Kategoria: Pomorski Przegląd Gospodarczy

Wejściu Polski do Unii Europejskiej towarzyszyło ogromne napięcie związane z naszą zdolnością do funkcjonowania w systemie unijnym i do wykorzystania wspólnotowej pomocy finansowej. W przededniu i w pierwszych latach członkostwa wysiłki koncentrowały się więc głównie na dokładaniu starań, by spełniać (mniej lub bardziej mitologizowane) wymogi procedur unijnych oraz by zapewnić sprawne działanie „machiny biurokratycznej”. Rzadziej zastanawiano się nad tym, jaki charakter mają i czemu powinny służyć środki unijne oraz jak usprawniać polityki publiczne, aby osiągnąć bardziej trwałe efekty. Bycie beneficjentem środków unijnych było nobilitujące, podobnie jak dodawanie wszelkim inicjatywom na przełomie XX i XXI wieku przedrostka euro i przymiotnika europejski.

Programy unijne same z siebie nie modernizują otoczenia i nie stanowią substytutu strategii rozwojowych. Przejście od paradygmatu „wyciskania brukselki” do myślenia, jak wkomponować absorpcję środków unijnych w mądrze planowany proces modernizacyjny musi być głównym elementem dyskusji na temat nowej perspektywy finansowej.

Koniec „wyciskania brukselki”

Pozytywnym, bez wątpienia, efektem wysiłków związanych z budową zdolności administracyjnych do wykorzystywania środków unijnych jest widziana i bardzo doceniana na poziomie Brukseli sprawność polskiej administracji w wydatkowaniu środków z funduszy. Nie należy tego aspektu lekceważyć, bowiem patrząc z tej perspektywy nie mówimy już o tym, czy jesteśmy w ogóle w stanie absorbować środki unijne, tylko w jaki sposób je najlepiej spożytkować.

Punktem wyjścia do bardziej efektywnego wykorzystania funduszy europejskich jest uświadomienie sobie, że programy unijne same z siebie nie modernizują otoczenia wdrożeniowego i nie stanowią substytutu strategii rozwojowych. Finansowanie z Unii może być dobre, przydatne i sensowne dla polityki krajowej, wspólnoty regionalnej czy lokalnej, ale nie wynika to z samego faktu finansowania.

Podporządkowanie priorytetów rozwojowych środkom unijnym doprowadzało niejednokrotnie do bezkrytycznego kształtowania polityki inwestycyjnej na różnych szczeblach w oparciu o możliwość współfinansowania pomocowego. Nie chodzi tu bynajmniej o mądre powiązanie przedsięwzięć w ramach swojej strategii ze środkami unijnymi. Problem tkwi w wypaczaniu sensu procesów rozwojowych wynikających z finansowania tego, na co są pieniądze, a nie tego, co jest kluczowe dla obecnego i przyszłego rozwoju. Dochodzi do tego jeszcze bezsensowne podejście do różnych zasad rządzących funduszami strukturalnymi „w imię szybkiego i prostego zaabsorbowania środków”. Mam tu na myśli chociażby konieczność identyfikowania, deklarowania i uwzględniania w montażu finansowym przyszłych przychodów. Pojawiają się absurdalne sytuacje, jak na przykład brak możliwości komercyjnego wykorzystywania drogiego sprzętu medycznego czy brak stołówki na kampusie uczelnianym, bo autorzy nie przewidzieli jakiejkolwiek działalności komercyjnej. Tego rodzaju „efekty” były już nieraz piętnowane przez opinię publiczną i media. Przejście od paradygmatu „wyciskania brukselki” do myślenia, jak wkomponować absorpcję środków unijnych w mądrze planowany proces modernizacyjny musi być głównym elementem dyskusji na temat nowej perspektywy finansowej.

Musimy odejść jak najszybciej od sytuacji, które mieszczą się w kategoriach hazardu moralnego. Środki unijne niosą ryzyko otrzymywania transferów na inwestycje, które w innych sytuacjach byłyby zupełnie poza zasięgiem decydentów.

Lekcje z Południa

Lekcja Hiszpanii i innych krajów Południa Europy musi być przyczynkiem do przebudowania oczekiwań i rzeczywistego sposobu postępowania wobec środków unijnych. Przede wszystkim musimy odejść jak najszybciej od sytuacji, które mieszczą się w kategoriach hazardu moralnego. Środki unijne niosą ryzyko otrzymywania transferów na inwestycje, które w innych sytuacjach byłyby zupełnie poza zasięgiem decydentów. Sprowadzając to do szeroko komentowanych aquaparków – wiele z nich nie powstałoby zapewne nigdy, gdyby nie stosunkowo łatwa dostępność środków. Również w sferze społecznej, w miejsce wielkich projektów wymyślanych zza biurka urzędnika czy firmy szkoleniowej, konieczny jest zwrot ku tzw. „środkom ubogim” – małym grantom, o łatwiej odczytywalnych bezpośrednich efektach.

Ważne, żebyśmy dyskutując o tym, na co wydać pieniądze, pytali o ramy polityki krajowej, regionalnej czy lokalnej, które stoją za konkretnymi decyzjami. Niech zadecyduje rzeczywisty bilans zysków, a nie życzeniowe wizje.

Oferta pomocowa Unii Europejskiej to mimo wszystko stosunkowo nieduża część wydatków przeznaczanych na cele inwestycyjne i rozwojowe w Polsce. Musimy je traktować jako swego rodzaju zdelimitowany przez strategie unijne bonus rozwojowy i katalizator zmian. Dobrze zainwestowane pieniądze publiczne nie biorą się z przypadkowych decyzji. Na ogół stoi za nimi przemyślana, rzetelna i sensowna polityka w danym obszarze. Ważne, żebyśmy dyskutując o tym, na co wydać pieniądze, pytali o ramy polityki krajowej, regionalnej czy lokalnej, które stoją za konkretnymi decyzjami. Niech zadecyduje rzeczywisty bilans zysków, a nie życzeniowe wizje. Doświadczenie Południa Europy pokazuje jasno, że bez inwestowania środków unijnych w mocne fundamenty nie ma mowy o trwałości. Europejska „kroplówka” pomaga wówczas tylko krótkoterminowo. Fundusze europejskie zbyt często są ułudą, że nie finansujemy za swoje. Kryzys krajów Południa pokazał, jak kruche były podstawy ich modernizacji i jak nieskuteczna w jego obliczu okazała się liczona w dziesięcioleciach pomoc unijna.

Polska administracja przeszła już fazę naiwnej wiary, że od samego wydatkowania europejskiego pieniądza od razu będzie lepiej. Klucze do bardziej efektywnej realizacji w nowej perspektywie nie tkwią w lepszych czy gorszych programach operacyjnych, lecz w sensownych ramach, które wyznaczą im polityki publiczne na różnych szczeblach.

Rozmowę prowadzi Leszek Szmidtke – dziennikarz „Pomorskiego Przeglądu Gospodarczego” i Radia Gdańsk

Leszek Szmidtke: Podczas ostatniego okresu programowania 2007–2013 sporo zmieniło się nie tylko w Unii Europejskiej, ale też na świecie. Jak globalny kryzys wpłynął na politykę spójności?

Hanna Jahns: Nadrzędny cel polityki spójności zawarty jeszcze w Traktatach Rzymskich zakłada minimalizowanie różnic w rozwoju między poszczególnymi europejskimi regionami. Nie ma znaczenia, czy były to regiony z 6, czy też tak jak obecnie z 28 państw. Cel pozostał ten sam. W zależności od potrzeby dobierano jednak odpowiednie narzędzia. Niekiedy były nimi drogi czy szeroko rozumiana infrastruktura, a innym razem rozwój innowacyjnej gospodarki. Polityka Spójności może elastycznie dostosowywać się do zmieniającej się rzeczywistości i to jest jej największym atutem. W 2009 roku wprowadzono specjalny pakiet antykryzysowy, który pozwolił szybciej wydatkować pieniądze. Kolejnym krokiem były różnego typu gwarancje i pożyczki, mające poprawić płynność finansową małych i średnich przedsiębiorstw. W razie potrzeby można też przesuwać środki na zadania bardziej odpowiadające na wyzwania spowodowane kryzysem. W 2009 roku skorzystała z tego Polska. Z powodu znacznego wzrostu bezrobocia środki pierwotnie przeznaczone na inne cele przekierowano na aktywizację rynku pracy. Mając takie doświadczenia i wiedząc, że środków publicznych będzie coraz mniej, Komisja Europejska proponuje koncentracje środków europejskich na wspieraniu konkurencyjności w państwach członkowskich i regionach, na tworzeniu nowych miejsc pracy. Negocjacje dotyczące tego, jak ma ostatecznie wyglądać polityka spójności ciągle trwają, ale – bez wchodzenia w szczegóły – chcemy skupić się na wydatkach wspierających innowacyjność, a także badania i rozwój. Szczególne chcemy także ukierunkować pieniądze europejskie na efektywność energetyczną, gospodarkę niskowęglowa oraz walkę z bezrobociem i wykluczeniem społecznym.

