Od sztywnych procedur do 360° odpowiedzialności

Współczesna debata dotycząca administracji publicznej ma zwykle jedną oś konfliktu: biurokratyzacja to nieefektywność czy zapobieganie korupcji?

Współczesna debata dotycząca administracji publicznej ma zwykle jedną oś konfliktu. Jedni mówią, że jest zbyt zbiurokratyzowana, a przez to nieefektywna i nieprzystająca do wymagań współczesności. Drudzy z kolei twierdzą, że głównym problemem administracji jest potrzeba odpowiednich procedur i jej kontrola, mająca zapobiec zachowaniom korupcyjnym. Nie wartościując żadnej ze stron, chciałbym zaznaczyć, że dyskurs taki miał miejsce już ponad 150 lat temu. Aby poszerzyć horyzont dyskusji i nie wyważać otwartych już drzwi, w niniejszym artykule przedstawiam ewolucję podejścia do administracji publicznej oraz osie konfliktu, które miały w niej miejsce od połowy XIX wieku.

Tradycyjna administracja publiczna

System tradycyjnej administracji publicznej zakładał oddzielenie polityki i polityków od administracji publicznej, aby zapewnić tej ostatniej niezależność i obiektywizm.

Głównym celem tego powstałego w drugiej połowie XIX wieku konceptu było zapewnienie stabilności i ciągłości funkcjonowania państwa. Zakładał on oddzielenie polityki i polityków od administracji publicznej, aby zapewnić tej ostatniej niezależność i obiektywizm. Żeby ten cel osiągnąć, dobór osób na stanowiska w administracji publicznej oparto na systemach służby cywilnej. Systemy te miały zapewnić niezależną ocenę kandydatów w procesach rekrutacji i awansu. Opierały się one na procedurach kontrolowanych przez niezależne organy zajmujące się zatrudnieniem w sektorze publicznym. Podstawowym kryterium oceny były kompetencje (często rozumiane bardziej jako długość stażu pracy niż rzeczywista zdolność do efektywnego zarządzania). Właśnie w czasach tradycyjnej administracji publicznej wprowadzano między innymi konkursy na poszczególne stanowiska.

Służba cywilna miała być z jednej strony bezstronnym, ale posłusznym instrumentem państwa, z drugiej zaś pełnić funkcję obiektywnego interpretatora i realizatora praw i polityk publicznych.

Ponadto systemy tradycyjne zapewniały gwarancję zatrudnienia i przyzwoitą stałą pensję, ustalaną na podstawie kryteriów związanych z zawodem, a nie efektywności czy wartości rynkowej pracownika. Służba cywilna miała być z jednej strony bezstronnym, ale posłusznym instrumentem państwa, z drugiej zaś pełnić funkcję obiektywnego interpretatora i realizatora praw i polityk publicznych w stosunku do obywateli. Większość bogatszych i bardziej rozwiniętych krajów zaadaptowało tradycyjne systemy służby cywilnej, przy czym przybierały one różnorodne formy .

Dwie słabości systemu służby cywilnej: upolitycznienie oraz zbyt sztywne regulacje.

System służby cywilnej miał jednak dwie potencjalne słabości. Po pierwsze (wbrew pierwotnym założeniom), w wielu przypadkach stawał się instrumentem w rękach polityków. Wykorzystywano go do mobilizacji siły politycznej, blokując rozwój „neutralnych kompetencji”. System publicznego zatrudnienia sam w sobie był zasobem do dystrybucji dla zwycięzców wyborów. Było to możliwe ze względu na wykorzystywanie metod takich jak: ograniczanie prawa stojącego na straży obiektywnej rekrutacji i awansu pracowników sektora publicznego, wybieranie „odpowiednich” osób do niezależnych komisji, sabotaż budżetowy, manipulowanie procesem wyboru czy manipulowanie przemieszczaniem i awansem personelu. W konsekwencji system służby cywilnej został mocno upolityczniony. Po drugie, ze względu na filozofię jego działania, zasadzającą się głównie na regulacjach i procedurach wynikających z prawa, był on mało podatny na zmiany i oderwany od zmieniającej się rzeczywistości społeczno-gospodarczej. Powodowało to jego niską efektywność w zaspokajaniu ewoluujących potrzeb społeczeństwa i gospodarki .

Public management

Podejście public management skupia się na efektywności i rezultatach, które osiągane są poprzez stawianie celów o charakterze biznesowym i zwiększanie wydajności organizacyjnej.

