Kategoria: Pomorski Przegląd Gospodarczy

Jak poprawić interwencję publiczną?

Za nami dziesięć lat doświadczeń związanych z programowaniem i wdrażaniem programów finansowanych ze środków europejskich. Obecnie stoi przed nami nowa, siedmioletnia, prawdopodobnie ostatnia tak hojna dla Polski perspektywa finansowa. Co nam ona przyniesie? Chcielibyśmy, by dostępne środki i zaangażowanie wielu osób przełożyły się na konkretną, odczuwalną zmianę w jakości życia Polaków. Dotychczasowe doświadczenia pokazują jednak, że nie zawsze tak się dzieje – pomimo naszych dużych oczekiwań, nie wszystkie projekty przynoszą zakładane rezultaty.

Przygotowując się do nowej perspektywy, pojawia się naturalnie pytanie: w jaki sposób poprawić skuteczność polityki publicznej? Nie jest to jedynie polski problem – w wielu krajach trwa ciągła, ożywiona dyskusja na ten temat. Rozwiązanie nie jest łatwe. Nie należy szukać prostych i jednoznacznych odpowiedzi.

W wielu obszarach wyznaczone wartości wskaźników są osiągane, a zmiana nie jest widoczna. Co więcej, zdarza się, że wskaźniki stają się powodem „psucia” polityki publicznej.

Za jeden z kierunków uskuteczniania pomocy publicznej uznaje się większe zorientowanie programów i projektów na osiąganie wymiernych efektów – rezultatatów. Panuje przekonanie, że takie podejście pozwala na poprawę działania instytucji publicznych, ale również na zwiększenie rozliczalności (accountability) administracji publicznej, co ma znaczenie dla jakości debaty publicznej. Zarządzanie poprzez rezultaty nie jest podejściem wolnym od ograniczeń (takie prawdopodobnie nie istnieją), a dotychczasowe doświadczenia jego wdrażania dowodzą, że jest ono wymagające.

Elementy tego kierunku pojawiają się również w kontekście funduszy europejskich. Jednakże w Polsce, szczególnie w przypadku środków unijnych, dyskusja na temat rezultatów została w dużym stopniu sprowadzona do kwestii wskaźników. Z jednej strony powinno to cieszyć – wreszcie działania administracji publicznej zorientowane są w większym stopniu na osiąganiu konkretnych efektów (mierzonych wskaźnikami) i nie koncentrują się na samym działaniu i zapewnianiu zgodności z procedurami. Wydaje się, że jest to zdecydowany postęp w stosunku do praktyk stosowanych w politykach publicznych finansowanych ze środków krajowych.

Zdarza się, że konkursy wygrywają projekty, które „pracują” na wskaźnik, a nie te, które mogą prowadzić do faktycznej zmiany społecznej.

Okazuje się jednak, że skupienie się na wskaźnikach, przy pominięciu innych elementów zarządzania zorientowanego na rezultaty, przynosi efekty poniżej oczekiwań. Nacisk na osiąganie wyznaczonych w projektach wartości liczbowych nie przynosi odczuwalnej poprawy jakości polityki publicznej. W wielu obszarach są one osiągane, a zmiana nie jest widoczna. Co więcej, zdarza się, że stają się one powodem „psucia” polityki publicznej. Przekłada się to na zniechęcenie i negatywne nastawienie do idei wskaźników – w coraz większym stopniu są one traktowane jako kolejny biurokratyczny wymóg, który ogranicza możliwość prowadzenia mądrej polityki publicznej, nie przyczyniając się do jej ulepszenia. Warto zastanowić się, z czym związane są nasze problemy ze wskaźnikami.

Wskaźniki stają się celem

Bywa, że interwencja koncentruje się nie na osiąganiu zamierzonej zmiany, lecz na wypracowaniu założonego wskaźnika. W skrajnych przypadkach znaczenie przestaje mieć to, czy projekt jest potrzebny, dobrze zaplanowany i przemyślany – kluczowe staje się, na ile pozwala on osiągnąć wyznaczony wskaźnik. Dlatego też w przypadku m.in. projektów finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego zdarza się, że większe szanse na otrzymanie wsparcia mają przedsięwzięcia większe, obejmujące wielu beneficjentów, a równocześnie stosunkowo tanie. Przegrywają z nimi projekty kierowane do mniejszej grupy odbiorców, zakładające indywidualną, długotrwałą pracę, bliską relację między trenerem lub doradcą a osobą znajdującą się w kłopotach. A przecież właśnie tego typu inicjatywy mogą w większym stopniu przyczynić się do poprawy ich sytuacji. Wygrywają projekty, które „pracują” na wskaźnik, a nie te, które mogą prowadzić do faktycznej zmiany społecznej. Tendencja ta jest trudno uchwytna, lecz niestety często potwierdzana przez osoby pracujące w systemie funduszy unijnych (zwykle w rozmowach kuluarowych). Sytuacje takie stają się bardziej prawdopodobne, gdy cel interwencji nie jest jasno określony (w postaci rezultatu) i gdy brak jest pogłębionej i systematycznej refleksji nad tym, w jakim stopniu interwencja przyczynia się do jego realizacji. W takim przypadku konkretnym punktem odniesienia dla osób zarządzających programem staje się wskaźnik.

Trzeba również pamiętać, że wskaźniki dotyczą zwykle pewnego fragmentu interwencji i niemal zawsze są z założenia niedoskonałym narzędziem zmiany społecznej. Zbyt duże skupianie się na nich prowadzić może do koncentrowania się na najbardziej standardowych typach operacji. Jest to jednoznaczne z pomijaniem przedsięwzięć innowacyjnych, z szerszym spektrum korzyści, osiągających efekty trudnomierzalne. Takie podejście (określane czasami jako tune vision) w praktyce zubaża interwencję publiczną i prowadzi do wzrostu schematyzmu w działaniach.