Komisja Europejska chce widzieć indywidualne projekty przede wszystkim jako element większej całości, jako część strategii. Nadal zależy nam na dużej liczbie kilometrów nowych dróg czy linii kolejowych, ale jeszcze bardziej na efektach, jakie one wywołają.

L.S.: Czy takie priorytety oznaczają odejście od budowania infrastruktury w biedniejszych krajach?

H.J.: Koncentracja nie oznacza zupełnego porzucenia wspierania rozwoju infrastruktury, szczególnie w krajach czy regionach biedniejszych. Jeżeli region jest zaliczany do grona uboższych – poniżej 75 % średniej wspólnotowej – zobowiązany będzie, zgodnie z nowym rozporządzeniami, do przeznaczenia około 50 proc. środków europejskich na innowacyjność, szczególnie w małych i średnich przedsiębiorstwach, na badania i rozwój czy też na gospodarkę niskoemisyjną. Bogatsze regiony będą na takie cele przeznaczać nawet 80 proc. otrzymywanych środków. W przypadku tych biedniejszych resztę – czyli pozostałe 50% –można będzie przeznaczyć na inne cele, np. inwestycje infrastrukturalne. Jednak nawet i tu Komisja Europejska zaproponowała określone priorytety, m.in. rozwój transportu szynowego, komunikacji publicznej, w szczególności miejskiej. Zapewniam, że inwestycje drogowe będą realizowane, bo trzeba przecież uzupełniać sieć. Komisja Europejska chce jednak widzieć te przedsięwzięcia jako element większej całości – że są one częścią strategii, której efektem będzie wzrost liczby przedsiębiorstw na danym obszarze, ułatwienie dojazdu do pracy itp. Bardziej niż na liczbie kilometrów nowych dróg czy linii kolejowych, zależy nam na efektach jakie one wywołają. Dlatego w 2014 roku chcemy wiedzieć, jakie rezultaty poszczególne kraje oraz regiony chcą poprzez konkretne inwestycje osiągnąć w 2020 roku.

L.S.: Ostatnia dekada przyniosła osłabienie pozycji Europy w globalnej wymianie handlowej i duży wzrost znaczenia Chin oraz kilku innych krajów azjatyckich – nie można tego nie zauważać. Jak Komisja Europejska chce wywołać wzrost konkurencyjności w krajach członkowskich?

H.J.: Wspomniałam wcześniej, że w nowej polityce spójności prosimy o pójście dalej, chcemy, aby państwa członkowskie i regiony myślały perspektywicznie i wiedziały, dokąd zmierzają. Celem nadrzędnym musi być wzrost konkurencyjności państw i regionów europejskich. Właśnie ze względu na słabnącą pozycję Europy jako globalnego gracza. Stąd między innymi pomysł na koncentrację środków na priorytetach najbardziej wspierających konkurencyjność. Oprócz koncentracji na najważniejszych zadaniach z punktu widzenia gospodarki, tworzeniu nowych miejsc pracy i myśleniu strategicznym chcemy osiągnąć jeszcze jedną rzecz – szybsze i lepsze pod względem jakościowym wydanie przyznanych pieniędzy. Widać, że niektóre kraje i regiony mają problemy z wykorzystaniem unijnych środków. Nie mają strategii, dobrego prawa zamówień publicznych czy tez z zakresu ochrony środowiska zgodnych z regulacjami europejskimi. Szereg mankamentów strategicznych, zarządczych czy wdrożeniowych powoduje, że nie osiąga się oczekiwanych przez nas efektów, a tym samym przegrywa w globalnej walce konkurencyjnej. Dlatego na lata 2014–2020 zaproponowaliśmy pakiet wymagań (warunków), które trzeba spełnić ex ante, żeby lepiej wydawać środki. Z każdym państwem będą one negocjowane oddzielnie.

Nie będzie już jednego modelu wydawania takich samych pieniędzy na takie same cele. Polskie regiony muszą dopasować wykorzystanie tych pieniędzy do swoich możliwości i potrzeb.

L.S.: Różnice mogą wynikać nie tylko z technicznych mankamentów na poziomie zarządczym, ale też na przykład z innej wizji rozwiązywania określonych problemów. Jak zamierzacie godzić takie rozbieżności?

H.J.: Komisja Europejska chce przykładowo, aby co najmniej 50% środków, które będzie miała do dyspozycji Polska, skoncentrowano na wspomnianych już priorytetach, a więc małych i średnich przedsiębiorstwach, innowacyjności, badaniach i rozwoju itp. Jak to będzie wyglądało w poszczególnych regionach – na przykład w województwie pomorskim – będzie zależało od wielu czynników, m.in. od strategii, możliwości inwestycyjnych, kondycji gospodarczej województwa, także od ambicji samorządowców. W ten sposób zamierzamy godzić takie rozbieżności, dając państwom członkowskim i regionom możliwość dopasowywania do lokalnych uwarunkowań. Minister Elżbieta Bieńkowska często zwraca uwagę, że nie będzie już jednego modelu wydawania takich samych pieniędzy na takie same cele. Polskie regiony muszą dopasować wykorzystanie tych pieniędzy do swoich możliwości i potrzeb. Ostateczny kształt programów będzie zależał od negocjacji wewnętrznych między rządem a samorządem regionalnym. Powtórzę raz jeszcze, że Komisji Europejskiej zależy na tym, aby skoncentrować się na kilku najważniejszych celach. Próba zaspokajania wszystkich oczekiwań i rozproszenia środków jest ślepą uliczką.

Tzw. płatnicy netto skorzystali na wspieraniu nowych i uboższych krajów wspólnoty – te pieniądze po prostu do nich wracały. Tak więc w interesie bogatszych państw jest jak najlepszy i najszybszy rozwój pozostałych krajów, gdyż korzyści są obopólne.

L.S.: Polityka spójności jest oceniana różnie i już podział na tzw. płatników netto oraz „biorców” rodzi odmienne poglądy. Jak Komisja Europejska odnajduje się wśród tak różnych i często sprzecznych oczekiwań?

H.J.: Jestem przekonana, że umiejętnie godzimy interesy krajów będących płatnikami netto z będącymi beneficjentami. Trzeba pamiętać, że żyjemy w jednolitym rynku europejskim. W interesie bogatszych państw jest jak najlepszy i najszybszy rozwój pozostałych krajów, gdyż korzyści są obopólne. Kilka lat temu Polska wspólnie z kilkoma innymi krajami przygotowała opracowanie, ile z każdego euro przekazanego do nich wraca do państw bogatszych, takich jak Niemcy czy Holandia. Wynikało z niego, że skorzystały one bardzo na wspieraniu nowych i uboższych krajów wspólnoty – znacząca część tych pieniędzy w sposób bezpośredni do nich wraca, np. w postaci dodatkowego eksportu do państw uboższych czy też wygranych kontraktów na budowę infrastruktury.

L.S.: Kryzys zweryfikował wiele dotychczasowych działań. Widać na przykład, jakim ciężarem dla Hiszpanii oraz Portugalii jest zbudowana za unijne pieniądze infrastruktura drogowa i kolejowa. Jakie wnioski z tej sytuacji wyciąga Komisja Europejska i jakie powinna Polska?

H.J.: Dobrobyt nie jest dany raz na zawsze, przekonało się o tym wiele europejskich regionów. Widać to oczywiście w podstawowych wskaźnikach, jak stopa wzrostu PKB, poziom PKB na mieszkańca czy stopa bezrobocia. W sytuacji, gdy pieniądz publiczny jest na wagę złota, nie można go trwonić na nieprzemyślane inwestycje. Nie można budować infrastruktury, która nie jest sprzężona z pozostałymi elementami gospodarki. Spodziewamy się, że wymóg prezentacji poszczególnych inwestycji na szerszym tle w czasie negocjacji ograniczy liczbę nietrafionych wydatków, które później mogą być takim kamieniem u szyi. Chcemy wiedzieć, co się stanie, gdy skończy się dofinansowanie i trzeba będzie samemu utrzymywać infrastrukturę. Co będzie z miejscami pracy, które zostały stworzone za europejskie pieniądze? Jakość wydawanych pieniędzy jest ważniejsza niż tempo.

