Orłowski Paweł

Post date 27 września 2013

Paweł Orłowski jest podsekretarzem stanu w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego. Odpowiada m.in. za zarządzanie Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki oraz za koordynację wdrażania programów regionalnych. Przed objęciem stanowiska był m.in. posłem na Sejm RP oraz wiceprezydentem miasta Sopotu odpowiedzialnym za wykorzystanie funduszy europejskich, opracowywanie strategii rozwoju, gospodarkę nieruchomościami i politykę społeczną. Jest absolwentem Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego.

O autorze:

Miasta w coraz większym stopniu napędzają globalny rozwój. To one są największymi rynkami pracy i miejscami, gdzie kreowane są innowacje. To w nich znajdują się szkoły, uniwersytety, instytucje kultury. To wreszcie one są magnesem przyciągającym wykształconych i energicznych ludzi. Z drugiej strony, w miastach koncentruje się też wiele problemów społecznych – m.in. pojawiają się obszary ubóstwa i zagrożenia wykluczeniem. Na te wszystkie fakty zwraca uwagę moje ministerstwo, a także Komisja Europejska, która coraz bardziej podkreśla potrzebę sformułowania polityki wobec miast. Podzielamy tę opinię. Obecnie ponad połowa ludności Polski mieszka w miastach. Jeśli dodamy do tej liczby także mieszkańców otaczających je obszarów (tzw. miejskich obszarów funkcjonalnych), możemy mówić o znacznej większości społeczeństwa. Dlatego też w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju pracujemy nad pakietem dokumentów, których zapisy będą odnosiły się do rozwoju miast. W jego skład wchodzą: Krajowa Polityka Miejska (KPM), Narodowy Plan Rewitalizacji (NPR) i ustawa o rewitalizacji. Każdy z nich ma wytyczać cele w swoich obszarach, a także środki do ich realizacji. Pomogą w tym bez wątpienia miliardy z funduszy unijnych, które trafią do dyspozycji polskich miast w latach 2014–2020.

Miasta w coraz większym stopniu napędzają globalny rozwój. W naszym kraju mieszka w nich ponad połowa ludności, a razem z mieszkańcami miejskich obszarów funkcjonalnych – jest to wyraźna większość społeczeństwa. Polska potrzebuje sformułowania polityki wobec miast.

Polityka miejska – całkowite novum

Krajowa Polityka Miejska będzie całkowitym novum. Choć rolę ośrodków miejskich w kreowaniu rozwoju dostrzeżono już wcześniej, będzie to pierwszy w Polsce dokument, poświęcony wyłącznie im. Ma on niejako wymiar symboliczny i stanowi jasny sygnał, że rozwój miast to jeden z kluczowych obszarów zainteresowania państwa. Milowym krokiem na drodze do stworzenia tej polityki było nadanie jej rangi ustawowej. W 2014 roku z naszej inicjatywy znowelizowana została w tym kierunku ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W tym czasie trwały już prace nad samym dokumentem. Obecnie jesteśmy na etapie roboczych, nieformalnych jeszcze konsultacji projektu KPM i zbierania opinii różnych środowisk. Z wielu stron słyszymy, że wybrana przez nas ścieżka jest bardziej żmudna, ale dokument taki nie może powstać bez uzgodnień z najbardziej zainteresowanymi, w tym przede wszystkim samorządami lokalnymi. Na początku roku przedstawimy dojrzały projekt KPM, który będzie już przedmiotem ostatecznych, formalnych konsultacji społecznych i uzgodnień międzyresortowych. Można powiedzieć, że jesteśmy na starcie procesu tworzenia polityki miejskiej w Polsce. Ważne będą podejmowane na jej bazie, przemyślane działania. Przykładowo, nie powinno się dokonywać punktowych zmian w prawie bez uświadomienia sobie wszystkich celów i przygotowania kompleksowego podejścia. Groziłoby to chaosem.

Jesteśmy na starcie procesu tworzenia polityki miejskiej w Polsce. Ważne, by podejmowane na jej bazie działania były przemyślane i wielokontekstowe. Jeśli będziemy dokonywali punktowych zmian w prawie bez uświadomienia sobie wszystkich celów i przygotowania kompleksowego podejścia, grozi nam chaos.

KPM zwraca uwagę, że centralną wartością, łączącą wszystkie wątki polityki miejskiej jest jakość życia obywateli, której nie da się odnieść tylko do wzrostu gospodarczego i wielkości budżetu. Dlatego też silnie akcentuje ona nowe spojrzenie na rozwój ośrodków miejskich, wykraczające poza granice administracyjne. Najczęściej nie oddają one bowiem rzeczywistości – miasto to nie tylko konkretny samorząd w sensie administracyjnym, ale cały organizm, na który składają się także okoliczne mniejsze miejscowości. Ich mieszkańcy uczą się w mieście, pracują tam, chodzą tam do kina, korzystają z transportu publicznego. Takie podejście do rozwoju pozwala lepiej go planować i efektywniej zarządzać, podejmując np. wspólne decyzje dotyczące gospodarki odpadami czy zakupu energii. Wspólne zarządzanie miejskim obszarem funkcjonalnym może być także skutecznym narzędziem przeciwdziałającym „rozlewaniu się” miast.

Krajowa Polityka Miejska zwraca uwagę, że centralną wartością, łączącą wszystkie wątki polityki miejskiej jest jakość życia obywateli.