Zdarzają się sytuacje, w których wskaźniki stają się wręcz jednym z głównych powodów świadomego „psucia interwencji”. Mówi się wtedy, że wskaźnik jest korupcjogenny – dążenie do jego osiągnięcia wypacza logikę i sens działania.

Wskaźniki mogą psuć interwencję

Zdarzają się sytuacje, w których wskaźniki stają się wręcz jednym z głównych powodów świadomego „psucia interwencji”. Mówi się wtedy, że wskaźnik jest korupcjogenny – dążenie do jego osiągnięcia wypacza logikę i sens działania. Najbardziej klasycznym przykładem jest stopa bezrobocia rejestrowanego. Jeśli urząd pracy rozliczany jest ze stopy bezorobocia, to proste działania administracyjne (np. częstsze wzywanie bezrobotnych do potwierdzania gotowości do pracy) prowadzić mogą do obniżenia jej wartości, choć nie musi to mieć żadnego związku ze zmianą sytuacji na rynku pracy. Niestety, podobny mechanizm może działać również w przypadku projektów finansowanych ze środków europejskich.

Niektóre wskaźniki mogą również prowadzić do nasilania się efektów ubocznych, obniżających faktyczną skuteczność projektów. Przykładem może być wskaźnik efektywności zatrudnienia, który od jakiegoś czasu jest obowiązkowym w projektach dotyczących wspierania osób bezrobotnych. Zgodnie z założeniami, na zakończenie projektu, co najmniej 45% uczestników powinno podjąć pracę. Wartość ta jest zróżnicowana ze względu na grupę docelową (np. niższa dla osób niepełnosprawnych). Jeśli projektodawcy będą zachowywać się racjonalnie, to przygotują projekty, w których prawdopodobieństwo osiągnięcia tego wskaźnika jest wysokie. Oznacza to, że będą do niego rekrutowane przede wszystkim osoby z wyższym wykształceniem, młodsze, lepiej radzące sobie na rynku pracy. Jak pokazuje wiele badań, radzą sobie one na nim całkiem nieźle nawet bez pomocy (określając to bardziej formalnie – prawdopodobieństwo podjęcia przez nich pracy jest wyższe niż w przypadku innych grup, niezależnie od zakresu interwencji). Co więcej, w niektórych przypadkach mogą pojawić się wręcz efekty negatywne – objęcie danej osoby pomocą może opóźnić podjęcie przez nią pracy (w porównaniu do osób, które nie korzystały ze wsparcia). Wynikać to może ze spadku aktywności w poszukiwaniu zatrudnienia w związku z np. udziałem w szkoleniach. W efekcie duża część inwestycji prowadzona jest na tzw. jałowym biegu (deadweight) – działania są wykonywane, ale ich rzeczywisty wpływ na sytuację na rynku pracy jest niewielki.

Dążąc do faktycznej realizacji celów programu należałoby wspierać tych, którzy bez takiego wsparcia mają niższe szanse na znalezienie pracy niż np. osoby starsze, o niskich kwalifikacjach, mieszkające na terenach wiejskich. W ich przypadku interwencja publiczna faktycznie może przynieść istotną zmianę. Oczywiście, szanse na osiągnięcie wymaganego wskaźnika są wśród tych ludzi zdecydowanie niższe. I tak koło się zamyka.

Problem wartości docelowych

Wyznaczanie wartości docelowych wskaźników jest zawsze trudne. Jest to próba znalezienia punktu równowagi pomiędzy ambicjami a tym, co jest osiągalne. Dlatego też ich ustalanie jest często przedmiotem negocjacji. Normą jest, że wartości założone na początku przedsięwzięcia na koniec okazują się przeszacowane lub niedoszacowane. Należy jednak zdawać sobie sprawę, że gdy z osiągnięciem wskaźników powiązane są konsekwencje finansowe, pojawia się silna presja na określanie wartości docelowych na poziomie suboptymalnym. W skali programu, czy też polityk publicznych, prowadzi to naturalnie do obniżenia ich skuteczności.

Co zrobić?

Powyższe (i inne) problemy związane ze wskaźnikami powodują, że nie tylko nie przyczyniają się one do poprawy jakości polityk publicznych, ale mogą wręcz obniżać jej skuteczność. Nie należy jednak wyciągać pochopnych wniosków – wskaźniki same w sobie nie są bowiem przyczyną powyższych trudności. Wynikają one raczej z niekonsekwentnego i fragmentarycznego wykorzystania tego instrumentu przy programowaniu i wdrażaniu funduszy europejskich. Osiąganie zamierzonych wartości liczbowych to tylko jeden z elementów zarządzania zorientowanego na rezultaty. Aby mogły być dobrze wykorzystane, konieczne jest:

• jasne określenie zmiany społecznej, która ma być efektem interwencji (rezultatów),
• przemyślenie, w jaki sposób zmianę tę można mierzyć (ilościowo i jakościowo) lub też uznanie, że pomiar w niektórych przypadkach będzie nieuzasadniony (np. zbyt kosztowny),
• mądre wykorzystywanie informacji pochodzących z pomiaru efektów do zarządzania polityką publiczną.

Rezultaty – precyzyjne i mierzalne określenie zmiany – powinny wynikać z planów strategicznych. Niestety w wielu dokumentach strategicznych punkt ciężkości kładzie się na opisie planowanych działań, a nie ich efektów.