Dobrobyt nie jest dany raz na zawsze. Chcemy wiedzieć, co się stanie, gdy skończy się dofinansowanie i trzeba będzie samemu utrzymywać infrastrukturę. Co będzie z miejscami pracy, które zostały stworzone za europejskie pieniądze? Jakość wydawanych pieniędzy jest ważniejsza niż tempo.

L.S.: Na przeszkodzie takiemu podejściu może stanąć przekonanie wielu krajów, że unijne pieniądze są czymś w rodzaju poduszki osłabiającej uderzenie kryzysu, czyli mniej jest myślenia o przyszłości, a więcej o bieżących problemach.

H.J.: Walka, którą stoczyliśmy o wieloletni budżet miała pokazać, że unijne pieniądze nie są jednorazowym instrumentem pomagającym osłabić skutki kryzysu. W wielu krajach środki te są jedynym źródłem inwestycji publicznych. Przy wprowadzanych przez państwa członkowskie oszczędnościach są często jedyną szansą na tworzenie warunków dla przyszłego rozwoju gospodarczego. Są jedyną szansą, więc trzeba ją dobrze wykorzystać. Dlatego też komisarz Johannes Hahn podkreśla, że w negocjacjach nad nowymi programami trzeba myśleć o tym, co będzie za kilka lat, co chcemy osiągnąć i nie bać się być po prostu ambitnym.

Rozmowę prowadzi Leszek Szmidtke – dziennikarz „Pomorskiego Przeglądu Gospodarczego” i Radia Gdańsk.

Leszek Szmidtke: Rośnie w Polsce liczba eurosceptyków, ale nie tylko oni pytają się, dlaczego mamy wchodzić na stary, rdzewiejący okręt?

Piotr Serafin: Nie zgodzę się, że rośnie liczba eurosceptyków. Polacy widzą, ile daje nam obecność w Unii Europejskiej. Ciągle mamy w pamięci stan sprzed 2004 roku, a znaczna część Polaków pamięta, co było przed 1989 rokiem. Gigantyczny awans cywilizacyjny, który dokonał się w Polsce, jest oczywisty. Jednak perspektywy wstąpienia do strefy euro rzeczywiście oceniamy inaczej. Ostatnie 4 lata to seria katastrofalnych informacji związanych ze wspólną walutą. Do późnej jesieni ubiegłego roku przed strefą euro stały poważne wątpliwości dotyczące dalszego jej istnienia. Z końcem 2012 roku były związane dwie prognozy. Jedna, oparta na kalendarzu Majów, wieszczyła koniec świata – oczywiście to żart – druga zaś przewidywała kres strefy euro. Niemała grupa ludzi postawiła nawet na jej upadek spore pieniądze. Ryzyko rozpadu było realne i tylko dzięki determinacji Europejczyków podjęto dwie kluczowe decyzje: o zmianie charakteru Europejskiego Banku Centralnego, w tym gotowości do nieograniczonej interwencji na rynkach obligacji oraz o pozostawieniu Grecji w strefie euro. Jednak dla postaw społecznych w Polsce, Niemczech czy Włoszech oczywiście decydujące znaczenie mają te negatywne wiadomości.

Nasz kraj jest położony w takim, a nie innym miejscu. Dla mnie wybór, czy Polska będzie w gronie państw dalej się integrujących czy też uda się gdzieś na obrzeża Europy, do jakieś szarej strefy, ma znaczenie geopolityczne.

W największym uproszczeniu mamy dwie drogi wyboru – brytyjską, czyli wspólnoty opartej o przestrzeń wolnego handlu oraz ścisłą integrację. Pan opowiada się za drugim rozwiązaniem.

Moi starsi koledzy, pamiętający dobrze czasy komunizmu, powiadają, że modne było wtedy powiedzeni, że Polska nie leży w Portugalii. Nasz kraj jest rzeczywiście położony w takim, a nie innym miejscu. Mamy swoją historię. To wszystko wymusza poszukiwanie rozwiązań zapewniających nam bezpieczeństwo gospodarcze i militarne. Dla mnie wybór, czy Polska będzie w gronie państw dalej się integrujących czy też uda się gdzieś na obrzeża Europy, do jakieś szarej strefy, ma znaczenie geopolityczne. Możemy się zastanawiać, kiedy konkretnie będziemy przyjmować euro, możemy dyskutować o warunkach akcesji, ale wstąpienie do strefy euro jest dla Polski wyborem oczywistym. Zadaniem klasy politycznej powinno być zapewnienie, by stało się to źródłem siły także dla polskiej gospodarki.

Angażujemy się w przebudowę strefy euro dlatego, że to będzie nasz dom. Po prostu musimy zadbać, żeby za jakiś czas czuć się tam komfortowo.

W takim razie musimy sobie odpowiedzieć na kolejne pytanie: czy adaptujemy się do już ustanowionych reguł, czy też staramy się wpływać na ich kształt?

Każdego dnia odpowiadamy na to pytanie w ten sam sposób: tak, angażujemy się! Angażujemy się w przebudowę strefy euro dlatego, że to będzie nasz dom. W naszym narodowym interesie jest wpływanie na rekonstrukcję unii gospodarczej i walutowej. Po prostu musimy zadbać, żeby za jakiś czas czuć się tam komfortowo. Dlatego musimy być aktywni, musimy też definiować swoje strategiczne interesy w perspektywie 10 lub 20 lat i nie możemy czekać na to, co się wyłoni z kryzysu.

Nie będąc członkiem strefy euro, mamy związane ręce i czekamy w przedsionku.

To błędny obraz. Wpływamy na kształt zmian już dziś. Vide: propozycja europejskiego nadzoru bankowego otwarta na kraje spoza strefy euro. Pakt Fiskalny otwiera nam przestrzeń, w której możemy współkształtować architekturę przyszłej strefy euro, także w ekskluzywnych gronach. Będziemy uczestniczyć w szczytach euro, jak i w pracach przygotowawczych do tych spotkań. Za chwilę będziemy tam dyskutować o reformach strukturalnych w strefie i uważam, że ten obszar też będzie otwarty na kraje, które mają aspiracje uczestniczenia w projekcie wspólnej waluty.

Dla Polaków, którzy jeszcze nie przekroczyli trzydziestu lat, uzasadnienie historyczne ma mniejsze znaczenie, niż korzyści lub zagrożenia wynikające z uczestniczenia w strefie.

Nie mam jeszcze 40 lat i wydaje mi się, że moi rówieśnicy, jak i młodsze pokolenie, są bardzo świadomi przeszłości swojego kraju. Z resztą my nie mamy prawa zapominać o swojej przeszłości. Ale oczywiście członkostwo w strefie euro musi wzmacniać naszą gospodarkę. Szarża na oślep do strefy euro, bez rzetelnego bilansu konsekwencji ekonomicznych, też nie ma sensu. Ani dla Polaków, ani dla stabilności strefy euro. Są dwa główne ryzyka wynikające z przynależności do strefy euro. Pierwszym jest zbyt szybki wzrost wynagrodzeń, a drugim zbyt łatwy dostęp do tanich kredytów. Oba czynniki są bardzo poważnym zagrożeniem dla konkurencyjności gospodarki, czego dowodzą przykłady Hiszpanii, Portugalii oraz Grecji. I to nie jest żart, choć tak to może brzmi.

Nie sądzę, żeby w najbliższych latach, w najważniejszych obszarach polityki gospodarczej, nastąpiło przeniesienie kompetencji z poziomu narodowego na poziom wspólnotowy. Mamy traktaty wyraźnie mówiące, co jest włączone, a co wyłączone z kompetencji UE.

Ścisła integracja będzie oznaczała transfer suwerenności – to opinia nie tylko eurosceptyków, ale też m.in. ekspertów amerykańskiego instytutu Stratfor.

