie rząd centralny i jego resorty), jak i – a może przede wszystkim – w obrębie samego regionu (np. partnerstwo z regionalną metropolią, wspólny front z regionalnymi producentami, koalicja z gminami, delegowanie zadań na organizacje pozarządowe itd.). Oznacza to również systematyczne – tj. nieprzerywane przez zmianę konfiguracji politycznej w regionalnym sejmiku – inwestycje (materialne i niematerialne) w kulturę regionu jako zbioru symboli i standardów kształtujących prorozwojowe postawy wszystkich regionalnych aktorów .

Obywatele jako „udziałowcy” regionu

Status mieszkańców regionu powinien ewoluować w kierunku statusu, jakim dysponują udziałowcy korporacji, a zatem przekładać się na realne możliwości bieżącego i ciągłego wpływu na decyzje i działania podejmowane w regionie.

Ponadto, w zgodzie z logiką modelu regionu jako quasi-korporacji, status mieszkańców regionu powinien ewoluować w kierunku statusu, jakim dysponują udziałowcy korporacji, a zatem przekładać się na realne możliwości bieżącego i ciągłego, a nie jedynie okazjonalnego (wybory) wpływu na decyzje i działania podejmowane w regionie. Chodzi tu m.in. o zrównoważenie roli instytucji przedstawicielskich takich jak sejmiki, których reprezentatywność, responsywność i odpowiedzialność przed społecznościami regionalnymi jest obecnie dosyć niska. Zmiany mogłyby iść w kierunku rozszerzenia zakresu zastosowania referendum i innych instrumentów demokracji bezpośredniej w regionie, wprowadzenie wymogu okresowego informowania (np. składania publicznych sprawozdań), a także regularnego konsultowania z opinią publiczną ważniejszych decyzji i działań zarządu regionu. Zmiany te powinny jednak iść znacznie dalej, obejmując również reformę regionalnych finansów publicznych, dopuszczenie możliwości bezpośredniego alokowania przez podatnika kwot (określonych ustawowo) przeznaczonych na zabezpieczenie realizacji podstawowych usług i funkcji publicznych na rzecz konkretnego, wybranego przez podatnika usługodawcy itp.

Otwórzmy się na innych

Role oferowane elitom regionalnym w ramach modelu korporacyjnego regionu stanowią zaproszenie do innowacji, eksperymentu i kreatywności w sferze rządzenia, a także do podjęcia rzeczywistej odpowiedzialności za procesy rozwojowe.

Inaczej mówiąc, role oferowane elitom regionalnym w ramach modelu korporacyjnego regionu stanowią zaproszenie do innowacji, eksperymentu i kreatywności w sferze rządzenia. Stanowią również zaproszenie do podjęcia rzeczywistej odpowiedzialności za procesy rozwojowe przez skoncentrowanie uwagi i działań na stwarzaniu mechanizmów trwałego rozwoju. Warunków odniesienia sukcesu w odgrywaniu tych ról jest wiele – jedne z nich mają charakter zewnętrzny, inne wewnętrzny względem przestrzeni regionu. Wydaje się jednak, że kluczowym warunkiem sukcesu jest przede wszystkim gotowość elit do inwestowania w myślenie i działanie strategiczne otwarte na impulsy płynące od innych aktorów, ich zdolność do kooperatywnego współtworzenia i wdrażania scenariuszy przyszłości, a także – last but not least – radykalne uelastycznienie struktur i praktyk instytucjonalnych oraz wytworzenie sieci społecznych podtrzymujących i współrealizujących funkcje wypełniane przez struktury rządzenia na szczeblu regionalnym.

Współczesne procesy zachodzące na scenie politycznej sprawiły, że pojęcia „region” i „regionalizacja” znalazły się w centrum zainteresowania zarówno debaty teoretycznej, jak i politycznej. Istnieje powszechna zgoda co do tego, że w ostatnich dekadach polityka regionalna nabrała nowego istotnego znaczenia. Związane jest to z tzw. przeskalowywaniem (rescaling) tradycyjnych, hierarchicznie zorganizowanych poziomów administracji i zarządzania w strukturach państwowych. Zarówno w Polsce, jak i w całej zjednoczonej Europie poziom regionalny nabiera w wielopoziomowych strukturach zarządzania znaczenia, przejmując wiele sfer działalności uprzednio kontrolowanych przez władzę centralną.

Regiony zyskują na znaczeniu wskutek przejmowania coraz większych sfer działalności od władzy centralnej.
„Znaczenia nabiera pytanie, kto ma prawo przemawiać w imieniu regionu i kto ma władzę jego reprezentowania?”

