Rozmowę prowadzi Leszek Szmidtke – dziennikarz „Pomorskiego Przeglądu Gospodarczego” i Radia Gdańsk
Leszek Szmidtke: Wyczerpują się pieniądze, które Polska miała do dyspozycji w latach 2007–2013. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego zapewnia, że błędy dostrzeżono i wnioski wyciągnięto. Co zmieni się w nadchodzącej perspektywie?
Paweł Orłowski: Wykorzystanie środków z UE traktujemy jako inwestycję i dobieramy narzędzia służące temu celowi. W ostatnich latach sporo zaległości cywilizacyjnych w Polsce udało się nadrobić, np. w obszarze infrastruktury. Skutkiem przemyśleń naszych i Komisji Europejskiej na temat nowego rozdania unijnych funduszy jest położenie jeszcze większego nacisku na podniesienie konkurencyjności gospodarki. W praktyce będzie to oznaczało szczególne wspieranie branż, które zapewnią jej wzrost i będą unikatowe – tzw. specjalizacji, krajowych i regionalnych.
Wyciągamy także wnioski z tego, co okazało się nieskuteczne w Europejskim Funduszu Społecznym (EFS). Zdajemy sobie sprawę, że część środków nie przyniosła oczekiwanych efektów. Czekają nas zmiany również w tym obszarze. Nie będzie to jednak rewolucja, a raczej doskonalenie systemu. Zbyt dużo było podejścia podażowego, np. na rynku szkoleń. Aby częściej popyt kierował rodzajem wsparcia, EFS będzie mocno zdecentralizowany. Władze województwa, które posiadają najlepszą wiedzę o stanie lokalnego rynku pracy, stworzą produkty zgodne z aktualnym zapotrzebowaniem i lokalnymi uwarunkowaniami.
Jedną z barier rozwoju wciąż jest niedoinwestowanie i zaniedbanie infrastruktury transportowej. Chcemy jednak wyeliminować punktowość inwestycji drogowych. Powinny one stworzyć spójną sieć. A nie zbudujemy jej bez nakładów na drogi o mniejszym znaczeniu, doprowadzające ruch do sieci podstawowej.
L.S.: Ale jak inwestować, by interwencja przyniosła trwałe efekty i budowała podstawy konkurencyjności, a nie była tylko krótkoterminowym zastrzykiem gotówki dla gospodarki?
P.O.: Jedną z barier rozwoju Polski było, i wciąż jest, niedoinwestowanie i zaniedbanie infrastruktury transportowej. Dlatego zmierzamy do zbudowania w miarę kompletnej sieci połączeń drogami ekspresowymi pomiędzy największymi polskimi miastami oraz wpięcia się w główne europejskie korytarze transportowe. W znacznej mierze oba rodzaje inwestycji pokrywają się ze sobą. Takie połączenia oznaczają szybszy rozwój. Po pierwsze jest to oszczędność czasu, a czas to pieniądz. Mierzymy taką oszczędność w dofinansowanych z UE projektach drogowych i przeliczamy na konkretne kwoty. Po drugie, to większe możliwości mobilności mieszkańców i przedsiębiorców, którzy szybciej dojadą do pracy w mieście, na lotnisko czy dostarczą towar do portu. To wreszcie większe bezpieczeństwo, które – jak wiemy –można także rozpatrywać w kategoriach ekonomicznych.
Chcemy również wyeliminować punktowość inwestycji drogowych. Powinny one stworzyć spójną sieć. Bez nakładów na drogi o mniejszym znaczeniu, doprowadzające ruch do sieci podstawowej, nie stworzymy jej. Uzupełnieniem budowy dróg ekspresowych w głównych ciągach transportowych powinny być inwestycje dołączające do sieci pozostałe obszary, np. miasta subregionalne czy obszary wiejskie.
L.S.: Łatwo przypisać trwałość inwestycjom infrastrukturalnym. Trudniej o namacalne i trwałe efekty działań miękkich. Jaki jest pomysł MRR na wykorzystanie środków z Europejskiego Funduszu Społecznego tak, by w długiej perspektywie przyniosło to trwałe efekty?
