Dużo mówi się o tym, że gospodarka wodna znajduje się w cieniu innych problemów trapiących nasz kraj i niezbyt wiele się w tej materii robi. Z tą tezą mogę zgodzić się jedynie połowicznie. Owszem, obszar ten jest sferą nieco „zapomnianą” w polskiej debacie publicznej. Niemniej jednak ostatnie lata, a w szczególności ostatnia perspektywa finansowa UE, przyniosły skokowy wzrost liczby projektów w tej właśnie dziedzinie. Jeśli spojrzymy na ostatnie 30 czy 40 lat, to ten inwestycyjny wysiłek w gospodarce wodnej nie ma precedensu. Nie oznacza to oczywiście, że państwo spocznie na laurach. Potrzebujemy jednak czegoś więcej, niż tylko inwestycyjnego hurraoptymizmu. Gospodarka wodna wymaga podejścia horyzontalnego, długofalowego oraz holistycznego – biorącego pod uwagę cele i priorytety różnych obszarów. Obecnie jesteśmy na etapie wprowadzania w życie już przyjętych dokumentów strategicznych, opracowywania nowych oraz wprowadzania zmian legislacyjnych mających zasadnicze znaczenie dla administrowania wodami w Polsce.
Ostatnie lata przyniosły skokowy wzrost liczby projektów w gospodarce wodnej. Potrzebujemy jednak czegoś więcej, niż tylko inwestycyjnego hurraoptymizmu – podejścia horyzontalnego, długofalowego oraz holistycznego, biorącego pod uwagę cele i priorytety różnych obszarów.
W ubiegłym roku Rada Ministrów przyjęła ważny dokument strategiczny dla gospodarki wodnej tzn. Plan działania w zakresie planowania strategicznego w gospodarce wodnej. Dokument ten porządkuje i w syntetyczny sposób prezentuje niezbędne oraz konieczne do podjęcia kroki w obszarze gospodarki wodnej.
Pierwszym, bardzo istotnym etapem, jest opracowanie dwóch przejściowych dokumentów strategicznych dla dorzeczy Odry i Wisły, tzw. Masterplanów. Pomogą one Polsce wypełnić wymogi Ramowej Dyrektywy Wodnej¹. Obecnie – po przedstawieniu ich pierwszych wersji, zebraniu uwag i komentarzy – opracowywane są ostateczne wersje tych dokumentów. Powinny one zostać przyjęte przez Radę Ministrów w sierpniu 2014 r. Masterplany będą stanowiły uzupełnienie obowiązujących planów gospodarowania wodami do czasu ich aktualizacji w 2015 r. Będzie to oznaczać rezygnację z programów sektorowych, w szczególności regionalnych programów ochrony przeciwpowodziowej, tj. Programu dla Odry – 2006 i Programu ochrony przed powodzią w dorzeczu górnej Wisły, co naturalnie nie jest tożsame z rezygnacją z działań w tym zakresie. Staną się one po prostu częścią multisektorowego planu strategicznego.
Kolejną fazą i jednocześnie jednym z kluczowych elementów dla zapewnienia właściwych ram prawnych jest dostosowanie polskiego prawa do prawodawstwa europejskiego w dziedzinie gospodarki wodnej, w tym m.in. wspomnianej powyżej RDW. Dwa działania, tzn. ustawa oraz rozporządzenie o planach gospodarowania wodami, zostały już zrealizowane, a w przypadku rozporządzenia w sprawie sposobu klasyfikacji stanu jednolitych części wód powierzchniowych oraz środowiskowych norm jakości dla substancji priorytetowych trwają zaawansowane prace.
Ważna jest też edukacja. Ostatecznie wszystkie plany powinny zostać wdrożone i zrealizowane. Ludzie i zespoły pracujące w zaangażowanych w ten proces instytucjach powinni mieć jak najszerszy pogląd na temat różnych aspektów działań podejmowanych w gospodarce wodnej i ich wielowymiarowych konsekwencji.
Trzecim krokiem jest edukacja osób pracujących w organach administracji publicznej zaangażowanych w proces inwestycyjny w gospodarce wodnej. Ostatecznie wszystkie plany powinny zostać wdrożone i zrealizowane. Ludzie i zespoły pracujące w zaangażowanych w ten proces instytucjach powinni mieć jak najszerszy pogląd na temat różnych aspektów działań podejmowanych w gospodarce wodnej i ich wielowymiarowych konsekwencji. W 2013 r. Ministerstwo Środowiska, Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska i Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej opracowali Program szkoleń z Ramowej Dyrektywy Wodnej. Inwestycje w gospodarce wodnej. Program przewiduje w 2014 r. organizację czerech spotkań z udziałem przedstawicieli wielu ministerstw i instytucji systemu ochrony środowiska i gospodarki wodnej oraz ekspertami zagranicznymi. Głównym celem spotkań jest zwiększenie znajomości i właściwego stosowania zapisów Ramowej Dyrektywy Wodnej.
