Dziekoński Olgierd

O autorze:

Konieczność ograniczenia zadłużenia sektora finansów publicznych wiąże się zarówno z wyzwaniami kryzysu światowego, jak i aktualną polityką UE. Eliminowanie deficytu traktowane jest jako jeden z fundamentów stabilności. Zadłużenie sektora finansów publicznych jest skutkiem niezrównoważonych budżetów. Odnosi się ono do wydatków i zobowiązań zarówno rządu jak i samorządów. Obie te sfery składają się, w rozumieniu Eurostatu i regulacji UE, na sektor finansów publicznych. Stabilność finansów publicznych państw jest czynnikiem budującym stabilność finansów Europy. Konieczne jest więc wprowadzanie ograniczeń prawnych w zakresie zaciągania długu oraz prowadzenie działań zmierzających do generowania wzrostu gospodarczego. Niezbędne w tej sytuacji restrykcje mogą wpływać na zdolność finansowania projektów rozwojowych w polskich samorządach, uzależnioną od krajowych rozwiązań regulacyjnych oraz praktyki zarządzania, którą te będą stosować.

Jedno jest oczywiste – rozchody jednostki samorządu, wliczając w nie spłaty rat czy wymagalne w danym roku zobowiązania z tytułu gwarancji lub poręczeń, nie mogą być wyższe od potencjalnych przychodów.

Konieczne regulacje Zmiana ustawy o finansach publicznych wprowadzona w 2009 r. wskazuje, że od roku 2014 możliwe będzie zaciąganie kredytu na inwestycję tylko w przypadku posiadania tzw. nadwyżki operacyjnej, obliczanej jako średnia arytmetyczna z trzech ostatnich lat. Wydaje się, że jest to mechanizm wystarczający do eliminowania ewentualnego deficytu podsektora samorządowego (oczywiście przy skutecznym egzekwowaniu tego obowiązku). Proponowane przez ministra finansów dodatkowe zabezpieczenia, dotyczące ograniczania możliwości zadłużania się przed tym terminem, są nadal przedmiotem dyskusji. Jedno jest oczywiste – rozchody jednostki samorządu, wliczając w nie spłaty rat czy wymagalne w danym roku zobowiązania z tytułu gwarancji lub poręczeń, nie mogą być wyższe od potencjalnych przychodów. Nowa sytuacja prawna, z którą będziemy mieli do czynienia już od 2014 r., stanowi wyzwanie. W jaki sposób realizować inwestycyjne projekty rozwojowe w samorządzie przy ograniczeniach możliwości wzrostu nadwyżki operacyjnej, wynikających z prawdopodobnego zwolnienia tempa wzrostu gospodarczego? Typowe strategie wydają się dosyć proste – obniżanie kosztów bieżących, zwiększanie przychodów oraz przesuwanie projektów inwestycyjnych poza bezpośrednie zobowiązania sektora finansów publicznych (tak aby w rozumieniu reguł Eurostatu nie były one zaliczane do wydatków, a więc nie tworzyły deficytu). Nie wszystkie z tych strategii można realizować już teraz.

Konieczne jest pilne podjęcie prac legislacyjnych w zakresie deregulacji zdefiniowanych sposobów wykonywania zadań własnych. Kontrola metod ich realizacji powinna być pozostawiona mechanizmom demokratycznej weryfikacji w formie wyborów samorządowych.

Konieczne nowe rozwiązania legislacyjne Regulowanie wydatków bieżących samorządu musi odbywać się zgonie z obowiązującym prawem, określającym sposób realizacji zadań własnych. Cięcie kosztów jest więc w niektórych sytuacjach niemożliwe lub bardzo ograniczone. Dotyczy to głównie zadań oświatowych oraz pomocy społecznej. Konieczne jest pilne podjęcie prac legislacyjnych w zakresie deregulacji zdefiniowanych sposobów wykonywania zadań własnych. Kontrola metody ich realizacji powinna być pozostawiona mechanizmom demokratycznej weryfikacji w formie wyborów samorządowych. Problem elastyczności w kształtowaniu dochodów własnych był wielokrotnie podnoszony przez samorząd i jego organizacje. Postulat może być realizowany poprzez zamianę obecnej formuły dochodów z PIT i CIT, jako udziału w podatkach, na ich samorządowe komponenty. Zapewni to niewrażliwość tychże wobec polityki rządu w zakresie ulg i zwolnień. Powinno to też pozwolić samorządom na dostosowywanie wymiarów podatków poprzez ich obniżanie lub podnoszenie w drodze referendów. Zwiększanie elastyczności dochodowej to również możliwość lokalnego kształtowania wysokości podatku od nieruchomości oraz opłat związanych z rozwojem urbanizacji. Jednak taka modyfikacja systemu, z założenia neutralna dla budżetu państwa, wymaga długotrwałego procesu legislacyjnego.