Samodzielne samorządy

KPM ma być docelowo dokumentem wyraźnie określającym planowane działania administracji rządowej wobec miast do 2020 roku. Będzie służyła koordynacji działań podejmowanych przez różne resorty wobec ośrodków miejskich. Uwzględni też tzw. zintegrowane podejście terytorialne, na które – jako ministerstwo – już od wielu lat kładziemy nacisk. Co ono oznacza? Zintegrowane, gdyż będziemy dążyli do integracji i porządkowania działań różnych podmiotów w różnych sferach (np. poszczególnych ministerstw wobec miast). Terytorialne, ponieważ istnieje potrzeba dopasowywania działań do specyficznych problemów i mocnych stron konkretnych obszarów. To taka polityka szyta na miarę – w przypadku KPM, na miarę polskich miast, włączając w to ich problemy i potencjały.

Jednocześnie nie chcemy samorządom niczego narzucać. Pamiętajmy, że ich samodzielność jest określona Konstytucją. KPM będzie dla nich swego rodzaju punktem odniesienia – informacją o pożądanych przez rząd kierunkach rozwoju, zbiorem zaleceń, wytycznych i preferowanych przedsięwzięć. Pozwoli im sprawdzać, czy podejmowane przez nie działania są zgodne z polityką na szczeblu centralnym. KPM wskaże m.in. różne instrumenty, w tym dostępne instrumenty krajowe oraz fundusze unijne nowej perspektywy, które zwiększą paletę narzędzi, będących w dyspozycji władz miast i zachęcą je do wypełnienia rekomendacji określonych w KPM. Miejmy na uwadze, że zasada pomocniczości jest jedną z podstaw państwa demokratycznego, a sama Konstytucja przywołuje ją jako tę, na której opiera się podział odpowiedzialności poszczególnych organów władzy publicznej.

Samodzielność samorządów jest określona Konstytucją. Krajowa Polityka Miejska będzie dla nich swego rodzaju punktem odniesienia – informacją o pożądanych przez rząd kierunkach rozwoju, zbiorem zaleceń, wytycznych i preferowanych przedsięwzięć.

Miasta i ich wyzwania

KPM nie będzie zajmowała się szczegółowo wszystkimi elementami rozwoju miast, ale skoncentruje się na najważniejszych kwestiach. Pogrupowaliśmy je w 10 wątków tematycznych, dotyczących: kształtowania przestrzeni, partycypacji społecznej, transportu i mobilności miejskiej, niskoemisyjności i efektywności energetycznej, rewitalizacji, polityki inwestycyjnej, rozwoju gospodarczego, ochrony środowiska i adaptacji do zmian klimatu, demografii oraz zarządzania obszarami miejskimi.

Najważniejsze jest jednak to, że w centrum polityki miejskiej umieszczamy człowieka i staranie o jak najwyższą jakość jego życia. KPM ma pomóc w powstrzymywaniu żywiołowej suburbanizacji, czyli tzw. „rozlewania się miast”, która generuje ogromne, niepotrzebne koszty. Proponujemy ideę miasta zwartego, które jest przyjazne do życia, zapewnia dobry dostęp do usług i dóbr publicznych oraz posiada atrakcyjne przestrzenie publiczne. Wdrożenie polityki miejskiej ma też zwiększyć partycypację społeczną, czyli udział mieszkańców w zarządzaniu miastem i planowaniu jego rozwoju. Jeśli chodzi o rewitalizację, to ma być ona kompleksowa – tzn. odnosić się do różnych sfer życia, a nie ograniczać się jedynie do odnowy infrastruktury (np. remontu miejskiego skweru czy termomodernizacji budynku), która powinna być tylko narzędziem do osiągnięcia zmiany społecznej i gospodarczej. Polskie miasta czeka również nieunikniona zmiana demograficzna. KPM ma im pomóc się do niej przygotować. Podkreślać ona będzie także konieczność racjonalnego gospodarowania zasobami ziemi, wody, środowiska i energii z myślą o przyszłych pokoleniach.

Wyzwaniem dla miast jest ograniczenie ich żywiołowej suburbanizacji, która generuje ogromne, niepotrzebne koszty. Postawmy na miasto zwarte – przyjazne do życia, zapewniające dostęp do usług i dóbr publicznych oraz posiadające atrakcyjne przestrzenie publiczne.

Narzędzia Krajowej Polityki Miejskiej

Aby zrealizować określone zamierzenia, konieczne będą konkretne narzędzia. Projekt KPM proponuje trzy rodzaje instrumentów. Pierwszym z nich jest wskazanie przepisów (oraz podmiotów do tego zobowiązanych), które należy uelastycznić bądź doregulować. Dotyczą one na przykład planowania przestrzennego, rewitalizacji, prawa budowlanego. Drugim są działania, czyli wszelkie formy aktywności szeroko pojętych instytucji rządowych, które wskazaliśmy jako kluczowe w określonych 10 obszarach. Instytucje te powinny uwzględniać w nich wymiar miejski, tak by polityki ich dotyczące nie były „ślepe terytorialnie”. Po trzecie wreszcie – niezbędne będą centra wiedzy, czyli zgromadzone w jednym miejscu i udostępnione w internecie przez resort odpowiadający za dany obszar, wzorcowe dokumenty, przykłady dobrych praktyk, schematy postępowania, z których będą mogły skorzystać miasta, zwłaszcza te mniejsze.