Potrzeba koordynacji
Innym, bardzo odczuwalnym niedostatkiem funkcjonowania gospodarki wodnej w Polsce jest brak koordynacji działań. Kompetencje związane z tą dziedziną rozsiane są po różnych resortach i instytucjach. Tym samym istnieje ryzyko, że działania podejmowane przez te podmioty mogą być ze sobą co najmniej niekomplementarne, a nawet sprzeczne i wzajemnie wykluczające się. Podejście strategiczne ma zmierzać do zapewnienia ministrowi właściwemu w sprawach gospodarowania wodami (tj. ministrowi środowiska) realnego wpływu na kształt gospodarki wodnej w kraju oraz zagwarantować spójność wszystkich działań planistycznych w gospodarowaniu wodami. Obecnie obowiązujący system zarządzania w gospodarce wodnej niestety nie spełnia tych wymagań. Zakres kompetencji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, będącego centralnym organem administracji rządowej właściwej w sprawach gospodarowania wodami, jest bardzo szeroki. Natomiast zakres uprawnień ministra środowiska na tyle wąski, że realny wpływ jego, a co za tym idzie Rady Ministrów, na gospodarkę wodną jest zasadniczo ograniczony. Znacząco utrudnia to możliwość efektywnej i skutecznej interwencji, realizacji polityki rządu oraz działalności inwestycyjnej w gospodarce wodnej. Ponadto okazało się niewłaściwym połączenie w jednym organie (Regionalnym Zarządzie Gospodarki Wodnej) dwóch rodzajów kompetencji o zupełnie odmiennym charakterze: administracyjnych i tych związanych z inwestycjami oraz zarządzaniem majątkiem Skarbu Państwa. Takie kompetencyjne połączenie negatywnie wpływa na efektywność i jakość działań podejmowanych przez te instytucje.
Kompetencje związane z gospodarką wodną rozsiane są po różnych resortach i instytucjach. Istnieje ryzyko, że działania podejmowane przez te podmioty mogą być ze sobą niekomplementarne, a nawet wzajemnie wykluczające się. Podejście strategiczne ma zmierzać do zapewnienia lepszej koordynacji gospodarowania wodami.
Istnieje zatem dość paląca potrzeba przeprowadzenia reformy gospodarki wodnej. Ministerstwo Środowiska wspólnie z Krajowym Zarządem Gospodarki Wodnej pracuje nad nową ustawą – Prawo wodne. Zakładany zakres regulacji powinien umożliwić osiągnięcie fundamentalnego celu Ramowej Dyrektywy Wodnej, jakim jest pełna realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami², spełniającej kryteria funkcjonalności i bezpieczeństwa oraz zrównoważonego rozwoju, efektywności ekonomicznej, trwałości ekosystemów i, co ważne, akceptacji społecznej.
Proponowane są tu m.in. zmiany natury prawno‑organizacyjnej, których szczególnym celem jest sygnalizowane wcześniej rozdzielenie kompetencji w zakresie inwestycji i utrzymania mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną od funkcji administracyjnych i planistycznych. Bardzo ważnym elementem reformy jest utworzenie Zarządu Dorzecza Wisły oraz Zarządu Dorzecza Odry jako dwóch państwowych osób prawnych, tworzonych na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych. Podmioty te będą odpowiadały za inwestycje i utrzymanie mienia Skarbu Państwa. Ponadto w tym obszarze przewiduje się wprowadzenie zapisów, które zapewniłyby realną i efektywną władzę wodną i adekwatność wpływu ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej oraz podległych mu organów na wszystkie decyzje dotyczące gospodarki wodnej, w tym w szczególności planowania w gospodarowaniu wodami, ochrony wód oraz pozwoleń wodno‑prawnych. W nowej ustawie mają też znaleźć się zapisy i rozwiązania oparte na elastycznych instrumentach finansowych, które w sposób systemowy pomogą rozwikłać problem niedofinansowania zadań z zakresu gospodarki wodnej.
Nie tylko centralnie
Należy również podkreślić rolę władz regionalnych w rozwoju gospodarki wodnej. Samorządy mają narzędzia w postaci strategii rozwoju czy Regionalnych Programów Operacyjnych, w których mogą umieszczać działania z zakresu gospodarowania zasobami wodnymi regionu.
Ale poprawa sytuacji w gospodarce to nie tylko zadania o zasięgu ogólnokrajowym. Właściwe planowanie jest ważne także na poziomie regionów wodnych, gdyż obecnie głównie tu określa się zakres realizacji koniecznych inwestycji. Jednym z przykładów właściwego planowania na poziome regionu jest region wodny Dolnej Wisły. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gdańsku, który jest odpowiedzialny za ten obszar, opracował program Kompleksowego zabezpieczenia przeciwpowodziowego Żuław do roku 2030. Efektem zrealizowanego programu będzie poprawa bezpieczeństwa powodziowego, zabezpieczenie egzystencji i majątku ludzi oraz poprawa bezpieczeństwa prowadzenia działalności gospodarczej. Obecnie w przygotowaniu jest także Koncepcja ochrony przed wodami powodziowymi dolnego odcinka Wisły od Włocławka do jej ujścia do Zatoki Gdańskiej. Powyższe opracowania jasno określają lub będą określały potrzeby i cele, możliwości oraz sposoby realizacji działań na terenie Dolnej Wisły. Co ważne, w przypadku podejmowania takich działań, szczególnie o charakterze ponadregionalnym, wskazane będą także źródła ich finansowania, w tym m.in. Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2007–2013 oraz jego „następca” w perspektywie finansowej 2014–2020.
Należy również podkreślić rolę władz regionalnych w rozwoju gospodarki wodnej. Samorządy mają narzędzia w postaci strategii rozwoju czy Regionalnych Programów Operacyjnych, w których mogą umieszczać działania związane choćby z turystyką wodną czy zabezpieczeniem powodziowym, przyczyniając się tym samym do poprawy sytuacji regionu w obszarze gospodarowania zasobami wodnymi.
¹ Ramowa Dyrektywa Wodna (RDW) jest dokumentem wydanym przez Komisję Europejską. Koordynuje on i porządkuje europejskie ustawodawstwo w dziedzinie ochrony wód, stawiając sobie za cel osiągnięcie do 2015 r. „dobrego stanu wód” we Wspólnocie – przyp. red.
² Jest to taki model zarządzania gospodarką wodną, który odzwierciedla realne granice dorzeczy i zlewni rzek – przyp. red.