Wzrost znaczenia polityki regionalnej wynika z jej uprzywilejowanej pozycji w kontekście słabnącej roli państwa i wzrostu znaczenia ponadnarodowych i globalnych powiązań. Traktowanie regionu jako aktywnego „partnera’” w politycznych negocjacjach wielopoziomowych struktur administracyjno-politycznych jest relatywnie nową sytuacją. Zmiana modelu polityki regionalnej związana z koniecznością dostosowania jej do wymogów globalnej, rynkowej gospodarki spowodowała, że region przestał być jedynie pasywnym odbiorcą i dystrybutorem finansowych subsydiów przyznawanych przez rząd centralny, a stał się politycznie aktywnym podmiotem i tym samym administracyjnym terytorium politycznej aktywności. W efekcie tych przemian krytycznego znaczenia nabiera pytanie, kto ma prawo przemawiać w imieniu regionu i kto ma władzę jego reprezentowania .

Sztywna hierarchia czy dobrowolna współpraca?

Tradycyjny system rządzenia: odgórnie podejmowane decyzje, jasno określone obowiązki i przypisane instytucje, biurokracja, dominacja powiązań pionowych, hierarchiczne i technokratyczno-administracyjne procedury rządzenia.

Zmiany w funkcjonowaniu regionów, ich nowa rola gospodarcza, społeczna i polityczna wymusiły zmiany w sposobach realizacji zadań publicznych, a tym samych zarządzania. Przeformułowanie polityki regionalnej polegało na przejściu z tradycyjnego, zhierarchizowanego systemu rządzenia, określanego w literaturze światowej terminem government, do formy poziomo powiązanych sieci zarządzających, opartych na dobrowolnej współpracy podmiotów publicznych i prywatnych – governance. Tradycyjne struktury władzy w regionie ograniczały się do instytucji władzy publicznej, która podejmowała decyzje w imieniu całej społeczności regionu. Ten typ władzy odznaczał się jasno nakreślonymi zakresami zadań i sferami kontroli przypisanymi poszczególnym instytucjom. System był silnie zorientowany na biurokratyczny model podejmowania decyzji. Dominowały w nim powiązania pionowe – hierarchiczne i technokratyczno-administracyjne procedury rządzenia.

Nowy model zarządzania publicznego: mieszanina tradycyjnych form rządzenia oraz współpracy sieciowej z szerokim udziałem innych aktorów (publicznych, prywatnych, obywatelskich), powiązania o charakterze sieciowym – poziomym, zdecentralizowanym i ulegającym permanentnym zmianom.

Konieczność przeformułowania tradycyjnych form sprawowania władzy w regionie związana była z powszechną krytyką nieefektywności zarządzania funduszami publicznymi przez administrację regionalną, a takze poszerzeniem zainteresowania samorządów o aspekt ekonomiczny rozwoju, który w systemie dystrybucyjnym pozostawał na marginesie zainteresowań władz regionalnych . Nowy model zarządzania publicznego obejmuje, poza formalnymi strukturami władzy rządowej i samorządowej w regionie, wiele innych organizacji i instytucji należących do sfery publicznej, prywatnej bądź obywatelskiej. Powiązania w ramach współpracy między tymi podmiotami polityki regionalnej mają charakter sieciowy, a więc poziomy, zdecentralizowany i ulegający permanentnym zmianom w zależności od realizowanych zadań. Nowoczesne zarządzanie regionem jest zatem mieszaniną tradycyjnych form rządzenia publiczno-administracyjnego oraz współpracy sieciowej z szerokim udziałem innych aktorów .

Cechy współczesnego zarządzania regionem

Rola samorządu polega nie tyle na świadczeniu usług i realizacji zadań publicznych, ile na sprawowaniu opieki oraz koordynowaniu wykonywania tych zadań przez inne podmioty.

W przedsiębiorczym zarządzaniu regionalnym rola samorządu polega nie tyle na świadczeniu usług i realizacji zadań publicznych, ile na sprawowaniu opieki oraz koordynowaniu wykonywania tych zadań przez inne podmioty. Samorząd, jako siła sterująca jednostką regionalną, winien zatem aktywizować aktorów, w tym społeczność regionalną, w celu podnoszenia efektywności wykonywania zadań publicznych oraz ożywiania rozwoju gospodarczego regionu . Zatem do podstawowych cech charakteryzujących współczesne formy zarządzania publicznego w regionie należą:

• koalicje władzy oparte na licznych aktorach zaangażowanych w politykę regionalną;
• publiczno-prywatne partnerstwo;
• odejście od dominacji hierarchicznych instytucjonalnych struktur władzy;
• zorientowanie na partnerstwo, negocjacje, współpracę, sieciowe powiązania jako ważniejsze formy aktywności niż budowanie złożonych struktur instytucjonalno-administracyjnych;
• skoncentrowanie uwagi na mechanizmach podejmowania decyzji, z uwzględnieniem powiązań i wpływów nieformalnych;
• zainteresowanie rozwojem gospodarczym regionu;
• uznanie dominującej roli sektora biznesu w realizacji zadań gospodarczych.

„Jedyną drogą do powodzenia w rozwiązywaniu złożonych problemów rozwoju są publiczno-prywatne partnerstwo i współpraca”.