P.O.: W trakcie wdrażania Programu Kapitał Ludzki, w obecnej perspektywie, na bieżąco dokonywaliśmy zmian pozwalających na zwiększanie jego efektywności. Wynikały one z naszych obserwacji dotyczących skuteczności realizowanych projektów. Zmiany dotyczyły m.in. wprowadzenia kryteriów efektywności zatrudnieniowej czy „przeżywalności” przedszkoli powstałych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, tak aby taka placówka funkcjonowała nie tylko wówczas, gdy są na to pieniądze z UE, ale także później, gdy unijnego finansowania zabraknie.
W przyszłej perspektywie chcemy jeszcze mocniej skupić się na zachowaniu trwałości rezultatów projektów, które otrzymają dofinansowanie. Jednym z rozwiązań może być przeniesienie punktu ciężkości z finansowana określonych szkoleń na wsparcie dla osób, które rzeczywiście chcą podnieść swoje kwalifikacje. Będzie to możliwe dzięki wprowadzeniu systemu bonów dla przedsiębiorstw i pracowników, które pozwolą im skorzystać z oferty podmiotów znajdujących się w bazie firm szkoleniowych, nad którą obecnie pracujemy. Aby firma mogła realizować szkolenie ze środków EFS, będzie musiała znaleźć się w niej, spełniając wcześniej szereg wymogów gwarantujących jakość świadczonych usług.
Budowany jest także Krajowy System Kwalifikacji. Pozwoli on na łatwą identyfikację i porównywalność kwalifikacji osób, bez względu na fakt, czy zostały one zdobyte na uczelni, w szkole, na kursie czy też po prostu w praktyce. Oznacza to, że niezależnie od sposobu zdobycia określonych kwalifikacji i miejsca nauki, będziemy mogli uzyskać odpowiedni certyfikat, który będzie ważny zarówno w Polsce jak i poza jej granicami. Chcemy także, by mniej ważne były formalności, a większe znaczenie sam pomysł i umiejętność jego realizacji.
Chcemy mocniej skupić się na zachowaniu trwałości rezultatów projektów, tak by były one odczuwalne, gdy unijne finansowanie się skończy. W projektach szkoleniowych rozwiązaniem może być np. przeniesienie punktu ciężkości z finansowana określonych szkoleń na wsparcie dla osób, które chcą podnieść swoje kwalifikacje. Decydował będzie popyt a nie podaż.
L.S.: A sprawa budowania konkurencyjności, specjalizacji i innowacyjności – kto ma decydować czy dany pomysł jest innowacyjny, czy też nie?
P.O.: Możemy spojrzeć na to w skali makro i mikro. Skala makro to wytypowanie krajowych i regionalnych specjalizacji, czyli tego, w czym chcemy być mocni i co nas wyróżnia na rynkach międzynarodowych. Wybór powinien być dokonany w dialogu między resortami nauki, gospodarki i rozwoju regionalnego. Oczywiście, urzędnicy samodzielnie nie będą o tym decydować. Pomagają nam zespoły ekspertów, np. Banku Światowego. Jeśli chcemy być konsekwentni w działaniach, powinniśmy wprowadzić nadzór nad tym, jak te specjalizacje są wdrażane i czy przypadkiem nie jest tak, że pojawiły się nowe, lepsze rozwiązania.
Skala mikro to system oceny pojedynczych projektów. Powinien on promować przedsięwzięcia rzeczywiście innowacyjne, to jest takie, w których część badawczo-rozwojowa nie będzie tylko dodatkiem do „zwykłej” inwestycji. W obecnej perspektywie, w Programie Innowacyjna Gospodarka, mamy już pozytywne doświadczenia z tzw. ekspercką oceną panelową. W jej trakcie przedsiębiorca miał możliwość spotkania z ekspertami oceniającymi jego projekt i przedstawienia im go w bezpośredniej rozmowie. Eksperci opiniowali przedsięwzięcie na podstawie rożnych kryteriów, np. poziomu innowacyjności, wykonalności finansowej, przydatności w gospodarce. Te pozytywne doświadczenia skłaniają nas do wprowadzenia oceny panelowej na szerszą skalę w latach 2014–2020 w Programie Inteligentny Rozwój. Ocena projektu musi być kompleksowa i obiektywna, ale nie zautomatyzowana. Pod uwagę brane powinny być różne zmienne – kim jest projektodawca, w jakiej branży działa, jaka jest konstrukcja finansowania danego projektu.