Ważną formą wsparcia dla miast są też pilotaże. Dla przykładu, współpracujemy obecnie z Miastem Łodzią, pomagając mu przygotować się do rewitalizacji. Wart 4 mln zł projekt obejmie badania społeczne, analizy gospodarcze, przygotowania do remontów kamienic, a także duży program edukacyjny dla łódzkich szkół. Potrwa rok, a w jego wyniku powstaną modelowe rozwiązania, które ułatwią włączenie w rewitalizację różnych partnerów. Wśród nich widzimy też przedsiębiorców, mogących uczestniczyć w przedsięwzięciach służących rozwojowi miast, np. w formie partnerstwa publiczno‑prywatnego. Już teraz planujemy kolejne pilotaże, podręczniki dobrych praktyk i inne formy wsparcia.

KPM wskazuje także na możliwość wykorzystania krajowych środków. Są to np. fundusze w zarządzie Banku Gospodarstwa Krajowego czy instrumenty Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. W pracach nad finalną wersją KPM będziemy dyskutowali z resortami o ich rozwijaniu lub tworzeniu nowych, tak aby miasta każdej wielkości mogły liczyć na wsparcie instytucji rządowych w odpowiedzi na lokalne wyzwania.

Wsparcie rewitalizacji

Horyzont czasowy Krajowej Polityki Miejskiej to 2020 rok, czyli zakończenie obecnej unijnej perspektywy finansowej. Nie oznacza to jednak, że będzie to dokument związany bezpośrednio ze środkami europejskimi. Polityka miejska nie jest elementem systemu wdrażania funduszy unijnych, ale można ją traktować jako pomoc w ich optymalnym inwestowaniu, m.in. poprzez wskazywanie powiązań pomiędzy różnymi obszarami (np. planowania przestrzennego i działań na rzecz niskoemisyjności), czy zasad racjonalnego inwestowania.

Polityka miejska nie jest elementem systemu wdrażania funduszy unijnych, ale można ją traktować jako pomoc w ich optymalnym inwestowaniu.

Dokumentem, który będzie stanowił logiczną kontynuację KPM oraz w większym stopniu dotyczył funduszy UE jest Narodowy Plan Rewitalizacji (NPR). Większość środków dostępnych na rewitalizację w najbliższych latach będzie pochodziło właśnie z funduszy europejskich w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych oraz z programu krajowego. W Umowie Partnerstwa uzgodniliśmy z Komisją Europejską, że rewitalizacja będzie jednym z pięciu obszarów, w które zainwestujemy szczególnie mocno. Jak wskazują szacunki Instytutu Rozwoju Miast, aż 20 proc. obszarów miejskich w Polsce, zamieszkanych przez około 2,4 miliona mieszkańców, jest zdegradowanych i wymaga pilnych działań. Opracowaliśmy robocze założenia planu, który ma być dokumentem tworzącym przyjazne warunki dla prowadzenia rewitalizacji w Polsce, np. poprzez projekty zmian w prawie, stworzenie spójnego systemu i określenie źródeł finansowania rewitalizacji, promowanie dobrych praktyk, dzielenie się wiedzą czy wypracowanie wzorcowych dokumentów. Jego adresaci to przede wszystkim samorządy, ale też społeczności lokalne, przedsiębiorcy i organizacje.

Aby rewitalizacja była kompleksowa i bardziej skuteczna, musi mieć silne oparcie w przepisach. W listopadzie skierowaliśmy na ścieżkę legislacyjną projekt założeń ustawy o rewitalizacji. Prowadzimy właśnie uzgodnienia i konsultacje tego dokumentu. Ustawa stworzy – brakujące obecnie – ramy prawne dla przeprowadzania tego procesu w Polsce, a także zachęci do niego więcej samorządów. Cel, do którego zmierzamy jest jasno określony: wszystkie miasta mają być dobrym miejscem do życia, z dostępem do wysokiej jakości usług zdrowotnych, edukacyjnych, transportowych, kulturalnych czy administracji publicznej. Dlatego trzeba podjąć wspólny wysiłek w kierunku wydźwignięcia ich z sytuacji kryzysowych w najbardziej potrzebujących wsparcia obszarach.

Naszym celem jest, by wszystkie miasta były dobrym miejscem do życia, z dostępem do wysokiej jakości usług zdrowotnych, edukacyjnych, transportowych, kulturalnych czy administracji publicznej. Rewitalizacja to wspólny wysiłek w kierunku wydźwignięcia ich z sytuacji kryzysowych w najbardziej potrzebujących wsparcia obszarach.

O autorze:

Rozmowę prowadzą Leszek Szmidtke, dziennikarz Pomorskiego Przeglądu Gospodarczego i Radia Gdańsk, oraz Wojciech Woźniak, zastępca redaktora naczelnego Pomorskiego Przeglądu Gospodarczego.
Celem polityki regionalnej staje się stymulowanie wszystkich regionów do rozwoju, przede wszystkim na podstawie ich zasobów.
Wojciech Woźniak: Jaką rolę regionów w rozwoju kraju widzi Ministerstwo Rozwoju Regionalnego? Paweł Orłowski: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego postrzega rolę regionów – ich władz, mieszkańców oraz podmiotów gospodarczych – jako kluczową dla rozwoju całego kraju. Reforma administracyjna z 1998 roku miała na celu utworzenie silnych podmiotowo województw, zdolnych do określania i realizacji własnej wizji rozwojowej i konkurowania z regionami w Europie. Dziś już wiemy, że samorządy wojewódzkie, we współpracy z samorządami lokalnymi oraz partnerami społecznymi i gospodarczymi, potrafią dobrze definiować swoje cele rozwojowe w świetle wyzwań o znaczeniu europejskim, krajowym i regionalnym. Potrafią również sprawnie te cele realizować, jeśli dysponują odpowiednimi środkami i instrumentami. Unijna polityka spójności, z jej funduszami, stała się dla polskich województw jednym z głównych, choć nie jedynym źródłem finansowania działań rozwojowych, ale też – co nie mniej istotne – szkołą programowanego, strategicznego, efektywnego i partnerskiego kreowania rozwoju regionu. Celem polityki regionalnej staje się stymulowanie wszystkich regionów do rozwoju, głównie na podstawie ich zasobów. Niezbędna jest więc bliska współpraca między różnymi szczeblami władz publicznych w celu jak najlepszej identyfikacji obszarów interwencji publicznej w regionach, także przy udziale funduszy zewnętrznych i regionalnych, i lokalnych.
Środki unijne rodzą inne niebezpieczeństwo: strategie powstają, ponieważ takie są wymogi stawiane ubiegającym się o te pieniądze.
Leszek Szmidtke: Skoro mowa o myśleniu strategicznym, to jak ocenia Pan jakość regionalnych strategii? Co można powiedzieć o ich słabościach? P.O.: Wciąż jeszcze słabą stroną strategii – zarówno krajowych, regionalnych, jak i lokalnych – jest ich wdrażanie i ewaluacja. Przyzwoicie wyglądają pierwsze etapy, a szczególnie diagnoza. Trzeba jednak pamiętać, że, np. zwiększenie roli ewaluacji przy podejmowaniu decyzji jest procesem długotrwałym i administracja nadal się tego uczy. Postęp jest jednak znaczący. Kłopoty z późniejszą realizacją częściowo związane są także z finansami. Obawiam się problemów z wdrażaniem, kiedy zostaną wyczerpane środki z UE. Z drugiej strony mało kto zwraca uwagę, że globalny udział środków unijnych w wydatkach rozwojowych to 1/3. Większość wydatków rozwojowych pochodzi jednak ze środków krajowych. Fundusze unijne rodzą inne niebezpieczeństwo: bywa, że strategie powstają, ponieważ takie są wymogi stawiane ubiegającym się o te pieniądze, a nie z wewnętrznej, uświadomionej potrzeby, że musimy planować swój rozwój i identyfikować nasz potencjał. L.S.: Gdyby nie było unijnych pieniędzy, nie byłoby strategii? P.O.: Nadal jesteśmy na takim etapie rozwoju, w którym często pojawia się akcyjność. Zdarza się, że nie potrafimy przejść na poziom myślenia w długiej perspektywie i realizowania kolejnych etapów w drodze do celu. Na takim poziomie myślenie strategiczne i realizacja założeń są naturalną i niezbędną potrzebą. L.S.: Obecne modyfikacje regionalnych strategii powinny powstawać na podstawie doświadczeń sprzed kilku lat. Tylko że wtedy konsultacje z różnymi środowiskami pozostawiały sporo do życzenia. Wąskie grono ekspertów, naukowców otrzymywało zadanie i lepiej lub gorzej się z niego wywiązywało. A teraz? P.O.: To oczywiste, że eksperci współtworzą wizję przyszłości. Jednak nie można poprzestać na ich pracy. Szukając optymalnych rozwiązań, trzeba wykorzystać kapitał ludzki firm, samorządów i organizacji pozarządowych. Oczywiście może stać się tak, że cele poszczególnych podmiotów będą sprzeczne i wtedy musimy dokonać mądrej syntezy. L.S.: Jak w budowaniu strategii należy rozumieć słowo „konsultacje”? P.O.: O zdanie należy pytać różne środowiska. Trzeba prowadzić dialog – nie tylko z formalnymi reprezentacjami. Trzeba łamać bariery środowiskowe i zderzać różne opinie. Dobrym przykładem jest badanie przeprowadzone przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości oraz Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową dotyczące klastrów w Polsce. Ten proces samoorganizacji przedsiębiorców toczy się często trochę obok administracji, tymczasem takie działania powinny być nie tylko ujęte w strategiach, ale i wykorzystane już na etapie tworzenia strategii i później podczas realizacji planów strategicznych. Dokumenty strategiczne muszą być elastyczne i aktualizowane. Trzeba się przyglądać zachodzącym zmianom i reagować na nowe wydarzenia, na przykład wywierające wpływ na jakąś gałąź gospodarki w regionie. Dobrym tego przykładem jest ostatni kryzys, który kompletnie przewartościował nasze myślenie w wielu sprawach. L.S.: Plany, wizje wybiegające daleko w przyszłość nie budzą dużego zainteresowania. Dla przeważającej większości mieszkańców regionu lub kraju najważniejsze jest tu i teraz. P.O.: Dlatego jest to bardzo trudne zadanie. Ale pozytywne zmiany już widać. Wzrasta aktywność obywatelska i choć przeważnie dotyczy bardziej osiedla czy dzielnicy, to jednak jest to dobry sygnał na przyszłość. Rodzi się pytanie, jak umiejętnie wykorzystać taką aktywność.