Planowanie strategiczne

Podstawową trudnością dla właściwego wykorzystania wskaźników jest konkretne określenie tego, co ma być mierzone. Rezultaty, a więc jasne, precyzyjne i mierzalne określenie zmiany, powinny wynikać z planów strategicznych. Niestety, jak pokazuje doświadczenie, w wielu dokumentach strategicznych cele są określone na dużym poziomie ogólności, a punkt ciężkości kładzie się na opisie planowanych działań, a nie ich efektów. Często też na tym etapie pojawiają się problemy związane z zachowaniem logiki interwencji – jasnym rozróżnieniem, co jest wkładem, co jest działaniem, co jest produktem, a co rezultatem. Szczególnie istotne, choć często pomijane, jest określenie związków przyczynowo­-skutkowych pomiędzy nimi. Pomiar może dotyczyć każdego z tych elementów (choć pomiar rezultatów nie zawsze jest możliwy i uzasadniony).

Faza planowania strategicznego (planowania rezultatów) jest kluczowa. Jeśli na tym etapie nie zdefiniowano jasno rezultatów, naturalną konsekwencją są trudności w dobraniu wskaźników, a następnie wykorzystaniu ich do zarządzania. Trudno jest dobrać miarę, jeśli nie ustalono dokładnie, co ma być osiągnięte oraz co i w jakim stopniu ma się zmienić. W takich sytuacjach dobór wskaźników jest często przypadkowy – wybiera się te, które już istnieją i w jakiś sposób wiążą się z interwencją, jednak niekoniecznie najlepiej służą pomiarowi efektów.

Wskaźniki powinny być przede wszystkim wiarygodne i użyteczne. Dlatego też warto ograniczać ich liczbę – skupić się na kilku, kilkunastu naprawdę kluczowych miarach, inwestując w ich jakość i wiarygodność.

Dobór mierników

Wskaźniki powinny być przede wszystkim wiarygodne i użyteczne dla zarządzania projektem lub programem. Dlatego też warto ograniczać ich liczbę – skupić się na kilku, kilkunastu naprawdę kluczowych miarach, inwestując w ich jakość i wiarygodność.

W przypadku programów i projektów finansowanych ze środków europejskich powinno skoncentrować się na wskaźnikach mierzących faktyczne rezultaty – dotyczących korzyści odnoszonych przez bezpośrednich odbiorców wsparcia. Może to wymagać dokonywania bardziej złożonych pomiarów, np. z wykorzystaniem próby kontrolnej. Jest to jednoznaczne z tym, że do pozyskania potrzebnych danych w niektórych przypadkach konieczne jest zainwestowanie odpowiednich zasobów. W razie wątpliwości należy zestawić korzyści, jakie może przynieść przemyślany pomiar efektów dla długofalowej skuteczności programu z kosztami potrzebnymi do jego przeprowadzenia.

Najczęstsze błędy popełniane na tym etapie to wskazywanie zbyt wielu wskaźników (rodzi to chaos informacyjny), wybór wskaźników, które luźno wiążą się z planem strategicznym (ale dają się mierzyć), wskaźników, na wartość których program ma ograniczony wpływ czy też wskaźników korupcjogennych. Skazuje to często całe przedsięwzięcie na niepowodzenie.

Wprowadzenie proponowanego mechanizmu, sztywno wiążącego wartości wskaźników z dostępem do środków finansowych, spowoduje nasilenie wszystkich dotychczas obserwowanych negatywnych zjawisk i obniży skuteczność podejmowanych działań.

Jak (nie) zarządzać?

Zarządzanie zorientowane na rezultaty to przede wszystkim podejmowanie decyzji zarządczych na podstawie informacji o wynikach interwencji. Aby było możliwe, muszą być one wykorzystywane w mądry sposób – ze świadomością ich mocnych stron, ale również ograniczeń. Powinny być analizowane regularnie i w sposób zorganizowany. Ich analiza musi być pogłębiona i prowadzona z uwzględnieniem kontekstu, w jakim była realizowana interwencja, jak również odnosząc się do innych danych i wyników badań i analiz.

Jeśli wskaźniki służą głównie do przygotowywania obszernych raportów i sprawozdań, ich przydatność jest znikoma. Dzieje się tak, gdy wskaźniki są źle dobrane i niosą nikłą wartość informacyjną lub też szacowane są na podstawie danych o niskiej jakości (mało wiarygodnych).

Druga niebezpieczną skrajnością jest podejmowanie decyzji finansowych głównie w oparciu o osiągane wartości wskaźników. Badania pokazują, że powiązanie to prowadzi do nasilania się negatywnych efektów związanych z wykorzystywaniem wskaźników w polityce publicznej.

Nowa perspektywa – te same błędy?

Niestety, w projektach rozporządzeń, które określać mają zasady zarządzania środkami europejskimi w latach 2014–2020, Komisja Europejska proponuje mechanizmy, które niewątpliwie powodować będą nasilanie się opisanych powyżej negatywnych zjawisk i najprawdopodobniej przyczynią się do obniżenia skuteczności podejmowanych działań. Chodzi tu o tzw. ramy wykonania i rezerwę wykonania. Mechanizm ten ma polegać na tym, że na poziomie każdej z osi priorytetowych wyznaczona zostanie rezerwa na poziomie 7%. Dodatkowo, dla każdej z osi zostanie ustalony zestaw mierników (wskaźników lub kamieni milowych), na podstawie których oceniany będzie postęp realizacji. Mierniki muszą „pokrywać” co najmniej 75% wartości interwencji.

W trakcie realizacji programów dokonywany będzie przegląd. Jeśli w przypadku choć jednego z mierników osiągnięta wartość będzie poniżej 95% ustalonej wartości, rezerwa przepadnie (zostanie ona rozdzielona wśród tych, którzy osiągnęli założone wartości wszystkich mierników). Jeśli odnotowana zostanie poważniejsza porażka, wtedy płatności dla całej osi mogą zostać wstrzymane, a w skrajnych przypadkach może zostać dokonana korekta finansowa. Tłumacząc te zapisy – jeśli nie zostaną osiągnięte wyznaczone wartości, powodować to będzie poważne konsekwencje finansowe.