Odpowiedzią na zarzuty stawiane konceptowi tradycyjnej administracji publicznej pod koniec XIX wieku była koncepcja public management (zarządzania publicznego). Jej zwolennicy wyszli z założenia, że zarządzanie jest nauką uniwersalną, którą można aplikować w każdym kontekście – niezależnie, czy jest to sektor prywatny czy państwowy. Jednocześnie głównym źródłem myślenia w kategoriach public management były praktyki powstałe w sektorze prywatnym. Zwracano uwagę, że w obu tych sektorach istnieją stanowiska pracy o podobnym profilu (kwestie prawne, marketing etc.). Wystarczyło jedynie połączyć zarządzanie ze skupieniem się na zwiększaniu użyteczności publicznej. Doktryny i praktyki public management są trudniejsze do skategoryzowania niż te występujące w koncepcji tradycyjnej administracji publicznej (nieustannie zmieniają się i adaptują do potrzeb). W koncepcie tym nacisk kładzie się na praktyczne umiejętności menedżera i potrzebę wychodzenia z inicjatywą przez menedżerów wszystkich szczebli. Oznacza to między innymi odejście w pewnym stopniu od sztywnych procedur i regulacji powstających w wyniku zmieniającego się prawa na rzecz podejmowania autonomicznych decyzji przez zarządzających wykorzystujących metody oparte na teoriach ekonomicznych. Podejście to skupia się na efektywności i rezultatach, które osiągane są poprzez stawianie celów o charakterze biznesowym i zwiększanie wydajności organizacyjnej .

New public management

Recepta na większą efektywność według modelu NPM: skorelowanie interesu własnego urzędnika z celami urzędu, który reprezentuje.

W drugiej połowie XX wieku nastąpiła nowa fala zmian w podejściu do administracji publicznej. Jak sama nazwa wskazuje, filozofia new public management (nowe zarządzanie publiczne) nie miała charakteru negującego założenia zarządzania publicznego, lecz starała się w jeszcze większym stopniu zainspirować doświadczeniami sektora prywatnego dla zwiększenia efektywności administracji publicznej. W filozofii tej nadal panował fundamentalny krytycyzm biurokracji. Niemniej jednak, nowe zarządzanie publiczne wprowadzało jedną bardzo istotną zmianę. Mianowicie oparto je na założeniu, że każdy człowiek jest motywowany chęcią maksymalizacji własnych korzyści i nie inaczej jest z pracownikami administracji publicznej. Dlatego aby osiągnąć większą efektywność, należy skorelować interes własny urzędnika z celami urzędu, który reprezentuje. Przy czym zamiast stosować zasady posłuszeństwa czy zaufania, należy wprowadzić bodźce ekonomiczne. W ten sposób bez ciągłego instruowania i rygorystycznego nadzoru można uzyskać lepszą efektywność w administracji publicznej. Jeżeli więc rząd chce dostarczyć odpowiednią ilość usługi o pożądanej jakości i możliwie niskim kosztem, to reguły rynkowe dostarczą odpowiednich bodźców, aby przynieść taki rezultat. Charakterystyczne narzędzia nowego zarządzania publicznego to konkurencja, urynkowienie, autonomizacja, dysagregacja i deregulacja .

Filozofia ta nie tylko zdominowała akademicki i praktycystyczny dyskurs we współczesnej administracji publicznej, ale również uzyskała aprobatę największych międzynarodowych instytucji rozpowszechniających dobre praktyki w tym zakresie. W rezultacie nowe publiczne zarządzanie rozprzestrzeniło się globalnie i jest obecne w tak różnych pod względem kulturowym, ekonomicznym i politycznym miejscach jak Mongolia czy Nowa Zelandia. Istotne jest wszakże, że nie wszyscy podzielają poglądy tej filozofii. Nie przyjęła się ona w niektórych europejskich krajach, które ze względu na ich statyczną kulturę i tradycję nie są podatne na urynkowienie. W krajach tych zarówno biurokracja, jak i służba cywilna cieszą się wysokim statusem i mają zdolność do opierania się takim sugestiom.

Responsive governance

Ostatnimi czasy możemy doświadczyć kolejnego zwrotu w myśleniu o administracji publicznej. Jest to związane z jednej strony z przesytem filozofią nowego zarządzania publicznego, a z drugiej ze stawianymi wobec niej zarzutami bazowania na zbyt wąskim zbiorze założeń i wartości. Podczas gdy nowe zarządzanie publiczne skupiało się na osiąganiu coraz wyższej efektywności biznesowej, filozofia responsive governance (responsywnego rządzenia) zaczęła podnosić kwestię zwiększania wartości publicznej jako głównej funkcji administracji publicznej. Autorzy tej teorii wyszli z założenia, że bezrefleksyjne kopiowanie rozwiązań z sektora prywatnego jest błędem. Twierdzą, że mechanizm w sektorze prywatnym jest prosty: zarządzający pozyskują kapitał poprzez autonomiczne wybory prywatnych konsumentów albo poprzez inwestorów, którzy liczą na umiejętność pozyskiwania konsumentów przez zarządzających w przyszłości. W tym wypadku satysfakcja klienta powinna być stawiana na pierwszym miejscu (vide: nowe zarządzanie publiczne).

Responsywne rządzenie opiera się przede wszystkim na zarządzaniu wieloma interesariuszami i skonfliktowanymi wartościami, aby wnosić jak największy wkład do interesu publicznego.