Jeżeli mam z przyjaciółmi wspólny samochód, to nie mogę być jedynym, który o niego dba. Nie tylko ja mam go sprzątać, tankować czy jeździć na przeglądy. Dziwię się, kiedy słyszę, że Pakt Fiskalny lub Sześciopak będzie wymuszał dyscyplinę w finansach. Przecież również w polskim interesie jest pilnowanie zdrowych finansów publicznych. Powielanie przykładowo greckich błędów nie jest naszą racją stanu. Tym bardziej, że już wcześniej zapisaliśmy w Konstytucji kotwicę dla długu publicznego, która ma nas chronić i de facto jest dzisiaj źródłem inspiracji dla akcji naprawczych w strefie euro. Ale to nie jest przekazywanie suwerenności, to jest traktowanie na serio już dawno temu podjętych zobowiązań. Nie sądzę, żeby w najbliższych latach, w najważniejszych obszarach polityki gospodarczej, nastąpiło przeniesienie kompetencji z poziomu narodowego na poziom wspólnotowy. Mamy traktaty wyraźnie mówiące, co jest włączone, a co wyłączone z kompetencji Unii Europejskiej i nie ma apetytów na zmianę traktatów tak, by przenieść na poziom wspólnotowy przykładowo sprawy związane z zabezpieczeniem społecznym, rynkiem pracy lub systemem podatkowym. Czekają nas jednak reformy strukturalne i w tych obszarach musimy wypracować nowe sposoby dialogu i uzgodnień na ich temat, pomiędzy poziomem narodowym i europejskim. Nie można przymuszać do reform poprzez dyrektywy z Brukseli, Berlina, Paryża czy skądkolwiek. To, co jest narzucane – jest później odrzucane. Zrozumienie potrzeby zmian musi wypływać z poziomu państw narodowych. Dlatego też pojawiła się idea na zawieranie z państwami kontraktów na reformy strukturalne, nad którą teraz pracujemy.

A czy nie jest to też świadectwo oderwania się Brukseli od codzienności poszczególnych państw?

Jest w tym sporo racji i w Brukseli pojawia się refleksja o konieczności zmiany podejścia, większego zrozumienia narodowych i politycznych uwarunkowań, potrzeby dialogu i może nawet pokory. Spodziewam się, że przy okazji wspomnianych kontraktów na reformy strukturalne wnioski zostaną wyciągnięte i że logikę europejskiego policjanta zmodyfikujemy na coś bardziej „strawnego”.

To chyba doszliśmy do miejsca, w którym należy wytłumaczyć istotę dalszej integracji.

Trwa proces budowy Unii Walutowej, odpornej na kryzys. Z kryzysu płyną trzy lekcje. Pierwsza dotyczy dyscypliny fiskalnej. Ponieważ pakt stabilności i wzrostu nie zadziałał, potrzebne nam są inne i lepsze narzędzia. Dlatego pojawił się Sześciopak, Dwupak i Pakt Fiskalny. Większego znaczenia nabiera kryterium długu, deficytu strukturalnego (hipotetyczny deficyt, który wystąpiłby, gdyby cykle koniunkturalne nie występowały – przyp. red.) jako narzędzia pozwalającego lepiej reagować w sytuacji kryzysowej, a do tego mechanizmy regulujące deficyty zostaną przeniesione na poziom krajów członkowskich. Jak bardzo takie dyscyplinowanie jest potrzebne przekonaliśmy się w ostatnich latach, kiedy to z powodu kilku grzeszników cierpieli wszyscy. Drugi komponent związany jest z sektorem bankowym i wynika z kilku obserwacji: mamy w Europie banki zbyt duże do kontrolowania przez krajowych nadzorców. Niekiedy na poziomie narodowym relacje między nadzorcami a bankami stawały się zbyt familiarne i to też niosło za sobą pewne ryzyko. Dlatego Unię Bankową stworzono nie po to, żeby zaradzić obecnemu kryzysowi, ale w celu uniknięcia podobnych zjawisk w przyszłości. Wreszcie Unia Gospodarcza, która ma za zadanie koordynowanie krajowych polityk gospodarczych. Nierównowagi makroekonomiczne są bolesnym odkryciem obecnego kryzysu w Unii Europejskiej i dlatego koordynowanie działań podejmowanych przez poszczególne kraje jest takie ważne. Problematyka jest zdiagnozowana, wiadomo, jakie są cele, ale nadal nie ma narzędzi pobudzania i zachęcania do reform strukturalnych. Dlatego pojawia się koncepcja kontraktów na reformy strukturalne powiązana z budżetem strefy euro. A więc konkretne środki byłyby wypłacane tylko tym państwom, które zgodzą się na podjęcie, nierzadko trudnych, reform strukturalnych. Na końcu pojawiają się pytania o kształt instytucjonalny UGiW i tu Polska ma bardzo konserwatywne podejście. Uważamy, że obecne instytucje, takie jak Komisja Europejska lub Parlament Europejski, reprezentujące 27 państw, są lepszym rozwiązaniem, niż wąskie grono państw wyodrębnione ze strefy euro. Tak kształtuje się nowa Unia w Unii.

Najskuteczniej na kształt prawa można wpływać, kiedy rodzą się pomysły legislacyjne. Wtedy też można zdziałać więcej, niż w formalnym procesie decyzyjnym.

Niełatwo będzie wyjaśnić obywatelom krajów Unii tak skomplikowane działania. Co więcej, wyjaśnić trzeba też to, jak wygląda tryb podejmowania decyzji, tworzenia nowego prawa.

Potrzebowaliśmy trochę czasu, żeby zrozumieć, że ostatniej nocy negocjacji jest już za późno na skuteczne działania. Najskuteczniej na kształt prawa można wpływać, kiedy rodzą się pomysły legislacyjne. Wtedy też można zdziałać więcej, niż w formalnym procesie decyzyjnym. Trzeba rozmawiać z innymi, trzeba być obecnym w różnych miejscach i momentach, w których powstają koncepcje rozwiązań prawnych. Moje osobiste doświadczenia z negocjacji pakietu klimatycznego pokazują, jak duże znaczenie ma obecność, kiedy tworzy się pomysł napisania prawa. Zagrożenia dla naszej gospodarki wynikają w znacznej części z tego, że Polacy byli nieobecni w rozmowach, kiedy powstawał zamysł systemu całej polityki klimatycznej.

Kto powinien śledzić powstawanie europejskiego prawa – tylko dyplomaci?

W Europie Ministerstwa Spraw Zagranicznych rzadko same angażują się w ten proces. Zazwyczaj jest to zadanie dla wszystkich ministerstw. W tym sensie każdy minister jest dyplomatą i wszystkie ministerstwa w mniejszym lub większym stopniu to MSZ.

Gdzie jest miejsce dla organizacji, które nie są administracją państwową i czy powinniśmy rozbudowywać różnego rodzaju stowarzyszenia, lobby w Brukseli?

Od razu wyjaśnię, że jestem przeciwnikiem budowy „salonu odrzuconych”. Najskuteczniej wpływa się na decyzje nie poprzez zakładanie własnych struktur, ale przenikając do już istniejących. One mają wydeptane swoje ścieżki, kontakty, pozycje i przez to są skuteczniejsze w pracach nad nowymi aktami prawnymi. Mamy naprawdę dobry moment na współtworzenie Unii Europejskiej. Trwa polskie „5 minut”, kiedy chcą nas słuchać, kiedy mamy silną pozycję, należy to wykorzystać, więc trzeba przenikać do istniejących struktur i redefiniować kierunki prowadzonych przez nie działań.

Bycie skutecznym w Europie, gdzie są zarówno ambitne, jak i silne kraje ze sprawną administracją, oznacza, że sami musimy budować silne państwo z administracją wysokiej jakości.

Okazje będzie można wykorzystać, jeżeli są odpowiednio przygotowani ludzie. Czy mamy do tego celu odpowiednio przygotowane kadry?

Uczestnicząc w codziennym życiu UE, podnosimy jakość naszych kadr. Uczymy się poruszania europejskimi korytarzami i widzimy też nasze braki. Przed nami na przykład dyskusja o europejskim przemyśle obronnym. Jeżeli chcemy wpływać na jego kształt, najpierw musimy rozstrzygnąć, jak ma wyglądać polska zbrojeniówka. Bycie skutecznym w Europie, gdzie są zarówno ambitne, jak i silne kraje ze sprawną administracją, oznacza, że sami musimy budować silne państwo z administracją wysokiej jakości. Ci ludzie muszą się odnaleźć w europejskiej grze, na którą składają się interesy poszczególnych państw, branż, obozów politycznych itd. Dobro wspólnoty jest w jakimś stopniu wypadkową interesów wszystkich tych podmiotów. Uczymy się szybko. Widać to było m.in. w czasie szczytu budżetowego. W najbliższych latach czeka nas poważna debata o polityce energetycznej, a kolejnym istotnym wspólnotowym obszarem jest obronność. Wtedy trzeba będzie wykorzystać dotychczasowe nauki.