Jak wynika z licznych badań polityki regionalnej w Europie, ani samorząd, ani sektor nie-publiczny nie są dziś w stanie samodzielnie sprostać problemom rozwoju regionalnego. Jedyną drogą do powodzenia w rozwiązywaniu złożonych problemów rozwoju są publiczno-prywatne partnerstwo i współpraca .

Niska atrakcyjność – obniżone zaangażowanie

„Poziom regionalny nie jest zbyt atrakcyjny z politycznego punktu widzenia (…), sektor biznesu jest także w stopniu ograniczonym zainteresowany polityką regionalną”.

Problem swoistej politycznej próżni na poziomie regionalnym osłabia możliwości tworzenia silnych sieci współpracy i partnerstwa na rzecz rozwoju regionu. W krajach postsocjalistycznych słabość polityczna regionalnego poziomu jest z jednej strony spuścizną tradycji pełnej jego kontroli przez struktury władzy centralnej, z drugiej zaś jego ograniczoną atrakcyjnością polityczną w systemie demokratycznym. Poziom regionalny nie jest zbyt atrakcyjny z politycznego punktu widzenia, jako że politycy zabiegają o bezpośredni elektorat na poziomie lokalnym bądź walczą o dostęp do centralnych struktur władzy. Analogiczne przyczyny sprawiają, że sektor biznesu jest także w stopniu ograniczonym zainteresowany polityką regionalną. Inwestorzy i deweloperzy znacznie bardziej interesują się sprawami lokalnymi, które w sposób bezpośredni dotyczą ich majątku trwałego lub możliwości inwestycyjnych, jak też polityką władz centralnych, podejmujących decyzje o strategicznym charakterze dla efektywności działań biznesowych. Powyższe przyczyny ograniczają liczbę zaangażowanych w politykę regionalną podmiotów. Natomiast, jak już zostało podkreślone, bez koalicji sił politycznych i ekonomicznych, bez publiczno-prywatnego partnerstwa możliwości prowadzenia efektywnej polityki regionalnej są w dobie dominacji modelu gospodarki neoliberalnej mocno ograniczone .

Co ma największy wpływ na efektywność zarządzania regionalnego?

Kluczowe elementy wpływające na potencjał polityki zarządzania regionalnego zostały zestawione w tabeli 1. Próba oceny ich znaczenia we wzmacnianiu siły politycznej regionu jest autorską propozycja interpretacji istniejących uwarunkowań rozwoju regionu.

Tabela 1. Potencjał polityki zarządzania regionalnego

Największy wpływ na efektywność zarządzania regionalnego mają samorząd regionalny oraz mobilizacja wobec powstałego zagrożenia lub szczególnej szansy (np. fundusze UE na wsparcie polityki regionalnej).

Dwie kategorie – samorząd regionalny oraz warunki kryzysu/szansy – ocenione zostały jako kluczowe elementy wzmacniające potencjał polityki regionalnej. Kategoria kryzys/szansa odnosi się do sytuacji, w której polityczni liderzy, strategiczni gracze, jak również siły społeczne jednoczą się i mobilizują wobec powstałego zagrożenia lub szczególnej szansy pojawiającej się w specyficznym momencie rozwoju. Integracja z Unią Europejską i jej wsparcie polityki regionalnej w formie funduszy strukturalnych stwarzają regionom unikatową i historyczną szansę wzmocnienia ich pozycji politycznej i zbudowania silnych podstaw ekonomicznych dla przyszłego rozwoju. Samorządy regionalne są tego świadome i starają się wykorzystać te możliwości .

Rząd a samorząd – jakie relacje?

Urzędy wojewódzkie osłabiają możliwości tworzenia przez jednostki samorządowe zarządzających sieci współpracy w regionie.

Specyfika struktur władzy regionalnej w Polsce polega na swoistej dwubiegunowości władzy regionalnej, wynikającej z obecności na tym poziomie terytorialnej jednostki samorządowej najwyższego stopnia i struktury terytorialnej administracji rządowej stopnia najniższego. Ta dwoistość władzy mogłaby służyć stworzeniu bardzo silnej reprezentacji politycznej tego szczebla. Konieczne byłoby jednak do tego silne współdziałanie obu ośrodków władzy. Dotychczasowe doświadczenia regionalne nie pozwalają na pozytywną ocenę w tym zakresie. Urzędy wojewódzkie, pozostając reprezentantami centralnej władzy administracyjnej, raczej konkurują o zakres władzy i kompetencji oraz prestiż, niż współpracują z urzędami marszałkowskimi na rzecz stworzenia silnego rdzenia układu koalicyjnego w regionie –układu, który byłby zdolny do budowania sieci współpracy z podmiotami nierządowymi na rzecz rozwoju regionu. Dziedzictwo minionego systemu centralnego zarządzania wydaje się wciąż silnie obecne w dominacji pasywnych i biurokratycznych postaw urzędów wojewódzkich. Instytucjonalne struktury administracyjnego rządzenia właściwe urzędom wojewódzkim osłabiają, a nie wzmacniają możliwości tworzenia przez jednostki samorządowe zarządzających sieci współpracy w regionie .