Strategie muszą mieć konkretne cele, żeby dać dowód zainteresowanym, że wydarzenia w ich mieście, wsi lub dzielnicy są ściśle powiązane z tym, co będzie się działo w regionie czy nawet w całym kraju.
L.S.: Owszem, utożsamiamy się z najbliższym otoczeniem, gminą lub nawet miastem, ale już nie z regionem, a tym bardziej z abstrakcyjnym pojęciem „regionalna strategia”. P.O.: Strategie muszą mieć konkretne cele, żeby dać dowód zainteresowanym, że wydarzenia w ich mieście, wsi lub dzielnicy są ściśle powiązane z tym, co będzie się działo w regionie czy nawet w całym kraju. Należy ich również przekonać, że to bezpośrednio działa także w drugą stronę. Dlatego tak ważna przy tworzeniu i później realizowaniu strategii jest dobra komunikacja i poważne, partnerskie potraktowanie konsultacji. W.W.: Jaki model rozwoju regionów MRR uważa za optymalny, dający najlepsze rezultaty w długim horyzoncie czasowym? P.O.: Nowa polityka regionalna, zdefiniowana w Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego, w odróżnieniu od dotychczasowego podejścia, polegającego na niwelowaniu zróżnicowań i odgórnie dystrybuowanych dotacji dla najmniej uprzywilejowanych obszarów, stawia na jak najefektywniejsze wykorzystanie specyficznych regionalnych potencjałów rozwojowych. Przy założeniu, że każdy region ma własny zestaw potencjałów gospodarczych, społecznych, środowiskowych itd., należy umożliwić mieszkańcom tego regionu oraz przedsiębiorcom szeroko pojęty rozwój z użyciem tych potencjałów. Jednocześnie, zdając sobie sprawę z faktu, że niektóre obszary mają bardzo mały potencjał rozwojowy lub borykają się z problemami strukturalnymi, widzimy konieczność tzw. działań wyrównawczych na tych obszarach, które wymagają specjalnego wsparcia, by przełamać bariery rozwojowe i odblokować potencjały. Ważnym aspektem realizacji polityki rozwoju regionów jest promowane przez MRR podejście terytorialne, które zakłada uwzględnienie uwarunkowań społecznych, gospodarczych i środowiskowych oraz różnorodności obszarów, na których procesy te zachodzą. Wymaga ono zintegrowanej i skoncentrowanej interwencji publicznej, zdolnej uwzględnić powiązania pomiędzy różnymi sektorami i opartej na partnerskim zarządzaniu. Mamy w tym względzie zarówno w resortach, jak i w samorządach wiele do zrobienia, dlatego tzw. zdolność instytucjonalną uznajemy za warunek konieczny powodzenia polityki regionalnej. W.W.: Gdzie widzi Pan obszary strategicznej interwencji publicznej? P.O.: Główne obszary interwencji publicznej odnoszą się do różnych terytoriów. Są to obszary najważniejsze z punktu widzenia konkurencyjności regionów: miasta wojewódzkie i obszary metropolitalne, miasta o znaczeniu subregionalnym, obszary wiejskie o zróżnicowanych funkcjach, klastry. Jako że w miastach koncentrują się procesy rozwojowe, konieczne są działania ukierunkowane na zwiększenie pozytywnego „promieniowania” rozwoju z miast na region. Temu służyć będą działania dotyczące poprawy połączeń komunikacyjnych, ale także skupione na rozwoju miast subregionalnych, zwłaszcza tych oddalonych od centrów oraz rozwoju obszarów wiejskich, obejmującego małe miasteczka, które przecież lokalnie również stanowią centra wzrostu. Uzupełnieniem terytorialnie skoncentrowanych działań powinny być powszechne działania dotyczące rozwoju zasobów ludzkich i kapitału społecznego, stymulowania i rozprzestrzeniania innowacji, rozwoju otoczenia biznesu, odpowiedniego wykorzystania potencjałów kulturowych i środowiskowych, a także wykorzystania odnawialnych źródeł energii i reagowania na zagrożenia naturalne. W ramach spójności na poziomie kraju musimy jednocześnie w sposób skoncentrowany oddziaływać na tzw. obszary problemowe, m.in. Polskę Wschodnią, miasta i inne obszary tracące dotychczasowe funkcje społeczno-gospodarcze, tereny przygraniczne oraz skrajnie peryferyjne – o najniższej dostępności do ośrodków wojewódzkich. Jednym z istotnych kierunków interwencji publicznej będzie także wspieranie obszarów wiejskich o najniższym poziomie dostępu mieszkańców do dóbr i usług warunkujących możliwości rozwojowe. Na tych obszarach należy inwestować w podstawowe usługi: edukacyjne i szkoleniowe, medyczne, komunikacyjne (w tym dostęp do szerokopasmowego internetu), komunalne, związane z ochroną środowiska oraz kulturalne.
Powinniśmy myśleć o większej decentralizacji. Budowa potencjału i przewagi konkurencyjnej w regionie powinna odbywać się z wykorzystaniem lokalnej wiedzy, doświadczenia, umiejętności i specjalizacji.
W.W.: Czasy kryzysu przyniosły w niektórych krajach zmianę optyki postrzegania regionów. Rządy tych państw zaczęły przejawiać większe zapędy centralistyczne. Jak, Pańskim zdaniem, podejść do zakresu autonomii regionów w kontekście zarządzania rozwojem? P.O.: Docelowo powinniśmy myśleć o większej decentralizacji. Budowa potencjału i przewagi konkurencyjnej w regionie powinna odbywać się z wykorzystaniem lokalnej wiedzy, doświadczenia, umiejętności i specjalizacji. Dzięki kompetencjom budowanym na poziomie regionalnym relacje pomiędzy rządem i samorządem powinny zostać przeformułowane w kierunku większej autonomii decyzyjnej samorządów w procesach rozwojowych. Tym samym zwiększyłaby się ich odpowiedzialność za działania rozwojowe. Jednocześnie musimy pracować nad rozwiązaniami prawnymi i finansowymi, tak aby zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych, odpowiedni do przypadających im zadań. L.S., W.W.: Dziękujemy za rozmowę.