Wprowadzenie tak restrykcyjnego mechanizmu, sztywno wiążącego wskaźniki z dostępnością środków finansowych, powodować będzie naturalnie dążenie instytucji zarządzających do wyznaczenia takich wskaźników, w przypadku których ryzyko porażki będzie najmniejsze – niekoniecznie tych, które są najbardziej istotne dla rozwoju społeczno – gospodarczego. Ponadto wybierane będą w pierwszej kolejności te przedsięwzięcia, które będą „pracować na wskaźnik”. Pojawić się może silna (również polityczna) presja na zachowania, które powodować będą „podbijanie” wskaźnika, nawet jeśli będą one na granicy prawa czy choćby przyzwoitości. Innymi słowami: na etapie planowania strategicznego cały wysiłek będzie kierowany na wyznaczenie bezpiecznych wskaźników, a nie określenie pożądanej zmiany społecznej, a na etapie wdrażania działania koncentrować się będą na osiągnięciu wskaźników, a nie spowodowaniu tejże zmiany. W efekcie wszystkie, dotychczas obserwowane negatywne zjawiska mogą się dodatkowo nasilić.

Dlaczego nie granty?

Polskie władze są dumne z tempa wykorzystania środków unijnych. W wielu aspektach wpłynęły one pozytywnie na rozwój naszego kraju, jednakże czy można się w pełni zgodzić ze stwierdzeniem, że jest to historia sukcesu? Czy nie można było tych pieniędzy wydatkować w istotnie lepszy sposób? Czy zaistniałe w ich następstwie problemy można określić mianem nielicznych, mało istotnych uchybień, czy też niektóre obszary należałoby przeprojektować?

Programy realizowane przez rządy lub wielkie organizacje ponadnarodowe często okazują się mało skuteczne. Bywa, że są one marnotrawstwem pieniędzy, a czasem wręcz przynoszą szkodę. Historia pomocy gospodarczej dla Afryki pokazuje, że miliardy dolarów nieudolnie wpompowywane w gospodarkę mogą jej nie tylko nie wzmocnić, lecz nawet zniszczyć. Masowe rozdawnictwo zboża stało się tam źródłem korupcji i zniszczyło lokalne rolnictwo. Co więcej, przyczyniło się też do zniszczenia więzi społecznych i struktur gospodarczych.

Niestety, aktorzy sceny politycznej grają w „moje lepsze niż twoje”, krytykując oponentów, a nie dotykając istotnych założeń funkcjonowania dotacji. Tymczasem wyższe uczelnie, jak i organizacje pozarządowe, w ogromnej części uzależnione w swym finansowaniu od projektów unijnych, nie chcą kąsać ręki, która je karmi.

Nie ma powodów, by sądzić, że pomoc unijna dla Polski okaże się, choć w części, aż tak tragiczna. Równocześnie nie można wykluczyć, iż nie będzie ona generowała dodatkowych kosztów i że nie mogłaby być spożytkowana efektywniej.

Niestety, aktorzy sceny politycznej grają w „moje lepsze niż twoje”, krytykując oponentów, a nie dotykając istotnych założeń funkcjonowania dotacji. Tymczasem uczelnie wyższe, jak i organizacje pozarządowe, w ogromnej części uzależnione w swym finansowaniu od projektów unijnych, nie chcą kąsać ręki, która je karmi.

Znane mi są przypadki, gdy krytyczne dla systemu grantów elementy były usuwane z publikacji, a opublikowane badania – wskazujące na nieefektywność programów grantowych – powodowały zakręcenie kurka z pieniędzmi. Niestety, obecny system, w którym dominują bezzwrotne dotacje dla przedsiębiorstw, jest mało efektywny, a w niektórych obszarach wręcz szkodliwy. Oto dziesięć powodów uzasadniających tę tezę.

1. Korupcja i niszczenie kapitału społecznego

Wielu moich rozmówców wspominało o „mafiach” rządzących rozdawnictwem grantów. Użytkownicy forów internetowych skarżyli się, że nie mogli dostać dotacji, gdyż otrzymywali je wyłącznie znajomi wpływowych osób. Niestety – rozdawnictwo dóbr za darmo zawsze będzie stymulowało korupcję. Tworzy ono bowiem niezwykle kryminogenny układ na linii przedsiębiorca­-urzędnik, decydujący o przyznaniu dotacji.

Korupcja to nie tylko problem uczciwości (lub nie) osób bezpośrednio zaangażowanych. To też kwestia wpływu na wszystkich, którzy ją widzą lub odczuwają. Ma ona istotny wpływ na postawy ludzkie i wszelkie więzi społeczne. Istnienie potencjalnie kryminogennego układu powoduje, że nawet uczciwie przyznane pieniądze są postrzegane jako rezultat protekcji lub łapownictwa. Niszczy to kapitał społeczny, którego Polska tak bardzo przecież potrzebuje.

Jeśli mogę dostać bezzwrotny grant na uruchomienie biznesu, to będę się zastanawiał jedynie nad tym, jak wydać te pieniądze. Jeśli mam je oddać, to trzy razy przemyślę wydanie każdego grosza.

2. Nieefektywność alokacji środków

Jeśli mogę dostać bezzwrotny grant na uruchomienie biznesu, to będę się zastanawiał jedynie nad tym, jak wydać te pieniądze. Jeśli mam je oddać, to trzy razy pomyślę nad tym, na co przeznaczyć każdy grosz. W normalnych warunkach przedsiębiorca uczy się szanowania pieniędzy, budowania firmy przy bardzo ograniczonych środkach – „on the shoe string”. Jest to jedna z najważniejszych lekcji, jakie wyciąga on z pierwszego okresu działalności w biznesie. Przykładowo, dla Google’a umiejętność znajdowania tańszych sposobów finansowania mocy obliczeniowej stała się trwałym czynnikiem przewagi konkurencyjnej.