Partnerstwo publiczno-prywatne i sektor obywatelski

Brak zainteresowania liderów przedsiębiorczości polityką regionalną, niedojrzałość struktur demokratycznych oraz mechanizmów kontroli społecznej są barierami rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego.

Partnerstwo publiczno-prywatne jest raczej mocno ograniczone na szczeblu regionalnym. Powodem tej sytuacji jest omawiany wcześniej brak żywotnego zainteresowania liderów sektora przedsiębiorczości polityką regionalną. Inną ważką przyczyną trudności w rozwijaniu kluczowego dla neoliberalnych gospodarek partnerstwa jest niedojrzałość struktur demokratycznych oraz mechanizmów kontroli społecznej, eliminujących, a przynajmniej wyraźnie ograniczających problem korupcji w podatnej na nią formie współpracy koalicyjnej .

Organizacje obywatelskie mogą odgrywać rolę katalizatorów i kontrolerów współpracy publiczno-prywatnej, a także realizować zadania polityki społecznej w regionie.

Rola i partycypacja sektora społeczeństwa obywatelskiego oraz wszelkich form instytucjonalnych z nim związanych w koalicjach władzy wydaje się krytyczna, aczkolwiek wciąż nie do końca należycie uznana. Na podzielonej partykularnymi interesami scenie politycznej organizacje obywatelskie mogą odgrywać rolę katalizatorów i jednocześnie mediów współpracy, za pośrednictwem których podmioty sektora publicznego i prywatnego mogą formować koalicje na rzecz rozwoju. Pozarządowe organizacje społeczne są w stanie jednoczyć rozczłonkowany i podzielony interesami sektor prywatny na rzecz wzmocnienia potencjału rozwoju regionu. Organizacje te w ustabilizowanych gospodarkach rynkowych pełnią też rolę kontrolującą wobec współpracy publiczno-prywatnej. Organizacje społeczeństwa obywatelskiego stały się także kluczowymi podmiotami w realizacji zadań polityki społecznej, w sytuacji wycofania się organów władzy publicznej z polityki państwa opiekuńczego i tym samym pełnej odpowiedzialności za problemy społeczne. Koalicja struktur zarządzających z organizacjami sektora obywatelskiego ma zatem niezwykle ważkie społecznie znaczenie. Jednak dla realizacji tych zadań potrzebny jest silny rozwój organizacji społecznych, powszechność zaangażowanych postaw obywatelskich, które w przypadku młodych demokracji są praktycznie dopiero w stanie tworzenia .

Region – budujemy od dołu czy od góry?

„Regionalizm jest ruchem, tendencją oddolną, wyrastającą z odrębności etnicznej, kulturowej, z tradycji”.

Warunki do budowy sektora publicznego są różne w różnych regionach i w dużej mierze zależą od tzw. czynników środowiskowych. Baza społeczna dla tworzenia silnego i dobrze zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego jest bez porównania silniejsza w regionach ukształtowanych w długim, historycznym procesie regionalizmu niż w nowych jednostkach utworzonych w wyniku administracyjnej regionalizacji. Regionalizm jest ruchem, tendencją oddolną, wyrastającą z odrębności etnicznej i kulturowej, z tradycji. Regionalizm dąży do waloryzacji własnej kultury, obrony tożsamości przed unifikacją i asymilacją ze strony większości . Regionalizacja natomiast jest działaniem odgórnym, podejmowanym przez rząd lub inne nadrzędne struktury zarządzające, zmierzającym do reorganizacji terytorium państwa w celu zrównoważenia rozwoju w poszczególnych obszarach i stymulowania go poprzez odpowiednią politykę regionalną . Regiony powstające w wyniku tych dwóch procesów mają zdecydowanie różny charakter. Regionalizm kształtuje terytorialne wspólnoty społeczne w długotrwałym procesie historycznym, przebiegającym na konkretnym obszarze, w określonych warunkach środowiska naturalnego. Regionalizacja tworzy regiony administracyjne, planistyczne, będące efektem decyzji centrów administracyjnych, mające czasem zaledwie kilkuletnią historię. Pożądaną regionalną identyfikację i tożsamość społeczną, pozytywne cechy miejsca region buduje jednak w wyniku procesu regionalizmu, a nie administracyjnej regionalizacji.

Regionalizacja jest działaniem odgórnym, reorganizującym terytorium państwa w celu zrównoważenia i stymulowania rozwoju w poszczególnych jego obszarach.

Problem ten jest wyraźnie obecny w procedurach regionalizacji wynikających z ujednolicania systemu organizacji terytorialnej państw nowo przyjętych do Unii Europejskiej. Unijne wymogi formalnoadministracyjne, ściśle powiązane z systemami wsparcia finansowego, zmusiły praktycznie wszystkie nowo przyjęte państwa do zmiany istniejącego sytemu podziału administracyjnego ich terytoriów zgodnie ze Statystyczną Nomenklaturą Jednostek Terytorialnych NUTS. Czysto administracyjny wymiar unijnej reformy regionalnej dobrze ilustruje przykład nazw nowo utworzonych regionów, często stanowiących problem identyfikacyjny nawet dla samych mieszkańców, np. województwa: pomorskie, zachodniopomorskie czy kujawsko-pomorskie.