Chcemy też w większym zakresie odejść od oceny formalnej. Zakładamy, że formalne aspekty projektu, np. wielkość przedsiębiorcy, posiadanie właściwych uprawnień czy certyfikatów, powinny być weryfikowane automatycznie poprzez system, w którym będą składane wnioski.
Ocena projektu musi być kompleksowa i obiektywna, ale nie zautomatyzowana. Powinna promować przedsięwzięcia rzeczywiście innowacyjne, w których część badawczo- -rozwojowa nie będzie tylko dodatkiem do „zwykłej” inwestycji.
L.S.: Innowacje nieodłącznie wiążą się z ryzykiem. Jaki poziom ryzyka przy projektach innowacyjnych może zaakceptować Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Ministerstwo Gospodarki, Ministerstwo Finansów i jeszcze Urząd Marszałkowski?
P.O.: Ta kwestia jest nam znana i rozumiemy jej ogromną wagę. Słabością całego systemu wspierania innowacyjności jest niewielki udział środków prywatnych w podejmowanych działaniach. Środki publiczne trzeba rozliczać w sposób bardziej sformalizowany, mając przede wszystkim na uwadze celowość i racjonalność wydatków. Dodatkowo, rozlicza nas z tego Komisja Europejska. Dlatego w przypadku dotacji skłonność do ryzyka niemal nie istnieje. Bardziej elastycznie mogą to robić np. prywatne fundusze Obecnie szukamy rozwiązań, które mogłyby pogodzić ogień z wodą. Mogłyby one opierać się na powiązaniach z kapitałem prywatnym, tworzeniu funduszy venture capital lub seed capital. Jeżeli do tego dołączymy partnerstwo z ekspertami, które będzie zmierzało do pogłębionej jakościowej oceny oraz większe wykorzystanie instrumentów zwrotnych – będziemy mieli lepsze narzędzia wspomagające rozwój gospodarki.
Zresztą już w tej perspektywie finansowej wypracowaliśmy pewne mechanizmy kontrolowanego zaniechania realizacji projektu w sytuacji, gdy jego wdrożenie z określonych przyczyn stanie się niezasadne, niemożliwe lub rynkowo nieopłacalne. W Programie Innowacyjna Gospodarka powiązaliśmy dwa działania. Jedno to grant na badania, a drugie na wdrożenie ich wyników. Jeśli efekty części badawczej projektu zostały przez ekspertów ocenione jako niemożliwe czy niezasadne do wdrożenia, wówczas przedsiębiorca, nie tracąc środków otrzymanych na realizację pierwszej części, mógł zaniechać realizacji części wdrożeniowej przedsięwzięcia. Oczywiście, jest to tylko część problemu określanego jako „ryzyko porażki projektu”. Na pewno jednak jesteśmy najdalej od tego, aby przedsiębiorcę karać za to, że mu się nie powiodło. Przecież on wkłada do projektu również własne, i to niemałe, pieniądze. W tym kontekście jednak ważne jest, aby nauczyć się oceniać przyczyny porażki – czy jest to niezawinione działanie przedsiębiorcy, czy też nieuczciwe postępowanie mające na celu wyłudzenie środków publicznych.
Słabością całego systemu wspierania innowacyjności jest niewielki udział środków prywatnych w podejmowanych działaniach. Dotacje publiczne trzeba rozliczać w sposób bardziej sformalizowany, a skłonność do ryzyka prawie nie istnieje. Staramy się jednak połączyć ogień z wodą i szukać partnerstw z kapitałem prywatnym.
L.S.: Kolejnym ważnym elementem gospodarki jest rynek pracy. Pojawiają się obawy dotyczące małej elastyczności i zbyt słabego uwzględniania lokalnych rynków pracy. Dyrektorzy Powiatowych Urzędów Pracy nagminnie skarżą się na oderwane od ich rzeczywistości wymagania dotyczące zatrudniania bezrobotnych. Przecież inaczej to wygląda w Warszawie czy Sopocie, a inaczej w Nowym Dworze Gdańskim czy w Bytowie.