3. Koszty transakcyjne

Pierwsza, oczywista grupa tych kosztów, to nakłady (również niepieniężne) na ich pozyskanie i rozliczenie ze strony firm, które otrzymały grant. Druga to koszty szkolenia przedsiębiorców, konsultantów oraz koszty aparatu administracyjnego, dokonującego oceny składanych wniosków. Dochodzą do tego środki przeznaczane na gigantyczną promocję, towarzyszącą dystrybucji grantów pod hasłem „Ty też możesz dostać pieniądze”. Trzecią grupę stanowią koszty poniesione przez tych, którzy nie otrzymali grantu (o tym poniżej). Zwłaszcza dla małych firm, ubiegających się o granty w wysokości 20–30 tys. euro, ważnym czynnikiem jest pracochłonność tych aplikacji – przygotowanie samego wniosku, pozyskanie wszystkich popierających dokumentów i czas zużyty na dość próżne zabiegi administracyjne. Dla przedsiębiorstw tej wielkości czas jest relatywnie znacznie wyższym kosztem niż dla tych wielkich, które stać na kupno takich usług. W końcu, kolejne koszty pociąga za sobą dokumentowanie i sprawozdawczość z finansowania z grantów unijnych.

4. Koszty opóźnień

Istotnym, wymiernym (choć trudno mierzalnym i rzadko uwzględnianym) kosztem dla firm jest koszt zmarnowanego czasu. Wszystkie przedsiębiorstwa, które nie dostaną grantów, poniosą nie tylko bezpośrednie koszty zabiegów o granty, ale i zwolnią tempo swojego rozwoju przez rozproszenie energii w nieefektywnych kierunkach. A i te, które otrzymują dotacje po roku wyczekiwania, tracą przez to sporo. Co więcej, nie wyniosą one korzyści uczenia się, jakie dałoby im zaangażowanie się w rynek kapitałowy. Nie pozyskają informacji na temat szans i kosztów pozyskania kapitału.

5. Nieodnawialność

Koncepcja mikropożyczek, której twórca uhonorowany został w 2007 r. Nagrodą Nobla, odniosła wielki sukces, pomimo relatywnie niskich nakładów początkowych. Możliwe było to dzięki przyjęciu założenia, że finansowanie na rozpoczęcie działalności nie jest bezzwrotnym grantem, ale pożyczką. W ten sposób wykreować można było efekt „kuli śnieżnej”. Tymczasem środki przeznaczane w Polsce na rozwój małych i średnich firm w systemie bezzwrotnych dotacji zostają zużyte „w jednym rzucie”. Przedsiębiorstwo, które je dostanie, zainwestuje je lepiej lub gorzej, czasem zarobi, tworząc dostatek szczęśliwego beneficjenta, ale na tym historia właściwie się kończy. Wady tej nie mają programy, w których pieniądze „obracają się” w cyklach inwestycja­-spłata­-inwestycja, jak wspomniany program mikropożyczek, amerykańskie Community Development Venture Capital, komercyjne fundusze venture capital czy niezależne działania aniołów biznesu.

6. Niszczenie rynku kapitałowego

Rozdawnictwo grantów niszczy podstawy drobnego rynku kapitałowego, nie mogąc go efektywnie zastąpić. Dotacje nie mogą być substytutem komercyjnego finansowania, gdyż nigdy nie będzie ich dostatecznie dużo, by dać je wszystkim chętnym. Wspomniane niszczenie rynku odbywa się na wielu poziomach:

• rynek finansowania małych przedsiębiorstw zostaje zabrany tym, którzy mogliby go efektywnie obsługiwać;
• bezzwrotne granty kreują fałszywe oczekiwania, że startujące firmy powinny dostawać darmowe wsparcie;
• model ten uniemożliwia tworzenie się nowych instytucji i firm obsługujących rynek;
• ,,zamrożony” zostaje proces społecznego uczenia się, w którym strony potencjalnych negocjacji rozpoznają swoje oczekiwania, przedsiębiorcy uczą się jak pozyskiwać kapitał, a inwestorzy – jak oceniać potencjalne inwestycje.

Powoduje to, że obecne organizacje aniołów biznesu działają w absolutnie niekorzystnych warunkach – w sytuacji dumpingowej, silnie promowanej konkurencji. A to wielka szkoda, bo aniołowie biznesu to formuła o największym chyba potencjale wspierania przedsiębiorczości. Dają oni swoim „podopiecznym” nie tylko finansowanie, ale też wiedzę, kontakty i dostęp do nagromadzonego kapitału zaufania.

Rozdawnictwo grantów niszczy podstawy drobnego rynku kapitałowego, nie mogąc go efektywnie zastąpić. Dotacje nie mogą być substytutem komercyjnego finansowania, gdyż nigdy nie będzie ich dostatecznie dużo, by dać je wszystkim chętnym.