Współczesna polityka regionalna wymaga wspólnoty. Dlatego potrzebne są działania budujące kulturowy wymiar regionu w jednostkach administracyjnych.

Geograficzny region Pomorza został zatem w wyniku regionalizacji podzielony na regiony – jednostki administracyjne. Jednocześnie współczesna polityka regionalna wymaga, aby nowo utworzone w wyniku procedury administracyjnej regiony posiadały atrybuty historycznie ukształtowanej wspólnoty terytorialnej. Dlatego potrzebne są działania, mające na celu budowanie kulturowego wymiaru regionu w jednostkach administracyjnych, w większości stanowiących mozaikę różnych społeczności lokalnych, nierzadko posiadających rozbieżne interesy i tradycje . Jak wykazują badania, terytorialna identyfikacja na poziomie lokalnym jest słaba albo nie istnieje w ogóle. Brak emocjonalnych związków z regionem i poczucia regionalnej wspólnotowości stanowi poważną barierę w zaangażowaniu społeczności regionalnej w demokratyczne struktury zarządzania . Podejmowane działania, wdrażane procedury mające służyć budowie regionalnej identyfikacji, tworzeniu regionu-miejsca, zwykle niestety pomijają kluczowy do uzyskania pozytywnego efektu czynnik, którego nie sposób pominąć, wyeliminować, zastąpić czy nabyć – czynnik czasu.

Brak emocjonalnych związków z regionem i poczucia regionalnej wspólnotowości stanowią poważną barierę w zaangażowaniu społeczności regionalnej w demokratyczne struktury zarządzania.

Planowanie przestrzenne a miejsko-wiejskie konflikty

Biurokratyczne, hierarchiczne struktury planistyczne centralnie sterowanej gospodarki socjalistycznej utraciły wraz ze zmianą systemu swoją pozycję. Nowe regulacje prawne dotyczące planowania przestrzennego podkreślają, że plan winien pełnić raczej rolę regulującą niż ustanawiającą. Znaczenie planowania zostało jednak niebezpiecznie zmarginalizowane jako rezultat wahadłowego przesunięcia akcentów z pełnej (przynajmniej w sferze deklaratywnej) kontroli planistycznej poprzedniego systemu w skrajną biegunowo pozycję zanegowania konstruktywnego znaczenia procedur planistycznych .

Nastąpiło przesunięcie od pełnej kontroli planistycznej poprzedniego systemu do zanegowania konstruktywnego znaczenia procedur planistycznych.

Brak współpracy miejsko-wiejskiej, niezwykle istotnej w polityce regionalnej, jest powodem dezintegracji wewnętrznej większości regionów w kraju. Słabość planowania przestrzennego nie ułatwia procesu integracji w tym zakresie. Konflikty typu centrum – peryferie są powszechne w większości polskich regionów. Szczególnie widoczne są na tle dostępu i podziału pomocowych środków unijnych. Region mazowiecki, w którym silne i jednolite centrum prowadzi oderwaną od potrzeb zrównoważonego rozwoju regionu politykę, jest jednym z najbardziej jaskrawych przykładów tego typu konfliktów. Z kolei problemy suburbanizacji i rozlewania się obszarów wielkomiejskich na tereny podmiejskie także nie mają wielu przykładów współdziałania gmin podmiejskich i miejskich na rzecz wspólnego rozwiązywania powstałych problemów rozwojowych. Gminy podmiejskie, będące beneficjentami intensywnych procesów suburbanizacji, nie są skłonne współuczestniczyć w kosztach inwestycji infrastrukturalnych niezbędnych do rozwiązywania problemów powstających w wyniku przesiedleń na ich terytorium mieszkańców miast .

Brak współpracy miejsko-wiejskiej, niezwykle istotnej w polityce regionalnej, jest powodem dezintegracji wewnętrznej większości regionów w kraju.

Rezultaty ogólnej oceny kluczowych dla wzmocnienia potencjału polityki zarządzania regionalnego elementów nie są zbyt optymistyczne. Procesy decentralizacyjne w kraju oraz budowa silnych, samorządnych regionów ciągle wymagają istotnych zmian społeczno-ekonomicznych. Próba identyfikacji oraz oceny podstawowych elementów służących budowie silnej koalicji na rzecz efektywnej polityki regionalnej podjęta w niniejszym artykule być może posłuży dalszemu postępowi na drodze do dobrego rządzenia.

Współczesna debata dotycząca administracji publicznej ma zwykle jedną oś konfliktu: biurokratyzacja to nieefektywność czy zapobieganie korupcji?