Kiedy przed laty do strefy euro wchodziły takie kraje jak: Hiszpania, Portugalia czy Grecja miały kilka przewag konkurencyjnych, m.in. niższe koszty pracy. Dziś nic z tego nie zostało, a nowych gospodarczych zalet nie widać. Czy Polsce nie grozi podobny scenariusz?

Grozi i powinniśmy pamiętać, że spełnienie kryteriów Traktatu z Maastricht nie jest gwarancją bezpiecznego uczestnictwa w strefie euro. Lekcją z kryzysu, jaką wszyscy powinni wyciągnąć, jest zagrożenie wynikające z nierównowag makroekonomicznych, zarówno dla danego kraju, jak i pozostałych członków strefy. Sami musimy sobie odpowiedzieć, co zrobić, żeby nie utracić konkurencyjności, a nawet więcej – jak członkostwo w strefie euro może służyć podnoszeniu konkurencyjności polskiej gospodarki.

Projekt ścisłej integracji umożliwi skuteczne konkurowanie Unii Europejskiej na globalnych rynkach?

Dzisiejsza Europa ma problem z konkurencyjnością i brakuje jej również woli walki. Do tej pory rozwijała się poprzez kryzysy i mam nadzieję, że teraz też tak będzie, że wyciągniemy z tego lekcję i będziemy kontynuować dyskusję na temat europejskiego modelu społecznego czy reform strukturalnych. Nie mam wątpliwości, że taka debata powinna się skupić na Unii Gospodarczej i Walutowej. Integracja jest najwłaściwszą drogą do budowania większej, niż do tej pory, konkurencyjności całej Unii, a nie tylko poszczególnych krajów.

Rozmowę prowadzi Leszek Szmidtke – dziennikarz „Pomorskiego Przeglądu Gospodarczego” i Radia Gdańsk.

Fundamenty, dzięki którym powstała dzisiejsza Unia Europejska, istnieją. Tyle, że coraz bardziej przesuwają się w stronę strefy euro.

Leszek Szmidtke: Po burzliwych dyskusjach wokół budżetu UE na lata 2014–2020 coraz trudniej wierzyć w ideę wspólnej Europy.

Janusz Lewandowski: Fundamenty, dzięki którym powstała dzisiejsza Unia Europejska, istnieją. Tyle, że coraz bardziej przesuwają się w stronę strefy euro, co bardzo utrudniało rozmowy o kształcie budżetu Unii. Politycy z najbogatszych krajów wiedzieli, że ich mieszkańcy mają świeżo w pamięci koszt ratowania banków oraz południowych krajów UE i są coraz mniej chętni do wykładania kolejnych miliardów euro.

Wielkość budżetu – a szczególnie skala oszczędności – jest nieproporcjonalna do wydatków poniesionych na stabilizację sytuacji w krajach strefy euro. Bardzo zasadnym jest więc pytanie o poczucie wspólnotowości, o fundamenty Unii – szczególnie wśród tzw. „płatników netto”.

Spójrzmy na to wzrokiem niemieckiego lub holenderskiego podatnika, który cały czas jest karmiony informacjami o ryzyku, jakie niosą kraje Południa. Dla niego budżet Unii Europejskiej jest tylko kolejnym punktem na coraz dłuższej liście danin finansowych. Dlatego wspólna Europa wychodzi z mody. W krajach Północy często słyszymy niemieckie słowa ewige Retterei (wieczne ratowanie), które w praktyce oznaczają uwspólnotowienie długów. Natomiast krajom Południa Unia kojarzy się z rygorami narzucanymi przez Brukselę lub – personalizując – przez Angelę Merkel.

Łatwo dziś oskarżać nam Unię Europejską, bo z jednej strony korzyści wynikające ze wspólnoty stały się zbyt powszednie, z drugiej zaś kryzys ujawnił nowe wyzwania, z którymi Unia radzi sobie z najwyższym trudem.

Pieniądze są ważne, ale Unia nie jest już tak „sexy” jak jeszcze 20 czy 10 lat temu.

Unia Europejska nadal jest unikalnym i niedościgłym wzorem dla Ameryki Łacińskiej czy też Azji. Łatwo dziś nam ją oskarżać, bo z jednej strony korzyści wynikające ze wspólnoty stały się zbyt powszednie, z drugiej zaś kryzys ujawnił nowe wyzwania, z którymi Unia radzi sobie z najwyższym trudem. Do tego należy dołożyć bieżącą politykę w takich krajach jak Wielka Brytania, gdzie opinia publiczna jest pełna uprzedzeń i karmiona półprawdami, pokazującymi wspólną Europę w złym świetle.

W najtrudniejszym okresie nie było jednak przekazu, w jakim kierunku zmierzamy. Nic więc dziwnego, że nawet George Friedman – szef amerykańskiego instytutu Stratfor – pytał, czym właściwie Unia chce się zajmować: problemami banków czy bezrobocia? A może brakiem zgody członków UE w sprawie wspólnych rozwiązań?

Z dużym dystansem podchodzę do anglosaskiego złorzeczenia na Unię, w szczególności na wspólną walutę. Europa zmaga się z problemami, ale przechodzi od akcji pożarniczych, jakimi były pakiety dla Grecji, a później także dla Portugalii, Irlandii oraz banków Hiszpanii, a teraz Cypru, do budowy trwałych mechanizmów. Ich celem jest odseparowanie ryzyka bankowego od zadłużenia państwowego. Ma to ogromne znaczenie, gdyż w krajach Unii Europejskiej trzy czwarte finansowania pochodzi z sektora bankowego. Jest to zupełnie inna sytuacja, niż w Stanach Zjednoczonych, gdzie gospodarka opiera się na rynku kapitałowym. Europa uczy się na błędach i między innymi dlatego powstaje Unia Bankowa. Naszym zadaniem, podobnie jak Brytyjczyków oraz Szwedów, było zapewnienie sobie prawa głosu w tym gronie. Jestem przekonany, że mając dobry krajowy nadzór bankowy należy się w Unię tak wmontować, żeby mieć dodatkowe zabezpieczenie. Dlatego, wsłuchując się w głosy co do przyszłego kształtu strefy euro, które płyną z Berlina, Hagi czy nawet Paryża, słychać więcej opinii przychylnych Polsce, niż kilku krajom posługującym się wspólną walutą, a nie spełniającym wymagań. Jesteśmy oczekiwani w strefie euro, podobnie jak wcześniej Estonia, a teraz Łotwa.

Sygnały nie są jednak jednoznaczne. Dlatego też pytamy nie tylko o to, dokąd zmierza Unia Europejska, ale także jak poradzi sobie w globalnej konkurencji. I wreszcie – jakie miejsce w tej przyszłej Unii będzie miała Polska?

Przyszłą wspólnotę określą warunki niezbędne dla przetrwania wspólnej waluty. Jeżeli Europejski Bank Centralny lub uzgodnione już reguły fiskalne i bankowe okażą się niewystarczające, żeby ujednolicać standardy gospodarowania i pobudzać konkurencyjność, to trzeba będzie iść jeszcze dalej – trzeba będzie jeszcze więcej „widzialnej ręki” Brukseli… W coraz trudniejszym położeniu znajdą się kraje, które chcą pozostać przy swojej walucie, jak Wielka Brytania czy Dania oraz kraje, które jeszcze nie spełniają wymogów przynależności. Integracja Unii Europejskiej jest związana ze strefą euro i nie ma innej drogi. Tyle, że będą to wybory pragmatyczne, a nie ideologiczne. Dyskutuje się konkretne kroki, a nie docelowy kształt Unii, tzw. finalite. Odzywają się zwolennicy federacji europejskiej, ale dominuje język José Manuela Barroso: federacja państw narodowych. Strefa wolnego handlu po obu stronach Atlantyku, która być może narodzi się w przyszłości, też będzie musiała uszanować odmienności poszczególnych państw. Oczywiście, jest też możliwy scenariusz, w którym zwyciężają tendencje dezintegracyjne. Wtedy nie będzie miejsca dla wspólnej waluty oraz obudowujących ją instytucji. Dlatego musi być wola polityczna dalszej integracji, a kolejne pokolenia muszą pielęgnować idee wspólnej Europy. Jeżeli wola mieszkańców większości krajów członkowskich wyrażona w wyborach będzie inna, to Unia się rozpadnie.

Dziś praktycznie zaprzestano dyskusji na temat europejskiej federacji. Jeśli już, to mówi się o federacji państw narodowych. Trafna jest natomiast diagnoza, że naprawa strefy euro powoduje transfer suwerenności. Nowe mechanizmy mają wymusić standardy gospodarcze, których polityka krajowa nie może zagwarantować.