O autorze:

Rozmowę prowadzi Leszek Szmidtke – dziennikarz „Pomorskiego Przeglądu Gospodarczego” i Radia Gdańsk Leszek Szmidtke: Wyczerpują się pieniądze, które Polska miała do dyspozycji w latach 2007–2013. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego zapewnia, że błędy dostrzeżono i wnioski wyciągnięto. Co zmieni się w nadchodzącej perspektywie? Paweł Orłowski: Wykorzystanie środków z UE traktujemy jako inwestycję i dobieramy narzędzia służące temu celowi. W ostatnich latach sporo zaległości cywilizacyjnych w Polsce udało się nadrobić, np. w obszarze infrastruktury. Skutkiem przemyśleń naszych i Komisji Europejskiej na temat nowego rozdania unijnych funduszy jest położenie jeszcze większego nacisku na podniesienie konkurencyjności gospodarki. W praktyce będzie to oznaczało szczególne wspieranie branż, które zapewnią jej wzrost i będą unikatowe – tzw. specjalizacji, krajowych i regionalnych. Wyciągamy także wnioski z tego, co okazało się nieskuteczne w Europejskim Funduszu Społecznym (EFS). Zdajemy sobie sprawę, że część środków nie przyniosła oczekiwanych efektów. Czekają nas zmiany również w tym obszarze. Nie będzie to jednak rewolucja, a raczej doskonalenie systemu. Zbyt dużo było podejścia podażowego, np. na rynku szkoleń. Aby częściej popyt kierował rodzajem wsparcia, EFS będzie mocno zdecentralizowany. Władze województwa, które posiadają najlepszą wiedzę o stanie lokalnego rynku pracy, stworzą produkty zgodne z aktualnym zapotrzebowaniem i lokalnymi uwarunkowaniami.
Jedną z barier rozwoju wciąż jest niedoinwestowanie i zaniedbanie infrastruktury transportowej. Chcemy jednak wyeliminować punktowość inwestycji drogowych. Powinny one stworzyć spójną sieć. A nie zbudujemy jej bez nakładów na drogi o mniejszym znaczeniu, doprowadzające ruch do sieci podstawowej.
L.S.: Ale jak inwestować, by interwencja przyniosła trwałe efekty i budowała podstawy konkurencyjności, a nie była tylko krótkoterminowym zastrzykiem gotówki dla gospodarki? P.O.: Jedną z barier rozwoju Polski było, i wciąż jest, niedoinwestowanie i zaniedbanie infrastruktury transportowej. Dlatego zmierzamy do zbudowania w miarę kompletnej sieci połączeń drogami ekspresowymi pomiędzy największymi polskimi miastami oraz wpięcia się w główne europejskie korytarze transportowe. W znacznej mierze oba rodzaje inwestycji pokrywają się ze sobą. Takie połączenia oznaczają szybszy rozwój. Po pierwsze jest to oszczędność czasu, a czas to pieniądz. Mierzymy taką oszczędność w dofinansowanych z UE projektach drogowych i przeliczamy na konkretne kwoty. Po drugie, to większe możliwości mobilności mieszkańców i przedsiębiorców, którzy szybciej dojadą do pracy w mieście, na lotnisko czy dostarczą towar do portu. To wreszcie większe bezpieczeństwo, które – jak wiemy –można także rozpatrywać w kategoriach ekonomicznych. Chcemy również wyeliminować punktowość inwestycji drogowych. Powinny one stworzyć spójną sieć. Bez nakładów na drogi o mniejszym znaczeniu, doprowadzające ruch do sieci podstawowej, nie stworzymy jej. Uzupełnieniem budowy dróg ekspresowych w głównych ciągach transportowych powinny być inwestycje dołączające do sieci pozostałe obszary, np. miasta subregionalne czy obszary wiejskie. L.S.: Łatwo przypisać trwałość inwestycjom infrastrukturalnym. Trudniej o namacalne i trwałe efekty działań miękkich. Jaki jest pomysł MRR na wykorzystanie środków z Europejskiego Funduszu Społecznego tak, by w długiej perspektywie przyniosło to trwałe efekty? P.O.: W trakcie wdrażania Programu Kapitał Ludzki, w obecnej perspektywie, na bieżąco dokonywaliśmy zmian pozwalających na zwiększanie jego efektywności. Wynikały one z naszych obserwacji dotyczących skuteczności realizowanych projektów. Zmiany dotyczyły m.in. wprowadzenia kryteriów efektywności zatrudnieniowej czy „przeżywalności” przedszkoli powstałych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, tak aby taka placówka funkcjonowała nie tylko wówczas, gdy są na to pieniądze z UE, ale także później, gdy unijnego finansowania zabraknie. W przyszłej perspektywie chcemy jeszcze mocniej skupić się na zachowaniu trwałości rezultatów projektów, które otrzymają dofinansowanie. Jednym z rozwiązań może być przeniesienie punktu ciężkości z finansowana określonych szkoleń na wsparcie dla osób, które rzeczywiście chcą podnieść swoje kwalifikacje. Będzie to możliwe dzięki wprowadzeniu systemu bonów dla przedsiębiorstw i pracowników, które pozwolą im skorzystać z oferty podmiotów znajdujących się w bazie firm szkoleniowych, nad którą obecnie pracujemy. Aby firma mogła realizować szkolenie ze środków EFS, będzie musiała znaleźć się w niej, spełniając wcześniej szereg wymogów gwarantujących jakość świadczonych usług. Budowany jest także Krajowy System Kwalifikacji. Pozwoli on na łatwą identyfikację i porównywalność kwalifikacji osób, bez względu na fakt, czy zostały one zdobyte na uczelni, w szkole, na kursie czy też po prostu w praktyce. Oznacza to, że niezależnie od sposobu zdobycia określonych kwalifikacji i miejsca nauki, będziemy mogli uzyskać odpowiedni certyfikat, który będzie ważny zarówno w Polsce jak i poza jej granicami. Chcemy także, by mniej ważne były formalności, a większe znaczenie sam pomysł i umiejętność jego realizacji.