Współczesna debata dotycząca administracji publicznej ma zwykle jedną oś konfliktu. Jedni mówią, że jest zbyt zbiurokratyzowana, a przez to nieefektywna i nieprzystająca do wymagań współczesności. Drudzy z kolei twierdzą, że głównym problemem administracji jest potrzeba odpowiednich procedur i jej kontrola, mająca zapobiec zachowaniom korupcyjnym. Nie wartościując żadnej ze stron, chciałbym zaznaczyć, że dyskurs taki miał miejsce już ponad 150 lat temu. Aby poszerzyć horyzont dyskusji i nie wyważać otwartych już drzwi, w niniejszym artykule przedstawiam ewolucję podejścia do administracji publicznej oraz osie konfliktu, które miały w niej miejsce od połowy XIX wieku.

Tradycyjna administracja publiczna

System tradycyjnej administracji publicznej zakładał oddzielenie polityki i polityków od administracji publicznej, aby zapewnić tej ostatniej niezależność i obiektywizm.

Głównym celem tego powstałego w drugiej połowie XIX wieku konceptu było zapewnienie stabilności i ciągłości funkcjonowania państwa. Zakładał on oddzielenie polityki i polityków od administracji publicznej, aby zapewnić tej ostatniej niezależność i obiektywizm. Żeby ten cel osiągnąć, dobór osób na stanowiska w administracji publicznej oparto na systemach służby cywilnej. Systemy te miały zapewnić niezależną ocenę kandydatów w procesach rekrutacji i awansu. Opierały się one na procedurach kontrolowanych przez niezależne organy zajmujące się zatrudnieniem w sektorze publicznym. Podstawowym kryterium oceny były kompetencje (często rozumiane bardziej jako długość stażu pracy niż rzeczywista zdolność do efektywnego zarządzania). Właśnie w czasach tradycyjnej administracji publicznej wprowadzano między innymi konkursy na poszczególne stanowiska.

Służba cywilna miała być z jednej strony bezstronnym, ale posłusznym instrumentem państwa, z drugiej zaś pełnić funkcję obiektywnego interpretatora i realizatora praw i polityk publicznych.

Ponadto systemy tradycyjne zapewniały gwarancję zatrudnienia i przyzwoitą stałą pensję, ustalaną na podstawie kryteriów związanych z zawodem, a nie efektywności czy wartości rynkowej pracownika. Służba cywilna miała być z jednej strony bezstronnym, ale posłusznym instrumentem państwa, z drugiej zaś pełnić funkcję obiektywnego interpretatora i realizatora praw i polityk publicznych w stosunku do obywateli. Większość bogatszych i bardziej rozwiniętych krajów zaadaptowało tradycyjne systemy służby cywilnej, przy czym przybierały one różnorodne formy .

Dwie słabości systemu służby cywilnej: upolitycznienie oraz zbyt sztywne regulacje.

System służby cywilnej miał jednak dwie potencjalne słabości. Po pierwsze (wbrew pierwotnym założeniom), w wielu przypadkach stawał się instrumentem w rękach polityków. Wykorzystywano go do mobilizacji siły politycznej, blokując rozwój „neutralnych kompetencji”. System publicznego zatrudnienia sam w sobie był zasobem do dystrybucji dla zwycięzców wyborów. Było to możliwe ze względu na wykorzystywanie metod takich jak: ograniczanie prawa stojącego na straży obiektywnej rekrutacji i awansu pracowników sektora publicznego, wybieranie „odpowiednich” osób do niezależnych komisji, sabotaż budżetowy, manipulowanie procesem wyboru czy manipulowanie przemieszczaniem i awansem personelu. W konsekwencji system służby cywilnej został mocno upolityczniony. Po drugie, ze względu na filozofię jego działania, zasadzającą się głównie na regulacjach i procedurach wynikających z prawa, był on mało podatny na zmiany i oderwany od zmieniającej się rzeczywistości społeczno-gospodarczej. Powodowało to jego niską efektywność w zaspokajaniu ewoluujących potrzeb społeczeństwa i gospodarki .

Public management

Podejście public management skupia się na efektywności i rezultatach, które osiągane są poprzez stawianie celów o charakterze biznesowym i zwiększanie wydajności organizacyjnej.

Odpowiedzią na zarzuty stawiane konceptowi tradycyjnej administracji publicznej pod koniec XIX wieku była koncepcja public management (zarządzania publicznego). Jej zwolennicy wyszli z założenia, że zarządzanie jest nauką uniwersalną, którą można aplikować w każdym kontekście – niezależnie, czy jest to sektor prywatny czy państwowy. Jednocześnie głównym źródłem myślenia w kategoriach public management były praktyki powstałe w sektorze prywatnym. Zwracano uwagę, że w obu tych sektorach istnieją stanowiska pracy o podobnym profilu (kwestie prawne, marketing etc.). Wystarczyło jedynie połączyć zarządzanie ze skupieniem się na zwiększaniu użyteczności publicznej. Doktryny i praktyki public management są trudniejsze do skategoryzowania niż te występujące w koncepcji tradycyjnej administracji publicznej (nieustannie zmieniają się i adaptują do potrzeb). W koncepcie tym nacisk kładzie się na praktyczne umiejętności menedżera i potrzebę wychodzenia z inicjatywą przez menedżerów wszystkich szczebli. Oznacza to między innymi odejście w pewnym stopniu od sztywnych procedur i regulacji powstających w wyniku zmieniającego się prawa na rzecz podejmowania autonomicznych decyzji przez zarządzających wykorzystujących metody oparte na teoriach ekonomicznych. Podejście to skupia się na efektywności i rezultatach, które osiągane są poprzez stawianie celów o charakterze biznesowym i zwiększanie wydajności organizacyjnej .