Raport amerykańskiej Narodowej Rady Wywiadu, opisując różne scenariusze przyszłości Unii Europejskiej, z jednej strony zauważa, że perspektywy są bardzo niepewne, ale z drugiej przewiduje integrację i „potężny transfer suwerenności w kierunku władz centralnych” Unii.

Kiedy w połowie ubiegłego roku powstawał raport, sytuacja rzeczywiście była niejasna i popularne były nawet komercyjne zakłady obstawiające upadek Grecji czy wręcz całej strefy euro. W drugiej połowie 2012 r. ten kasandryczny nurt osłabł, m.in. dzięki jednoznacznemu oświadczeniu szefa Europejskiego Banku Centralnego, że uruchomi wszystkie środki niezbędne dla obrony euro. Poza tym zaczęły wyłaniać się takie elementy europejskiej architektury, jak Pakt Fiskalny, Europejski Mechanizm Stabilności, tzw. „sześciopak” regulacyjny itd. Rezultaty są już widoczne i np. Irlandia oraz Portugalia wróciły na prywatny rynek finansowy. Hiszpania i Włochy odzyskały z kolei taki sam poziom kosztów finansowania swojego zadłużenia jak przed kryzysem (chociaż wybory we Włoszech znowu spowodowały zamęt). Trafna jest natomiast diagnoza, że naprawa strefy euro powoduje transfer suwerenności. Wyłaniający się instrument finansowy, jak i cały mechanizm stabilizacyjny, czyli unijna „marchewka”, musi być uzupełnione przez „kij”, czyli obostrzenia dla tych polityków krajowych, którzy będą chcieli psuć Unię i zadłużać się na poczet przyszłych pokoleń. Nowe mechanizmy mają wymusić standardy gospodarcze, których polityka krajowa nie może zagwarantować. Jeżeli „Północ” Unii Europejskiej ma ponosić odpowiedzialność i ciężar kłopotów innych krajów, potrzebuje takich gwarancji.

Jedynym wyjściem jest pokazywanie Unii Europejskiej jako instytucji użytecznej w rozwiązywaniu bieżących i przyszłych problemów. Nie wystarczą różne mechanizmy konsultacji czy nawet Parlament Europejski, jeżeli Unia nie okaże się użyteczna tu i teraz, np. szukając recepty na redukcję bezrobocia młodych ludzi.

Te wszystkie działania odbywają się jednak przy poważnym deficycie demokracji.

To jest główny, coraz wyraźniej dostrzegany, problem w Brukseli – społeczeństwa wielu krajów wcale nie życzą sobie dalszej rozbudowy Unii, potrzebnej dla przetrwania strefy euro. Łatwo zwalać winę za problemy na Brukselę, kiedy robi się porządki we własnych krajach. Jednak tych porządków trzeba dokonać, gdyż to właśnie politycy z poszczególnych krajów doprowadzili do tej dramatycznej sytuacji. Bruksela ze swoją chęcią do nadmiernego regulowania też nie jest bez winy. Dlatego jedynym wyjściem jest pokazywanie Unii Europejskiej jako instytucji użytecznej w rozwiązywaniu bieżących i przyszłych problemów. Nie wystarczą różne mechanizmy konsultacji czy nawet Parlament Europejski, jeżeli Unia nie okaże się użyteczna tu i teraz, np. szukając recepty na redukcję bezrobocia młodych ludzi.

Parlament Europejski nie zastąpi parlamentów poszczególnych krajów i Komisja Europejska nie przejmie kompetencji rządów?

Fundamentalny problem Unii Europejskiej ma charakter polityczny. Dotykamy bardzo delikatnej materii, bo tam, gdzie ingerencja jest najbardziej potrzebna – wkraczamy w sferę budżetów narodowych i kompetencji parlamentów oraz rządów. Jednak bez wglądu w budżety narodowe, państwa z północy UE nie wezmą odpowiedzialności za kraje z południa. Moim zdaniem, ta niezbędna inwazyjność gospodarcza Brukseli musi iść w parze z wstrzemięźliwością we wszystkich innych dziedzinach, w których nadmiar unijnej regulacji irytuje ludzi.

Czy te problemy nie są jednak wtórne, bo Unia Europejska zachowuje się jak mężczyzna w średnim wieku, który dorobił się domu, samochodu i stać go na zagraniczny urlop, ale myśli raczej o bezpiecznym doczekaniu do emerytury?

Społeczeństwo syte zazwyczaj tak się zachowuje. Taki proces przeszli Japończycy, Irlandczycy, w tej fazie są południowi Koreańczycy. Europejski styl i wygoda życia wyróżniają się zdecydowanie w skali całego świata. W czasie Arabskiej Wiosny protestujący w Internecie (Komisja Europejska prowadziła monitoring) dyskutowali między innymi o tym jak chcieliby żyć w przyszłości. Pragnęli oni nie amerykańskiego czy chińskiego, ale europejskiego stylu życia.

Jednak bieguny wzrostu są poza Europą, m. in. w Chinach.

Europa obroniła wcześniejszy poziom udziału w handlu światowym (około 20%), podczas gdy Stany Zjednoczone i Japonia mają w nim w XXI wieku mniejszy udział. Dlatego też jedną z recept dla naszego kontynentu jest otwieranie się na handel. Toczą się bilateralne rozmowy z różnymi krajami, m.in. USA i Ameryką Łacińską w sprawie wolnego handlu. W wymianie handlowej upatruję szansy dla krajów takich jak Polska, która mimo malejącego wzrostu produkcji, zwiększyła w ubiegłym roku eksport swoich produktów oraz usług.

Jak długo uda się ten poziom utrzymać, skoro kraje Unii Europejskiej nie dorównują USA w innowacyjności? Nie pomogła nawet strategia lizbońska, która miała być jej kołem zamachowym.

Innowacyjność nie wynika z odgórnie dekretowanych strategii. Nie musi też polegać na rezygnacji z przemysłu na korzyść usług. Idąc śladem Niemców, Europa zaczyna rozumieć zalety industrializacji opartej na nowych technologiach i jakości. Nasi zachodni sąsiedzi przewagę konkurencyjną budują wokół swojego przemysłu. Nic dziwnego, że ich produkty są poszukiwane zarówno w Chinach, jak i krajach Ameryki Łacińskiej.

Warto wchodzić na ten – jak twierdzą eurosceptycy – rdzewiejący statek?

Polacy byli i nadal są karmieni obrazkami z czasów, kiedy w strefie euro gaszono pożar… Przed euro miał ostrzegać przykład Słowacji, która musiała dopłacać do ratowania dużo bogatszej Grecji. Jednak zza tych kłopotów zaczyna wyglądać nowa architektura Unii Europejskiej. Jeśli dzieło się uda, strefa euro będzie unikalnym w świecie systemem wzajemnej asekuracji i będzie szansą na stabilny rozwój.

Kraje, które nadają ton dalszej integracji nie będą cierpliwie czekać na naszą decyzję. Polska jest traktowana jako poważny partner, któremu zależy na powodzeniu remontu Unii Europejskiej i który chce mieć tam swoje miejsce. Mamy być udziałowcem, a nie tylko kibicem.

Ile mamy czasu na podjęcie decyzji?

Dobrze, że nie ogłaszamy nazbyt ambitnych dat, ale też nie możemy już czekać na dalszy ciąg wydarzeń i na to, jak strefa euro poradzi sobie z problemami. Kraje, które nadają ton dalszej integracji nie będą cierpliwie czekać na naszą decyzję. W czasie debat budżetowych wyraźnie widzieliśmy, że Polska jest traktowana jako poważny partner, któremu zależy na powodzeniu remontu Unii Europejskiej i który chce mieć tam swoje miejsce. Mamy być udziałowcem, a nie tylko kibicem.

Młodzi ludzie, wchodzący w dorosłe życie, nie mają w pamięci powodów, dla których powstała dzisiejsza Unia Europejska. Korzyści są tak oczywiste, że ich nie dostrzegają. Dużo ostrzej widzą wszystkie mankamenty, a od tego pokolenia będzie zależała przyszłość Europy.

Jeżeli tego nie zauważymy, jeżeli nadal będziemy działać wedle zasady „Bruksela wie lepiej”, to młode pokolenie, które jest w dużym stopniu pokoleniem bezrobocia i straciło europejską wiarę, pójdzie swoją drogą. Rozsypał się progresywizm, który napędzał kraje po obu stronach Atlantyku, obiecujący młodym, że będą żyli lepiej, niż pokolenie ojców. Dlatego Unia Europejska musi być na tyle atrakcyjna, żeby ich odciągnąć od prostych, populistycznych recept na życie. Będzie atrakcyjna tylko wtedy, gdy okaże się użyteczna w rozwiązywaniu dzisiejszych problemów – zamiast pouczać, jak żyć.