Chcemy mocniej skupić się na zachowaniu trwałości rezultatów projektów, tak by były one odczuwalne, gdy unijne finansowanie się skończy. W projektach szkoleniowych rozwiązaniem może być np. przeniesienie punktu ciężkości z finansowana określonych szkoleń na wsparcie dla osób, które chcą podnieść swoje kwalifikacje. Decydował będzie popyt a nie podaż.
L.S.: A sprawa budowania konkurencyjności, specjalizacji i innowacyjności – kto ma decydować czy dany pomysł jest innowacyjny, czy też nie? P.O.: Możemy spojrzeć na to w skali makro i mikro. Skala makro to wytypowanie krajowych i regionalnych specjalizacji, czyli tego, w czym chcemy być mocni i co nas wyróżnia na rynkach międzynarodowych. Wybór powinien być dokonany w dialogu między resortami nauki, gospodarki i rozwoju regionalnego. Oczywiście, urzędnicy samodzielnie nie będą o tym decydować. Pomagają nam zespoły ekspertów, np. Banku Światowego. Jeśli chcemy być konsekwentni w działaniach, powinniśmy wprowadzić nadzór nad tym, jak te specjalizacje są wdrażane i czy przypadkiem nie jest tak, że pojawiły się nowe, lepsze rozwiązania. Skala mikro to system oceny pojedynczych projektów. Powinien on promować przedsięwzięcia rzeczywiście innowacyjne, to jest takie, w których część badawczo-rozwojowa nie będzie tylko dodatkiem do „zwykłej” inwestycji. W obecnej perspektywie, w Programie Innowacyjna Gospodarka, mamy już pozytywne doświadczenia z tzw. ekspercką oceną panelową. W jej trakcie przedsiębiorca miał możliwość spotkania z ekspertami oceniającymi jego projekt i przedstawienia im go w bezpośredniej rozmowie. Eksperci opiniowali przedsięwzięcie na podstawie rożnych kryteriów, np. poziomu innowacyjności, wykonalności finansowej, przydatności w gospodarce. Te pozytywne doświadczenia skłaniają nas do wprowadzenia oceny panelowej na szerszą skalę w latach 2014–2020 w Programie Inteligentny Rozwój. Ocena projektu musi być kompleksowa i obiektywna, ale nie zautomatyzowana. Pod uwagę brane powinny być różne zmienne – kim jest projektodawca, w jakiej branży działa, jaka jest konstrukcja finansowania danego projektu. Chcemy też w większym zakresie odejść od oceny formalnej. Zakładamy, że formalne aspekty projektu, np. wielkość przedsiębiorcy, posiadanie właściwych uprawnień czy certyfikatów, powinny być weryfikowane automatycznie poprzez system, w którym będą składane wnioski.
Ocena projektu musi być kompleksowa i obiektywna, ale nie zautomatyzowana. Powinna promować przedsięwzięcia rzeczywiście innowacyjne, w których część badawczo- -rozwojowa nie będzie tylko dodatkiem do „zwykłej” inwestycji.
L.S.: Innowacje nieodłącznie wiążą się z ryzykiem. Jaki poziom ryzyka przy projektach innowacyjnych może zaakceptować Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Ministerstwo Gospodarki, Ministerstwo Finansów i jeszcze Urząd Marszałkowski? P.O.: Ta kwestia jest nam znana i rozumiemy jej ogromną wagę. Słabością całego systemu wspierania innowacyjności jest niewielki udział środków prywatnych w podejmowanych działaniach. Środki publiczne trzeba rozliczać w sposób bardziej sformalizowany, mając przede wszystkim na uwadze celowość i racjonalność wydatków. Dodatkowo, rozlicza nas z tego Komisja Europejska. Dlatego w przypadku dotacji skłonność do ryzyka niemal nie istnieje. Bardziej elastycznie mogą to robić np. prywatne fundusze Obecnie szukamy rozwiązań, które mogłyby pogodzić ogień z wodą. Mogłyby one opierać się na powiązaniach z kapitałem prywatnym, tworzeniu funduszy venture capital lub seed capital. Jeżeli do tego dołączymy partnerstwo z ekspertami, które będzie zmierzało do pogłębionej jakościowej oceny oraz większe wykorzystanie instrumentów zwrotnych – będziemy mieli lepsze narzędzia wspomagające rozwój gospodarki. Zresztą już w tej perspektywie finansowej wypracowaliśmy pewne mechanizmy kontrolowanego zaniechania realizacji projektu w sytuacji, gdy jego wdrożenie z określonych przyczyn stanie się niezasadne, niemożliwe lub rynkowo nieopłacalne. W Programie Innowacyjna Gospodarka powiązaliśmy dwa działania. Jedno to grant na badania, a drugie na wdrożenie ich wyników. Jeśli efekty części badawczej projektu zostały przez ekspertów ocenione jako niemożliwe czy niezasadne do wdrożenia, wówczas przedsiębiorca, nie tracąc środków otrzymanych na realizację pierwszej części, mógł zaniechać realizacji części wdrożeniowej przedsięwzięcia. Oczywiście, jest to tylko część problemu określanego jako „ryzyko porażki projektu”. Na pewno jednak jesteśmy najdalej od tego, aby przedsiębiorcę karać za to, że mu się nie powiodło. Przecież on wkłada do projektu również własne, i to niemałe, pieniądze. W tym kontekście jednak ważne jest, aby nauczyć się oceniać przyczyny porażki – czy jest to niezawinione działanie przedsiębiorcy, czy też nieuczciwe postępowanie mające na celu wyłudzenie środków publicznych.