New public management

Recepta na większą efektywność według modelu NPM: skorelowanie interesu własnego urzędnika z celami urzędu, który reprezentuje.

W drugiej połowie XX wieku nastąpiła nowa fala zmian w podejściu do administracji publicznej. Jak sama nazwa wskazuje, filozofia new public management (nowe zarządzanie publiczne) nie miała charakteru negującego założenia zarządzania publicznego, lecz starała się w jeszcze większym stopniu zainspirować doświadczeniami sektora prywatnego dla zwiększenia efektywności administracji publicznej. W filozofii tej nadal panował fundamentalny krytycyzm biurokracji. Niemniej jednak, nowe zarządzanie publiczne wprowadzało jedną bardzo istotną zmianę. Mianowicie oparto je na założeniu, że każdy człowiek jest motywowany chęcią maksymalizacji własnych korzyści i nie inaczej jest z pracownikami administracji publicznej. Dlatego aby osiągnąć większą efektywność, należy skorelować interes własny urzędnika z celami urzędu, który reprezentuje. Przy czym zamiast stosować zasady posłuszeństwa czy zaufania, należy wprowadzić bodźce ekonomiczne. W ten sposób bez ciągłego instruowania i rygorystycznego nadzoru można uzyskać lepszą efektywność w administracji publicznej. Jeżeli więc rząd chce dostarczyć odpowiednią ilość usługi o pożądanej jakości i możliwie niskim kosztem, to reguły rynkowe dostarczą odpowiednich bodźców, aby przynieść taki rezultat. Charakterystyczne narzędzia nowego zarządzania publicznego to konkurencja, urynkowienie, autonomizacja, dysagregacja i deregulacja .

Filozofia ta nie tylko zdominowała akademicki i praktycystyczny dyskurs we współczesnej administracji publicznej, ale również uzyskała aprobatę największych międzynarodowych instytucji rozpowszechniających dobre praktyki w tym zakresie. W rezultacie nowe publiczne zarządzanie rozprzestrzeniło się globalnie i jest obecne w tak różnych pod względem kulturowym, ekonomicznym i politycznym miejscach jak Mongolia czy Nowa Zelandia. Istotne jest wszakże, że nie wszyscy podzielają poglądy tej filozofii. Nie przyjęła się ona w niektórych europejskich krajach, które ze względu na ich statyczną kulturę i tradycję nie są podatne na urynkowienie. W krajach tych zarówno biurokracja, jak i służba cywilna cieszą się wysokim statusem i mają zdolność do opierania się takim sugestiom.

Responsive governance

Ostatnimi czasy możemy doświadczyć kolejnego zwrotu w myśleniu o administracji publicznej. Jest to związane z jednej strony z przesytem filozofią nowego zarządzania publicznego, a z drugiej ze stawianymi wobec niej zarzutami bazowania na zbyt wąskim zbiorze założeń i wartości. Podczas gdy nowe zarządzanie publiczne skupiało się na osiąganiu coraz wyższej efektywności biznesowej, filozofia responsive governance (responsywnego rządzenia) zaczęła podnosić kwestię zwiększania wartości publicznej jako głównej funkcji administracji publicznej. Autorzy tej teorii wyszli z założenia, że bezrefleksyjne kopiowanie rozwiązań z sektora prywatnego jest błędem. Twierdzą, że mechanizm w sektorze prywatnym jest prosty: zarządzający pozyskują kapitał poprzez autonomiczne wybory prywatnych konsumentów albo poprzez inwestorów, którzy liczą na umiejętność pozyskiwania konsumentów przez zarządzających w przyszłości. W tym wypadku satysfakcja klienta powinna być stawiana na pierwszym miejscu (vide: nowe zarządzanie publiczne).

Responsywne rządzenie opiera się przede wszystkim na zarządzaniu wieloma interesariuszami i skonfliktowanymi wartościami, aby wnosić jak największy wkład do interesu publicznego.