Problem finansowania inwestycji z opłat użytkowych wiąże się m.in. ze zdolnością gospodarstw domowych do partycypacji w rosnących kosztach związanych z utrzymaniem powstającej infrastruktury.

Opłaty użytkowe a mechanizm wykluczenia Pozostaje więc możliwość działań w sferze zarządczej oparta głównie o realizację projektów w formule spółek celowych. Jest to relatywnie łatwe przy inwestycjach w obszarach takich jak: transport publiczny, wodociągi i kanalizacja, czy systemy szeroko rozumianej energetyki. Trudno jednak wyobrazić sobie tego typu rozwiązania w przypadku infrastruktury drogowej czy obiektów usług społecznych. Politycy nie będą chętni do wprowadzania opłat, na przykład za użytkowanie dróg, głównie w obawie o reakcję wyborców. Organy nadzoru często kwestionują też takie rozwiązania. Problem finansowania inwestycji z opłat użytkowych wiąże się również ze zdolnością gospodarstw domowych do partycypacji w rosnących kosztach, związanych z utrzymaniem powstającej infrastruktury. Im większa jest wartość inwestycji tym wyższy jest odpis rachunku amortyzacyjnego. Drogi, szkoły czy domy kultury, mogą też być budowane poza systemem finansów publicznych. Jest to jednak trudne ze względów społecznych. Użytkownicy, płacąc za korzystanie z tych obiektów, musieliby ponosić pełen koszt eksploatacji i kapitału inwestycyjnego. Zaś w przypadku pokrywania ich w całości lub części przez transfery z budżetu publicznego, całość zobowiązań inwestycyjnych byłaby zaliczana, według klasyfikacji Eurostatu, do wydatków sektora publicznego. Wzrost kosztów utrzymania powstającej infrastruktury może też mieć wpływ na budżety gospodarstw domowych. Jeżeli weźmiemy pod uwagę projekcje wzrostu kosztów użytkowych, uwzględniające amortyzację czy rosnące ceny energii, może się okazać, że nie wszystkich będzie stać na korzystanie z usług publicznych. Będziemy więc mieli do czynienia z mechanizmem wykluczenia społecznego. Problem ten powinien być szczegółowo analizowany na etapie wstępnych studiów wykonalności w projektach inwestycyjnych. Czasem warto też zastanowić się nad celowością inwestycji w ogóle. Typowy przykład to opłaty użytkowe za korzystanie z infrastruktury kanalizacyjnej na obszarach wiejskich, których wysokość może być znaczna ze względu na rozległość sieci. Problem usuwania ścieków nierzadko lepiej można rozwiązać poprzez wybudowanie zbiorowej oczyszczalni i zorganizowanie sprawnego transportu odpadów komunalnych.

Niekiedy warto zrezygnować z indywidualizmu politycznego i niezależności lokalnej na rzecz racjonalnego współdziałania, opartego na zintegrowanym systemie planowania rozwoju.

Współpraca i nowe planowanie Nowym rozwiązaniem dla jednostek samorządu terytorialnego są porozumienia funkcjonalne. Niekiedy warto zrezygnować z indywidualizmu politycznego i niezależności lokalnej na rzecz racjonalnego współdziałania. Obniżanie kosztów eksploatacyjnych i inwestycyjnych kryje się w ekonomii skali. Można ją osiągnąć poprzez konsolidację istniejących podmiotów działających w różnych jednostkach samorządu w sferze usług (szczególnie wodociągowo-kanalizacyjnych, grzewczych i transportowych). Uzyskany w ten sposób poziom wiarygodności może okazać się również pomocny przy pozyskiwaniu tańszego kapitału z rynków finansowych na realizację inwestycji. Nowy sposób zarządzania wymaga nowego podejścia do rozwoju i planowania przestrzennego.