Słabością całego systemu wspierania innowacyjności jest niewielki udział środków prywatnych w podejmowanych działaniach. Dotacje publiczne trzeba rozliczać w sposób bardziej sformalizowany, a skłonność do ryzyka prawie nie istnieje. Staramy się jednak połączyć ogień z wodą i szukać partnerstw z kapitałem prywatnym.
L.S.: Kolejnym ważnym elementem gospodarki jest rynek pracy. Pojawiają się obawy dotyczące małej elastyczności i zbyt słabego uwzględniania lokalnych rynków pracy. Dyrektorzy Powiatowych Urzędów Pracy nagminnie skarżą się na oderwane od ich rzeczywistości wymagania dotyczące zatrudniania bezrobotnych. Przecież inaczej to wygląda w Warszawie czy Sopocie, a inaczej w Nowym Dworze Gdańskim czy w Bytowie. P.O.: Widzimy ten problem i wspólnie z Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej przygotowujemy poważne zmiany, które mają doprowadzić do zwiększenia elastyczności w działaniach podejmowanych na lokalnych rynkach pracy. Pozwoli na to nowelizacja ustawy o promocji zatrudnienia, której założenia zostały właśnie skierowane pod obrady Rady Ministrów. Zakłada się w nich utworzenie narzędzi zwiększających efektywność publicznych służb zatrudnienia. Są to np. kategoryzacja klientów pod kątem ich aktywizacji zawodowej oraz większa współpraca tych służb z ośrodkami pomocy społecznej. Ponadto, właśnie z uwagi na konieczność jak najbardziej oddolnego podejścia do problemów osób na rynku pracy, podjęliśmy decyzję o decentralizacji EFS. Pozwoli ona na większą elastyczność w reagowaniu na specyficzne potrzeby osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji zawodowej. Identyfikacja takich potrzeb będzie bardziej trafna, a wsparcie bardziej efektywne, gdy będziemy ich dokonywać z poziomu jak najbliższego danej społeczności i danego rynku pracy.
Decentralizacja, mimo iż bardzo pożądana, nie oznacza braku koordynacji. Dlatego zawierane będą kontrakty terytorialne, czyli umowy między rządem a samorządem wojewódzkim, które pozwolą precyzyjnie określić potrzeby, a także efektywnie wykorzystać środki realizacji konkretnych przedsięwzięć – i to zarówno fundusze unijne jak i krajowe.
L.S.: W nowych propozycjach MRR nie zbiera pochwał za decentralizację. P.O.: Nie zgodzę się. Do nas docierają raczej pozytywne oceny. Urzędy marszałkowskie sprawdziły się w roli gospodarzy, co widać w wynikach wdrażania programów regionalnych. Centralizowanie systemu dystrybucji funduszy unijnych oznaczałoby przyznanie, że lepiej wiemy, co potrzebne jest w danym województwie. Nie to było ideą reformy samorządowej z 1999 r. Samorządy województw są przygotowane do wzięcia większej odpowiedzialności za prowadzenie polityki rozwoju. W latach 2014–2020 zwiększy się przede wszystkim udział funduszy strukturalnych: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Europejskiego Funduszu Społecznego, które będą inwestowane przez regiony – z obecnych ok. 37 proc. do niemal 60 proc. w kolejnej perspektywie. Druga zmiana dotyczy dwufunduszowości. Programy regionalne zostaną zasilone pieniędzmi z EFS i EFRR. Będzie można z nich wspierać zarówno działania typowo inwestycyjne, jak i „miękkie”, np. szkolenia dla osób bezrobotnych. Decentralizacja nie jest niczym niespodziewanym, a raczej naturalną kontynuacją tego, co robiliśmy do tej pory. W żadnym wypadku nie oznacza ona, że fundusze europejskie będą inwestowane w sposób nieskoordynowany. Narzędziem koordynacji i pewnego usystematyzowania przedsięwzięć podejmowanych z różnych źródeł w regionach, będzie kontrakt terytorialny, czyli umowa pomiędzy rządem a samorządem wojewódzkim. Obejmie ona nie tylko fundusze unijne, ale także środki własne obu stron. Pozwoli na precyzyjne określenie co, z jakich pieniędzy i w jakim terminie zostanie zrealizowane. L.S.: Co prawda to jeszcze daleka perspektywa, ale jak będzie wyglądało programowanie rozwoju w Polsce po 2020 roku, gdy najprawdopodobniej skończy się unijna „kroplówka”? P.O.: Nie mówiłbym tutaj o „kroplówce”, bo ta kojarzy się z chorobą i podtrzymywaniem przy życiu. Fundusze to raczej pozytywne „dopalacze”, które pozwalają nam przyspieszyć pewne zmiany, których i tak musielibyśmy dokonać. Dostajemy je przede wszystkim po to, by równać poziomem rozwoju do najbogatszych. Zakładamy, że po 2020 r., już bez tego wspomagania, będziemy w stanie prowadzić skuteczną politykę rozwoju. Fundusze wciąż będą dostępne, ale na pewno nie w takiej ilości jak obecnie, bo polskie województwa znacznie zbliżą się lub, jak teraz Mazowsze, przekroczą średnią PKB na mieszkańca w regionach UE.