Jednakże w administracji publicznej sprawa ma się zgoła inaczej. Zarządzający świadczą usługi publiczne konsumentom, lecz to nie przez nich są wynagradzani. Decyzje o realizowaniu bądź nie danych działań i przekazywaniu finansowania na nie podejmują politycy. Ci wybierani są przez społeczeństwo, które na pierwszym miejscu stawia efekty społeczne – wzrost bezpieczeństwa, realny wzrost siły nabywczej, spadek bezrobocia etc. Trzeba przy tym zaznaczyć, że może występować konflikt wartości pomiędzy konsumentami usług publicznych a społeczeństwem. Cóż z tego, że stworzymy świetne warunki dla więźniów, którzy będą tym usatysfakcjonowani, jeśli jednocześnie nie zwrócimy uwagi na skuteczność resocjalizacji. Społeczeństwo będzie rozliczać polityków ze wzrostu lub spadku przestępczości. To samo można powiedzieć o konsumentach chcących uzyskać pozwolenie na budowę. Jeżeli naszym głównym celem będzie ich usatysfakcjonowanie, to pozytywnie rozpatrzymy większość ich sugestii, tym samym burząc przestrzenny i architektoniczny ład danej miejscowości. Toteż responsywne rządzenie opiera się przede wszystkim na zarządzaniu wieloma interesariuszami i skonfliktowanymi wartościami, aby wnosić jak największy wkład do interesu publicznego. Innymi słowy, model ten wymaga mnogości form publicznej odpowiedzialności .

Tradycyjna administracja publiczna koncentrowała się na hierarchicznej odpowiedzialności wewnątrz służby cywilnej i później wzwyż w stosunku do liderów politycznych. Zarządzanie publiczne dodawało do tego odpowiedzialność profesjonalną takiego rodzaju, że menedżer w sektorze publicznym zdobywał ją poprzez trening i doświadczenie. Nowe zarządzanie publiczne skupiało się na dualnej, wzajemnie wspomagającej się odpowiedzialności wobec efektywności ekonomicznej i wobec klienta, podczas gdy responsywne rządzenie przedstawia zróżnicowane, kompleksowe formy 360-stopniowej odpowiedzialności, w której jest wielu interesariuszy w rządzie i społeczeństwie. Przy czym wszyscy chcą być słyszani i uzyskać informację zwrotną. W modelu tym dużą wagę przywiązuje się do partycypacji społecznej – wyrażania głosu i budowania partnerstw. Otwartość i transparencja są więc częścią tej filozofii. Odpowiedzialność w modelu responsywnego rządzenia nawołuje do nowych form kompetencji i przywództwa po stronie służby cywilnej, wymagając zarówno niezależności politycznej, jak i społecznej odpowiedzialności, a także politycznej świadomości i wrażliwości.
Responsywne rządzenie pokazuje nowe rodzaje styczności państwa ze społeczeństwem i nowe, bardziej wielopłaszczyznowe formy rządzenia (włączając w to ponadnarodowe instytucje, takie jak Unia Europejska). Filozofia ta zakłada skupienie się na włączaniu obywateli we wszystkie role jako interesariuszy bardziej niż tylko na satysfakcji konsumenta usług publicznych. Niemniej jednak w kwestii tych ostatnich istotne jest zaangażowanie obywateli do ich współtworzenia (różne formy samopomocy), skoordynowane skupienie na konsumencie, aby móc zaadresować indywidualne potrzeby i problemy holistycznie, a także pragnienie, aby włączać punkty widzenia grup obywateli bezpośrednio do procesu dostarczania usług .

Warto zwrócić uwagę, że myślenie kategoriami responsywnego rządzenia nie powstało w próżni – ostatnimi czasy pojawiły się nowe uwarunkowania. Świat zaczął się coraz bardziej globalizować, co spowodowało wypieranie idei monolitycznego państwa. Wynikało to, po pierwsze, ze zmiany interakcji z hierarchicznych na sieciowe, po drugie zaś, z przechodzenia w kierunku „państwa postregulacyjnego”, które polega mniej na bezpośredniej interwencji i rządowym zwierzchnictwie, a bardziej na lżejszych, selektywnych instrumentach w kontekście samoregulacji i partnerstw z instytucjami pozarządowymi. Nie można też zlekceważyć wpływu technologii informacyjnych i komunikacyjnych (ICT) na administrację publiczną. ICT umożliwiają bardziej rozproszony, a jednocześnie lepiej poinformowany i transparentny proces podejmowania decyzji.

Zainspirujmy się

Korzystajmy z doświadczeń innych, ale znajdźmy własną drogę.

W ciągu ostatnich 150 lat na arenie międzynarodowej ścierało się wiele różnych koncepcji administracji publicznej. Zmieniały się też osie konfliktu. Było to zarówno skutkiem ewolucji myślenia oraz doświadczeń praktycznych, jak i zmieniających się uwarunkowań zewnętrznych. Niemniej jednak nie można kategorycznie stwierdzić, że jedna koncepcja jest najlepsza w każdych warunkach. Nasza optyka będzie się zmieniać w zależności od stawianych sobie celów i obecnych uwarunkowań. Nie warto również bezkrytycznie i w tym samym stopniu w każdym obszarze działania implementować sprawdzonych gdzie indziej rozwiązań. Na pewno jednak warto znać przyczyny i skutki zastosowanych już gdzie indziej mechanizmów, aby wykorzystać doświadczenia innych w budowaniu naszego własnego modelu administracji publicznej.