Mocnym dowodem tej tezy jest fakt bardzo niskiego poziomu finansowania polskich przedsiębiorstw kredytem bankowym, wynoszący relatywnie 1/3 tego, czego można by się spodziewać, uwzględniając średnią wysokość finansowania w Unii Europejskiej i poziom polskiego PKB;

7. Kształtowanie nierealistycznych oczekiwań

Przejawy tego typu postaw roszczeniowych można zaobserwować w Grecji – zarówno na forach dyskusyjnych, jak i na ulicach. Następstwem unijnych dotacji jest przekonanie obywateli, że „urząd powinien dać mi pieniądze, bo przecież będę tworzył miejsca pracy”. Przy wszechobecnej promocji bezzwrotnych dotacji, znaczna część osób docierających na spotkania związane z pozyskiwaniem komercyjnego finansowania wycofuje się, dowiedziawszy się, że warunkiem pozyskania zewnętrznego inwestora jest oddanie części własności zakładanej firmy. Spotyka się też ludzi domagających się dotacji i argumentujących, że przecież „jesteśmy młodzi, przedsiębiorczy, zasługujemy na to, by dać nam szansę”.

8. Kształtowanie fałszywych wzorców

W normalnej, rynkowej gospodarce ktoś, kto chce założyć firmę oszczędza, szuka możliwości finansowania wśród rodziny, przyjaciół czy aniołów biznesu. W dojrzałych systemach mamy całe rzesze ludzi, którym ktoś kiedyś pomógł (niekoniecznie bezinteresownie) uruchomić ich własną firmę. Co istotne, oni sami i ich otoczenie uczą się jak budować kontrakty i relacje pomiędzy przedsiębiorcami a inwestorami. To właśnie ci ludzie, gdy zbliżają się do końca okresu swej aktywności zawodowej, często sami stają się aniołami biznesu lub też „po przyjacielsku” inwestują w przedsięwzięcia młodych znajomych czy członków rodziny. Jeśli nie zmieni się u nas system wspierania przedsiębiorczości, Polska będzie pozbawiona tej „gleby przedsiębiorczości”. Uzasadniony niepokój musi budzić fakt, że w chwili obecnej młody polski przedsiębiorca uczy się, jak wypełniać aplikację o grant i jak zaspakajać wymagania urzędników, zamiast uczyć się, jak wychodzić naprzeciw potrzebom klienta.

9. Niszczenie wiary w siebie

Jednym z najważniejszych – jeśli nie najważniejszym – czynników sukcesu jest wiara w siebie i w możliwość osiągnięcia wymarzonych celów. Z doświadczenia i badań naukowych wiemy, że jeśli mówimy komuś „dasz sobie radę”, „jesteś dobry”, to ma on istotnie większe szanse na sukces niż ktoś, kto otrzymuje komunikat przeciwny.

Zastanówmy się przez chwilę, jaki wpływ na samopoczucie i dynamikę działań osoby zachęconej programem 40-tysięcznego grantu na rozpoczęcie własnego biznesu będzie miała sytuacja, w której skończą się pieniądze na dotacje? Albo, gdy po ukończeniu szkolenia, nie znajdzie się wśród osób, które ten grant otrzymały? Czy nie jest zasadną obawa, że finalnie w systemie tak hojnego wsparcia dla wybranych więcej osób zostanie zniechęconych niż zachęconych do przedsiębiorczości?

10. Nieuczciwa konkurencja

Wydaje się, że wsparcie młodej firmy to świetna sprawa – może ona nabrać większej dynamiki, zatrudnić nowych pracowników itd. Jednakże znaczna pomoc finansowa dla wybranych działa odstraszająco na wszystkich innych potencjalnych chętnych. Na normalnym, wolnym rynku za „odkrywcą” wchodzą inne firmy, próbując różnych metod, różnych podejść. Z tej różnorodności bierze się bogactwo rozwiązań, innowacyjność. W przypadku firm internetowych powstaje kilkanaście różnych przedsiębiorstw, które łącznie zatrudnią kilkaset osób. Dopiero później okazuje się, która z nich była najlepsza. Jeśli jednak za pomysłem takim idzie znacząca państwowa dotacja, to odstrasza to innych. Jeśli projekt portalu usług ślubnych otrzymał dotację 600 000 zł, to jak swoje szanse oceniać może ktoś, kto ma podobny, może nawet trochę lepszy projekt, a ma do dyspozycji tylko 50 000?

Obecny system wspierania przedsiębiorczości i innowacyjności można więc porównać do fundowania wybranym luksusowego transportu helikopterem, zamiast budowania dróg dostępnych dla wszystkich.

Obecny system wspierania przedsiębiorczości i innowacyjności można porównać do fundowania wybranym luksusowego transportu helikopterem, zamiast budowania dróg dostępnych dla wszystkich.

Co robić?

Zdecydowanie należy rozdzielić funkcję przyznawania środków od projektowania programów. Jeśli „Wysoka Instytucja” formułuje programy, które są z kolei źródłem istotnej części dochodów dla wielu organizacji, to jak intensywnej dyskusji nad sensownością tych programów wśród tych organizacji możemy się spodziewać?

Potrzebne są systematyczne badania nad efektywnością rozmaitych programów wspierania przedsiębiorczości tak, abyśmy mogli się uczyć (jako społeczeństwo) na dobrych i złych przykładach.

Ponadto niezbędna jest staranna, dogłębna analiza kosztów programów wspierania przedsiębiorczości, uwzględniająca wszystkie źródła i rodzaje kosztów: koszty administracyjne po stronie instytucji zarządzających, beneficjentów, jak i tych, którzy grantów nie otrzymali, a stracili czas, pieniądze, a często i okazję zaistnienia na rynku.

Jedynie znajomość całościowych kosztów wszystkich interesariuszy stanowić może podstawę do podejmowania decyzji o wyborze takiej czy innej formy stymulowania rozwoju przedsiębiorczości i innowacyjności (czy jakiejkolwiek innej poważnej decyzji o strategicznym znaczeniu). Niestety, w chwili obecnej nie są mi znane żadne badania, które szacowałyby kompleksowo owe koszty.