Rozmowę prowadzi Leszek Szmidtke – dziennikarz „Pomorskiego Przeglądu Gospodarczego” i Radia Gdańsk

Leszek Szmidtke: Wyczerpują się pieniądze, które Polska miała do dyspozycji w latach 2007–2013. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego zapewnia, że błędy dostrzeżono i wnioski wyciągnięto. Co zmieni się w nadchodzącej perspektywie?

Paweł Orłowski: Wykorzystanie środków z UE traktujemy jako inwestycję i dobieramy narzędzia służące temu celowi. W ostatnich latach sporo zaległości cywilizacyjnych w Polsce udało się nadrobić, np. w obszarze infrastruktury. Skutkiem przemyśleń naszych i Komisji Europejskiej na temat nowego rozdania unijnych funduszy jest położenie jeszcze większego nacisku na podniesienie konkurencyjności gospodarki. W praktyce będzie to oznaczało szczególne wspieranie branż, które zapewnią jej wzrost i będą unikatowe – tzw. specjalizacji, krajowych i regionalnych.
Wyciągamy także wnioski z tego, co okazało się nieskuteczne w Europejskim Funduszu Społecznym (EFS). Zdajemy sobie sprawę, że część środków nie przyniosła oczekiwanych efektów. Czekają nas zmiany również w tym obszarze. Nie będzie to jednak rewolucja, a raczej doskonalenie systemu. Zbyt dużo było podejścia podażowego, np. na rynku szkoleń. Aby częściej popyt kierował rodzajem wsparcia, EFS będzie mocno zdecentralizowany. Władze województwa, które posiadają najlepszą wiedzę o stanie lokalnego rynku pracy, stworzą produkty zgodne z aktualnym zapotrzebowaniem i lokalnymi uwarunkowaniami.

Jedną z barier rozwoju wciąż jest niedoinwestowanie i zaniedbanie infrastruktury transportowej. Chcemy jednak wyeliminować punktowość inwestycji drogowych. Powinny one stworzyć spójną sieć. A nie zbudujemy jej bez nakładów na drogi o mniejszym znaczeniu, doprowadzające ruch do sieci podstawowej.

L.S.: Ale jak inwestować, by interwencja przyniosła trwałe efekty i budowała podstawy konkurencyjności, a nie była tylko krótkoterminowym zastrzykiem gotówki dla gospodarki?

P.O.: Jedną z barier rozwoju Polski było, i wciąż jest, niedoinwestowanie i zaniedbanie infrastruktury transportowej. Dlatego zmierzamy do zbudowania w miarę kompletnej sieci połączeń drogami ekspresowymi pomiędzy największymi polskimi miastami oraz wpięcia się w główne europejskie korytarze transportowe. W znacznej mierze oba rodzaje inwestycji pokrywają się ze sobą. Takie połączenia oznaczają szybszy rozwój. Po pierwsze jest to oszczędność czasu, a czas to pieniądz. Mierzymy taką oszczędność w dofinansowanych z UE projektach drogowych i przeliczamy na konkretne kwoty. Po drugie, to większe możliwości mobilności mieszkańców i przedsiębiorców, którzy szybciej dojadą do pracy w mieście, na lotnisko czy dostarczą towar do portu. To wreszcie większe bezpieczeństwo, które – jak wiemy –można także rozpatrywać w kategoriach ekonomicznych.

Chcemy również wyeliminować punktowość inwestycji drogowych. Powinny one stworzyć spójną sieć. Bez nakładów na drogi o mniejszym znaczeniu, doprowadzające ruch do sieci podstawowej, nie stworzymy jej. Uzupełnieniem budowy dróg ekspresowych w głównych ciągach transportowych powinny być inwestycje dołączające do sieci pozostałe obszary, np. miasta subregionalne czy obszary wiejskie.

L.S.: Łatwo przypisać trwałość inwestycjom infrastrukturalnym. Trudniej o namacalne i trwałe efekty działań miękkich. Jaki jest pomysł MRR na wykorzystanie środków z Europejskiego Funduszu Społecznego tak, by w długiej perspektywie przyniosło to trwałe efekty?

P.O.: W trakcie wdrażania Programu Kapitał Ludzki, w obecnej perspektywie, na bieżąco dokonywaliśmy zmian pozwalających na zwiększanie jego efektywności. Wynikały one z naszych obserwacji dotyczących skuteczności realizowanych projektów. Zmiany dotyczyły m.in. wprowadzenia kryteriów efektywności zatrudnieniowej czy „przeżywalności” przedszkoli powstałych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, tak aby taka placówka funkcjonowała nie tylko wówczas, gdy są na to pieniądze z UE, ale także później, gdy unijnego finansowania zabraknie.

W przyszłej perspektywie chcemy jeszcze mocniej skupić się na zachowaniu trwałości rezultatów projektów, które otrzymają dofinansowanie. Jednym z rozwiązań może być przeniesienie punktu ciężkości z finansowana określonych szkoleń na wsparcie dla osób, które rzeczywiście chcą podnieść swoje kwalifikacje. Będzie to możliwe dzięki wprowadzeniu systemu bonów dla przedsiębiorstw i pracowników, które pozwolą im skorzystać z oferty podmiotów znajdujących się w bazie firm szkoleniowych, nad którą obecnie pracujemy. Aby firma mogła realizować szkolenie ze środków EFS, będzie musiała znaleźć się w niej, spełniając wcześniej szereg wymogów gwarantujących jakość świadczonych usług.

Budowany jest także Krajowy System Kwalifikacji. Pozwoli on na łatwą identyfikację i porównywalność kwalifikacji osób, bez względu na fakt, czy zostały one zdobyte na uczelni, w szkole, na kursie czy też po prostu w praktyce. Oznacza to, że niezależnie od sposobu zdobycia określonych kwalifikacji i miejsca nauki, będziemy mogli uzyskać odpowiedni certyfikat, który będzie ważny zarówno w Polsce jak i poza jej granicami. Chcemy także, by mniej ważne były formalności, a większe znaczenie sam pomysł i umiejętność jego realizacji.

Chcemy mocniej skupić się na zachowaniu trwałości rezultatów projektów, tak by były one odczuwalne, gdy unijne finansowanie się skończy. W projektach szkoleniowych rozwiązaniem może być np. przeniesienie punktu ciężkości z finansowana określonych szkoleń na wsparcie dla osób, które chcą podnieść swoje kwalifikacje. Decydował będzie popyt a nie podaż.

L.S.: A sprawa budowania konkurencyjności, specjalizacji i innowacyjności – kto ma decydować czy dany pomysł jest innowacyjny, czy też nie?

P.O.: Możemy spojrzeć na to w skali makro i mikro. Skala makro to wytypowanie krajowych i regionalnych specjalizacji, czyli tego, w czym chcemy być mocni i co nas wyróżnia na rynkach międzynarodowych. Wybór powinien być dokonany w dialogu między resortami nauki, gospodarki i rozwoju regionalnego. Oczywiście, urzędnicy samodzielnie nie będą o tym decydować. Pomagają nam zespoły ekspertów, np. Banku Światowego. Jeśli chcemy być konsekwentni w działaniach, powinniśmy wprowadzić nadzór nad tym, jak te specjalizacje są wdrażane i czy przypadkiem nie jest tak, że pojawiły się nowe, lepsze rozwiązania.

Skala mikro to system oceny pojedynczych projektów. Powinien on promować przedsięwzięcia rzeczywiście innowacyjne, to jest takie, w których część badawczo­-rozwojowa nie będzie tylko dodatkiem do „zwykłej” inwestycji. W obecnej perspektywie, w Programie Innowacyjna Gospodarka, mamy już pozytywne doświadczenia z tzw. ekspercką oceną panelową. W jej trakcie przedsiębiorca miał możliwość spotkania z ekspertami oceniającymi jego projekt i przedstawienia im go w bezpośredniej rozmowie. Eksperci opiniowali przedsięwzięcie na podstawie rożnych kryteriów, np. poziomu innowacyjności, wykonalności finansowej, przydatności w gospodarce. Te pozytywne doświadczenia skłaniają nas do wprowadzenia oceny panelowej na szerszą skalę w latach 2014–2020 w Programie Inteligentny Rozwój. Ocena projektu musi być kompleksowa i obiektywna, ale nie zautomatyzowana. Pod uwagę brane powinny być różne zmienne – kim jest projektodawca, w jakiej branży działa, jaka jest konstrukcja finansowania danego projektu.