P.O.: Widzimy ten problem i wspólnie z Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej przygotowujemy poważne zmiany, które mają doprowadzić do zwiększenia elastyczności w działaniach podejmowanych na lokalnych rynkach pracy. Pozwoli na to nowelizacja ustawy o promocji zatrudnienia, której założenia zostały właśnie skierowane pod obrady Rady Ministrów. Zakłada się w nich utworzenie narzędzi zwiększających efektywność publicznych służb zatrudnienia. Są to np. kategoryzacja klientów pod kątem ich aktywizacji zawodowej oraz większa współpraca tych służb z ośrodkami pomocy społecznej.
Ponadto, właśnie z uwagi na konieczność jak najbardziej oddolnego podejścia do problemów osób na rynku pracy, podjęliśmy decyzję o decentralizacji EFS. Pozwoli ona na większą elastyczność w reagowaniu na specyficzne potrzeby osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji zawodowej. Identyfikacja takich potrzeb będzie bardziej trafna, a wsparcie bardziej efektywne, gdy będziemy ich dokonywać z poziomu jak najbliższego danej społeczności i danego rynku pracy.
Decentralizacja, mimo iż bardzo pożądana, nie oznacza braku koordynacji. Dlatego zawierane będą kontrakty terytorialne, czyli umowy między rządem a samorządem wojewódzkim, które pozwolą precyzyjnie określić potrzeby, a także efektywnie wykorzystać środki realizacji konkretnych przedsięwzięć – i to zarówno fundusze unijne jak i krajowe.
L.S.: W nowych propozycjach MRR nie zbiera pochwał za decentralizację.
P.O.: Nie zgodzę się. Do nas docierają raczej pozytywne oceny. Urzędy marszałkowskie sprawdziły się w roli gospodarzy, co widać w wynikach wdrażania programów regionalnych. Centralizowanie systemu dystrybucji funduszy unijnych oznaczałoby przyznanie, że lepiej wiemy, co potrzebne jest w danym województwie. Nie to było ideą reformy samorządowej z 1999 r. Samorządy województw są przygotowane do wzięcia większej odpowiedzialności za prowadzenie polityki rozwoju.
W latach 2014–2020 zwiększy się przede wszystkim udział funduszy strukturalnych: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Europejskiego Funduszu Społecznego, które będą inwestowane przez regiony – z obecnych ok. 37 proc. do niemal 60 proc. w kolejnej perspektywie. Druga zmiana dotyczy dwufunduszowości. Programy regionalne zostaną zasilone pieniędzmi z EFS i EFRR. Będzie można z nich wspierać zarówno działania typowo inwestycyjne, jak i „miękkie”, np. szkolenia dla osób bezrobotnych.
Decentralizacja nie jest niczym niespodziewanym, a raczej naturalną kontynuacją tego, co robiliśmy do tej pory. W żadnym wypadku nie oznacza ona, że fundusze europejskie będą inwestowane w sposób nieskoordynowany. Narzędziem koordynacji i pewnego usystematyzowania przedsięwzięć podejmowanych z różnych źródeł w regionach, będzie kontrakt terytorialny, czyli umowa pomiędzy rządem a samorządem wojewódzkim. Obejmie ona nie tylko fundusze unijne, ale także środki własne obu stron. Pozwoli na precyzyjne określenie co, z jakich pieniędzy i w jakim terminie zostanie zrealizowane.
L.S.: Co prawda to jeszcze daleka perspektywa, ale jak będzie wyglądało programowanie rozwoju w Polsce po 2020 roku, gdy najprawdopodobniej skończy się unijna „kroplówka”?
P.O.: Nie mówiłbym tutaj o „kroplówce”, bo ta kojarzy się z chorobą i podtrzymywaniem przy życiu. Fundusze to raczej pozytywne „dopalacze”, które pozwalają nam przyspieszyć pewne zmiany, których i tak musielibyśmy dokonać. Dostajemy je przede wszystkim po to, by równać poziomem rozwoju do najbogatszych. Zakładamy, że po 2020 r., już bez tego wspomagania, będziemy w stanie prowadzić skuteczną politykę rozwoju. Fundusze wciąż będą dostępne, ale na pewno nie w takiej ilości jak obecnie, bo polskie województwa znacznie zbliżą się lub, jak teraz Mazowsze, przekroczą średnią PKB na mieszkańca w regionach UE.