Chcąc przełamać osławioną „dziurę finansowania” małych i średnich przedsiębiorstw, pod uwagę należy wziąć trzy elementy, w tworzeniu których istotną rolę odegrać mogą lokalny oraz regionalny samorząd:

• fundusz mikropożyczek – kluczowy dla początkujących, drobnych przedsiębiorców i osób z grup zmarginalizowanych;
• lewarowany fundusz aniołów biznesu, który stymulowałby integrowanie kapitału społecznego, finansowego z kapitałem doświadczenia wybitnych przedsiębiorców. „Lewarowanie” w tym kontekście oznacza system, w którym za każdą złotówką wyłożoną przez prywatnych inwestorów idzie kolejna, wykładana przez agendę samorządu regionalnego i następne dwie angażowane przez banki i firmy venture­-capital;
• fundusz „Community Development Venture Capital”, który inwestowałby w projekty tworzące miejsca pracy oraz projekty obiecujące, innowacyjne.

Polska (i cała Europa) potrzebuje strategii, które będą efektywnie wspierać rozwój przedsiębiorczości, a nie takich, które pod najszczytniejszymi hasłami powodować będą rozrost biurokracji, umocnienie roszczeniowych postaw i poczucia zależności od wszechwładnej administracji.

Mimo 9-letniej obecności w Unii Europejskiej, w której Polska jest postrzegana jako „mistrz” w wykorzystywaniu unijnych dotacji, widzę pewien poważny mankament. Otóż, nie nauczyliśmy się rozmawiać o środkach unijnych.

Błędy polityków

Deficyt tej umiejętności widoczny jest na wielu poziomach, począwszy od rządu i Sejmu, na mediach lokalnych skończywszy. Oczywiście, zależnie od punktu odniesienia, różne są jego powody i objawy.

Na poziomie, nazwijmy to: polityczno­-centralnym, rozmowa o funduszach europejskich sprowadza się do wyznaczania celu w postaci uzyskania odpowiednich środków w trakcie europejskich negocjacji budżetowych. „Przywiezienie z Brukseli” 300 mld złotych było jednym z filarów programu wyborczego Platformy Obywatelskiej w 2011 r. Cel spełniono, ale nie to jest najważniejsze.

Publiczna debata o kwocie przywiezionej z Brukseli okazała się ważniejsza od debaty o celach, jakie dzięki tym środkom zamierzamy osiągnąć jako kraj. W dyskusji nie próbuje się odpowiedzieć na pytania: „ile miejsc pracy powstanie dzięki tym środkom?”, „co konkretnie osiągną polskie firmy?”, „jakie cele rozwojowe zrealizujemy?”.

Niestety, poza hasłem „przywiezienia” owych 300 mld zł, rząd nie przedstawił szerszej publiczności wizji, na co zostaną one przeznaczone. Co więcej, zapowiedź premiera Donalda Tuska, że „rusza w Polskę”, by dyskutować o sposobie wydawania tych pieniędzy, faktycznie nie wyszła poza fazę planów. Niepokojące, że premier zapowiadał debatę dotyczącą jedynie tego, „na co mamy wydać te pieniądze”, nie sygnalizując innego problemu – „jak najlepiej wydać te pieniądze”.

Publiczna debata o kwocie okazała się zatem ważniejsza od debaty o celach, jakie dzięki tym środkom zamierzamy osiągnąć jako kraj. Poza ośrodkami naukowymi i administracyjnymi (i to nie wszystkimi) nie widać pogłębionej refleksji na temat efektywności wydatkowania środków. W dyskusji nie próbuje się odpowiedzieć na pytania: „ile miejsc pracy powstanie dzięki tym środkom?”, „co konkretnie osiągną polskie firmy?”, „jakie cele rozwojowe zrealizujemy?”. Nie jest to problem jedynie polityków koalicji rządzącej. W trakcie ostatnich negocjacji w sprawie budżetu Unii postawa opozycji ograniczała się do „mobilizowania” rządzących do pozyskania dla Polski oczekiwanych kwot. Nie było mowy o merytorycznej dyskusji o przyszłym wykorzystaniu środków czy zasadach oceny ich efektywności. Opozycja również zagrała więc „kwotą do przywiezienia”.

Błędy mediów

Niewątpliwie na poziom debaty publicznej wpływ ma także postawa dużej części polskich mediów. Ich powierzchowne podejście do problematyki zdaje się wynikać z trzech czynników.

Po pierwsze, w postrzeganiu środków unijnych media idealnie dostroiły się do uproszczonego przekazu, jaki przedstawiają politycy. Łatwo bowiem było zadawać pytania: „będzie 300 mld czy nie?”. Trudniej dyskutować o tym, jak sensownie te pieniądze wydać. Przyznajmy jednak szczerze – sposób wydatkowania środków nie był tematem, który interesował „szerokie masy odbiorców”. Taka postawa mediów wpływała z kolei na postawę polityków licytujących się „ile przywieźć i komu zabrać, by Polska dostała”. Ich kolejne ekscesy słowne pobudzały natomiast media. W ten sposób doszło do samonapędzającego się mechanizmu pisania o budżecie. Pytanie „ile” zdominowało wszystkie inne problemy.

W postrzeganiu środków unijnych media idealnie dostroiły się do uproszczonego przekazu, jaki przedstawiają politycy. Łatwo bowiem było zadawać pytania: „będzie 300 mld czy nie?”. Trudniej dyskutować o tym, jak sensownie te pieniądze wydać.