Jednakże w administracji publicznej sprawa ma się zgoła inaczej. Zarządzający świadczą usługi publiczne konsumentom, lecz to nie przez nich są wynagradzani. Decyzje o realizowaniu bądź nie danych działań i przekazywaniu finansowania na nie podejmują politycy. Ci wybierani są przez społeczeństwo, które na pierwszym miejscu stawia efekty społeczne – wzrost bezpieczeństwa, realny wzrost siły nabywczej, spadek bezrobocia etc. Trzeba przy tym zaznaczyć, że może występować konflikt wartości pomiędzy konsumentami usług publicznych a społeczeństwem. Cóż z tego, że stworzymy świetne warunki dla więźniów, którzy będą tym usatysfakcjonowani, jeśli jednocześnie nie zwrócimy uwagi na skuteczność resocjalizacji. Społeczeństwo będzie rozliczać polityków ze wzrostu lub spadku przestępczości. To samo można powiedzieć o konsumentach chcących uzyskać pozwolenie na budowę. Jeżeli naszym głównym celem będzie ich usatysfakcjonowanie, to pozytywnie rozpatrzymy większość ich sugestii, tym samym burząc przestrzenny i architektoniczny ład danej miejscowości. Toteż responsywne rządzenie opiera się przede wszystkim na zarządzaniu wieloma interesariuszami i skonfliktowanymi wartościami, aby wnosić jak największy wkład do interesu publicznego. Innymi słowy, model ten wymaga mnogości form publicznej odpowiedzialności .

Tradycyjna administracja publiczna koncentrowała się na hierarchicznej odpowiedzialności wewnątrz służby cywilnej i później wzwyż w stosunku do liderów politycznych. Zarządzanie publiczne dodawało do tego odpowiedzialność profesjonalną takiego rodzaju, że menedżer w sektorze publicznym zdobywał ją poprzez trening i doświadczenie. Nowe zarządzanie publiczne skupiało się na dualnej, wzajemnie wspomagającej się odpowiedzialności wobec efektywności ekonomicznej i wobec klienta, podczas gdy responsywne rządzenie przedstawia zróżnicowane, kompleksowe formy 360-stopniowej odpowiedzialności, w której jest wielu interesariuszy w rządzie i społeczeństwie. Przy czym wszyscy chcą być słyszani i uzyskać informację zwrotną. W modelu tym dużą wagę przywiązuje się do partycypacji społecznej – wyrażania głosu i budowania partnerstw. Otwartość i transparencja są więc częścią tej filozofii. Odpowiedzialność w modelu responsywnego rządzenia nawołuje do nowych form kompetencji i przywództwa po stronie służby cywilnej, wymagając zarówno niezależności politycznej, jak i społecznej odpowiedzialności, a także politycznej świadomości i wrażliwości.
Responsywne rządzenie pokazuje nowe rodzaje styczności państwa ze społeczeństwem i nowe, bardziej wielopłaszczyznowe formy rządzenia (włączając w to ponadnarodowe instytucje, takie jak Unia Europejska). Filozofia ta zakłada skupienie się na włączaniu obywateli we wszystkie role jako interesariuszy bardziej niż tylko na satysfakcji konsumenta usług publicznych. Niemniej jednak w kwestii tych ostatnich istotne jest zaangażowanie obywateli do ich współtworzenia (różne formy samopomocy), skoordynowane skupienie na konsumencie, aby móc zaadresować indywidualne potrzeby i problemy holistycznie, a także pragnienie, aby włączać punkty widzenia grup obywateli bezpośrednio do procesu dostarczania usług .

Warto zwrócić uwagę, że myślenie kategoriami responsywnego rządzenia nie powstało w próżni – ostatnimi czasy pojawiły się nowe uwarunkowania. Świat zaczął się coraz bardziej globalizować, co spowodowało wypieranie idei monolitycznego państwa. Wynikało to, po pierwsze, ze zmiany interakcji z hierarchicznych na sieciowe, po drugie zaś, z przechodzenia w kierunku „państwa postregulacyjnego”, które polega mniej na bezpośredniej interwencji i rządowym zwierzchnictwie, a bardziej na lżejszych, selektywnych instrumentach w kontekście samoregulacji i partnerstw z instytucjami pozarządowymi. Nie można też zlekceważyć wpływu technologii informacyjnych i komunikacyjnych (ICT) na administrację publiczną. ICT umożliwiają bardziej rozproszony, a jednocześnie lepiej poinformowany i transparentny proces podejmowania decyzji.

Zainspirujmy się

Korzystajmy z doświadczeń innych, ale znajdźmy własną drogę.

W ciągu ostatnich 150 lat na arenie międzynarodowej ścierało się wiele różnych koncepcji administracji publicznej. Zmieniały się też osie konfliktu. Było to zarówno skutkiem ewolucji myślenia oraz doświadczeń praktycznych, jak i zmieniających się uwarunkowań zewnętrznych. Niemniej jednak nie można kategorycznie stwierdzić, że jedna koncepcja jest najlepsza w każdych warunkach. Nasza optyka będzie się zmieniać w zależności od stawianych sobie celów i obecnych uwarunkowań. Nie warto również bezkrytycznie i w tym samym stopniu w każdym obszarze działania implementować sprawdzonych gdzie indziej rozwiązań. Na pewno jednak warto znać przyczyny i skutki zastosowanych już gdzie indziej mechanizmów, aby wykorzystać doświadczenia innych w budowaniu naszego własnego modelu administracji publicznej.