Chcemy też w większym zakresie odejść od oceny formalnej. Zakładamy, że formalne aspekty projektu, np. wielkość przedsiębiorcy, posiadanie właściwych uprawnień czy certyfikatów, powinny być weryfikowane automatycznie poprzez system, w którym będą składane wnioski.

Ocena projektu musi być kompleksowa i obiektywna, ale nie zautomatyzowana. Powinna promować przedsięwzięcia rzeczywiście innowacyjne, w których część badawczo- -rozwojowa nie będzie tylko dodatkiem do „zwykłej” inwestycji.

L.S.: Innowacje nieodłącznie wiążą się z ryzykiem. Jaki poziom ryzyka przy projektach innowacyjnych może zaakceptować Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Ministerstwo Gospodarki, Ministerstwo Finansów i jeszcze Urząd Marszałkowski?

P.O.: Ta kwestia jest nam znana i rozumiemy jej ogromną wagę. Słabością całego systemu wspierania innowacyjności jest niewielki udział środków prywatnych w podejmowanych działaniach. Środki publiczne trzeba rozliczać w sposób bardziej sformalizowany, mając przede wszystkim na uwadze celowość i racjonalność wydatków. Dodatkowo, rozlicza nas z tego Komisja Europejska. Dlatego w przypadku dotacji skłonność do ryzyka niemal nie istnieje. Bardziej elastycznie mogą to robić np. prywatne fundusze Obecnie szukamy rozwiązań, które mogłyby pogodzić ogień z wodą. Mogłyby one opierać się na powiązaniach z kapitałem prywatnym, tworzeniu funduszy venture capital lub seed capital. Jeżeli do tego dołączymy partnerstwo z ekspertami, które będzie zmierzało do pogłębionej jakościowej oceny oraz większe wykorzystanie instrumentów zwrotnych – będziemy mieli lepsze narzędzia wspomagające rozwój gospodarki.

Zresztą już w tej perspektywie finansowej wypracowaliśmy pewne mechanizmy kontrolowanego zaniechania realizacji projektu w sytuacji, gdy jego wdrożenie z określonych przyczyn stanie się niezasadne, niemożliwe lub rynkowo nieopłacalne. W Programie Innowacyjna Gospodarka powiązaliśmy dwa działania. Jedno to grant na badania, a drugie na wdrożenie ich wyników. Jeśli efekty części badawczej projektu zostały przez ekspertów ocenione jako niemożliwe czy niezasadne do wdrożenia, wówczas przedsiębiorca, nie tracąc środków otrzymanych na realizację pierwszej części, mógł zaniechać realizacji części wdrożeniowej przedsięwzięcia. Oczywiście, jest to tylko część problemu określanego jako „ryzyko porażki projektu”. Na pewno jednak jesteśmy najdalej od tego, aby przedsiębiorcę karać za to, że mu się nie powiodło. Przecież on wkłada do projektu również własne, i to niemałe, pieniądze. W tym kontekście jednak ważne jest, aby nauczyć się oceniać przyczyny porażki – czy jest to niezawinione działanie przedsiębiorcy, czy też nieuczciwe postępowanie mające na celu wyłudzenie środków publicznych.

Słabością całego systemu wspierania innowacyjności jest niewielki udział środków prywatnych w podejmowanych działaniach. Dotacje publiczne trzeba rozliczać w sposób bardziej sformalizowany, a skłonność do ryzyka prawie nie istnieje. Staramy się jednak połączyć ogień z wodą i szukać partnerstw z kapitałem prywatnym.

L.S.: Kolejnym ważnym elementem gospodarki jest rynek pracy. Pojawiają się obawy dotyczące małej elastyczności i zbyt słabego uwzględniania lokalnych rynków pracy. Dyrektorzy Powiatowych Urzędów Pracy nagminnie skarżą się na oderwane od ich rzeczywistości wymagania dotyczące zatrudniania bezrobotnych. Przecież inaczej to wygląda w Warszawie czy Sopocie, a inaczej w Nowym Dworze Gdańskim czy w Bytowie.

P.O.: Widzimy ten problem i wspólnie z Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej przygotowujemy poważne zmiany, które mają doprowadzić do zwiększenia elastyczności w działaniach podejmowanych na lokalnych rynkach pracy. Pozwoli na to nowelizacja ustawy o promocji zatrudnienia, której założenia zostały właśnie skierowane pod obrady Rady Ministrów. Zakłada się w nich utworzenie narzędzi zwiększających efektywność publicznych służb zatrudnienia. Są to np. kategoryzacja klientów pod kątem ich aktywizacji zawodowej oraz większa współpraca tych służb z ośrodkami pomocy społecznej.

Ponadto, właśnie z uwagi na konieczność jak najbardziej oddolnego podejścia do problemów osób na rynku pracy, podjęliśmy decyzję o decentralizacji EFS. Pozwoli ona na większą elastyczność w reagowaniu na specyficzne potrzeby osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji zawodowej. Identyfikacja takich potrzeb będzie bardziej trafna, a wsparcie bardziej efektywne, gdy będziemy ich dokonywać z poziomu jak najbliższego danej społeczności i danego rynku pracy.

Decentralizacja, mimo iż bardzo pożądana, nie oznacza braku koordynacji. Dlatego zawierane będą kontrakty terytorialne, czyli umowy między rządem a samorządem wojewódzkim, które pozwolą precyzyjnie określić potrzeby, a także efektywnie wykorzystać środki realizacji konkretnych przedsięwzięć – i to zarówno fundusze unijne jak i krajowe.

L.S.: W nowych propozycjach MRR nie zbiera pochwał za decentralizację.

P.O.: Nie zgodzę się. Do nas docierają raczej pozytywne oceny. Urzędy marszałkowskie sprawdziły się w roli gospodarzy, co widać w wynikach wdrażania programów regionalnych. Centralizowanie systemu dystrybucji funduszy unijnych oznaczałoby przyznanie, że lepiej wiemy, co potrzebne jest w danym województwie. Nie to było ideą reformy samorządowej z 1999 r. Samorządy województw są przygotowane do wzięcia większej odpowiedzialności za prowadzenie polityki rozwoju.

W latach 2014–2020 zwiększy się przede wszystkim udział funduszy strukturalnych: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Europejskiego Funduszu Społecznego, które będą inwestowane przez regiony – z obecnych ok. 37 proc. do niemal 60 proc. w kolejnej perspektywie. Druga zmiana dotyczy dwufunduszowości. Programy regionalne zostaną zasilone pieniędzmi z EFS i EFRR. Będzie można z nich wspierać zarówno działania typowo inwestycyjne, jak i „miękkie”, np. szkolenia dla osób bezrobotnych.

Decentralizacja nie jest niczym niespodziewanym, a raczej naturalną kontynuacją tego, co robiliśmy do tej pory. W żadnym wypadku nie oznacza ona, że fundusze europejskie będą inwestowane w sposób nieskoordynowany. Narzędziem koordynacji i pewnego usystematyzowania przedsięwzięć podejmowanych z różnych źródeł w regionach, będzie kontrakt terytorialny, czyli umowa pomiędzy rządem a samorządem wojewódzkim. Obejmie ona nie tylko fundusze unijne, ale także środki własne obu stron. Pozwoli na precyzyjne określenie co, z jakich pieniędzy i w jakim terminie zostanie zrealizowane.

L.S.: Co prawda to jeszcze daleka perspektywa, ale jak będzie wyglądało programowanie rozwoju w Polsce po 2020 roku, gdy najprawdopodobniej skończy się unijna „kroplówka”?

P.O.: Nie mówiłbym tutaj o „kroplówce”, bo ta kojarzy się z chorobą i podtrzymywaniem przy życiu. Fundusze to raczej pozytywne „dopalacze”, które pozwalają nam przyspieszyć pewne zmiany, których i tak musielibyśmy dokonać. Dostajemy je przede wszystkim po to, by równać poziomem rozwoju do najbogatszych. Zakładamy, że po 2020 r., już bez tego wspomagania, będziemy w stanie prowadzić skuteczną politykę rozwoju. Fundusze wciąż będą dostępne, ale na pewno nie w takiej ilości jak obecnie, bo polskie województwa znacznie zbliżą się lub, jak teraz Mazowsze, przekroczą średnią PKB na mieszkańca w regionach UE.