Po drugie, środki unijne to temat trudny do atrakcyjnego pokazywania. Owszem, dobrze „sprzeda się” w mediach raport o budowanych drogach (z odpowiednią dawką krytyki), można pokazać uruchamiany odcinek autostrady czy oczyszczalnię ścieków. Jednak media „nie przepadają” obecnie za dobrymi wiadomościami. Kłopoty z budową autostrady pod Łodzią spowodowane przez chińską firmę Covec zdominowały wiosną 2012 r. całą dyskusję o trwającym wówczas programie inwestycyjnym. Oczywiście, o sprawie należało pisać i to szeroko, ale doszło do ewidentnego zniekształcenia obrazu rzeczywistości. Ocena całego programu inwestycji drogowych została wypaczona przez dwa odcinki autostradowe pod Łodzią. To właśnie sprawa Covecu (a potem upadłości firm budowlanych) okazała się zwycięzcą w medialnym rankingu zainteresowania.

Media cechuje bezkrytyczna miłość do infrastruktury. To oczywiste, że łatwo pokazać otwarcie nowego basenu czy odcinka drogi. Jednak wielokrotnie zabrakło refleksji, czy ta droga była akurat najpotrzebniejszą inwestycją w danym regionie.

Przytoczone wyżej przykłady pisania o kłopotach z drogami pokazują jeszcze jedną cechę mediów, często również lokalnych i regionalnych. Jest nią mianowicie bezkrytyczna miłość do infrastruktury. Budowa dróg, ścieżek rowerowych, aquaparków, placówek kultury i innych „trwałych pomników” wejścia do Unii zdominowały przekaz medialny. To oczywiste, że w mediach łatwo pokazać otwarcie nowego basenu czy odcinka drogi. Jednak wielokrotnie zabrakło refleksji, czy ta droga była akurat najpotrzebniejszą inwestycją w danym regionie. Brakowało pytań, jak np. z czego utrzymać aquaparki budowane w wielu miastach średniej wielkości.

Z drugiej strony trudno atrakcyjnie pokazać, jak działają programy społeczne finansowane np. ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Problem w tym, że programów społecznych nie przedstawia się niemal wcale. Działania takie, jak szkolenia dla bezrobotnych, podnoszenie kwalifikacji pracowników, pozyskiwanie nowych umiejętności przedstawiane są w mediach wyjątkowo rzadko. No chyba, że ktoś chce zwalnianego stoczniowca przekwalifikować na fryzjera psów. Taka oferta szkoleniowa jest oczywistym absurdem, ale to właśnie o takich zdarzeniach pisze się najczęściej w kontekście programów szkoleniowych.

Większość mediów pominęła całkowitym milczeniem ciekawe zjawiska gospodarcze wynikające z dopływu środków unijnych. Od lat w branży szkoleniowej trwają dyskusje, czy środki UE nie zdewastowały jej oferty. Łatwość pozyskiwania dotacji na szkolenia zaowocowała bowiem powstaniem wielkiej liczby nowych firm szkoleniowych (świadczących usługi nie zawsze wysokiej jakości). Druga rzecz w tym, że firmy korzystające z dotacji często nie potrafiły odpowiednio ukierunkować szkoleń swoich pracowników tak, by pozwoliły one rozwijać się zarówno „załodze”, jak i przedsiębiorstwom. To ciekawe zjawisko nie znalazło szerszego odzwierciedlenia w mediach. Zapewne dlatego, że nikogo nie złapano na kradzieży… Te same uwagi dotyczą środków przeznaczanych na wzrost konkurencyjności firm. O samych programach pisano niewiele. W mediach o masowym zasięgu tematyka ta pojawiała się, a jakże, głównie w kontekście problemów lub patologii. Nagłaśniano więc sprawę przedsiębiorców stojących godzinami po dotacje, nie pisząc o jakie konkretnie programy chodzi ani co można w ich ramach uzyskać. O ile krytyka organizacji przyjmowania wniosków była oczywiście słuszna, to brak pogłębionego przekazu był absolutnym błędem.

Mówić innym językiem

Zmiana podejścia do środków unijnych nie będzie prosta. Z jednej strony – urzędy i dysponenci środków skupiają się na formalnym podejściu do informowania o inwestycjach. Ogłoszenie prasowe, tabliczka z informacją, że inwestycję współfinansowano z pieniędzy UE i… koniec. Próby organizowania kampanii promocyjnych, informujących o wydatkowaniu środków unijnych, nie rozwiązują problemu. Przekaz w 30-sekundowej (lub minimalnie dłuższej) reklamie nie jest w stanie zmienić sposobu ich postrzegania. Co więcej, umieszczenie takiej informacji, np. między reklamą proszku do prania a nowego modelu samochodu rodzinnego, nie przyczynia się do poważnego ich traktowania.

Wydaje się, że znacznie lepszą metodą byłoby zwrócenie uwagi na działania edukacyjne. Świetnym przykładem może być popularny teleturniej „Jeden z dziesięciu”, oparty na weryfikacji wiedzy uczestników. Okazjonalnie pojawiają się w nim pytania związane ze środkami unijnym i efektami ich wykorzystania. Zresztą głównie infrastrukturalnymi… Jest to jednak jeden z najciekawszych projektów dotyczących promocji interwencji publicznej zasilanej środkami z UE.

Innym pożądanym kierunkiem mogłoby być wprowadzenie elementów edukacji unijnej do szkół gimnazjalnych i ponadgimnazjalnych. Musiałoby to jednak odbywać się w ramach określonego przedmiotu, w sposób obiektywny, wolny od aspektów promocyjnych (dotyczących np. władz samorządowych).

Z kolei atrakcyjnym kierunkiem działania w mediach wydaje się przedstawianie np. wybranych przypadków firm czy osób (lub grupy osób), które dzięki środkom europejskim osiągnęły konkretne cele. Może to być wzrost konkurencyjności poprzez zakup środków produkcji lub pokazanie osoby (grupy), która dzięki konkretnemu programowi poprawiła swoją sytuację życiową. Otwartym pozostaje pytanie, czy taki pozytywny przekaz wzbudzi zainteresowanie odbiorców mediów…