Jastrzębska Maria

O autorze:

Władze centralne w okresie spowolnienia gospodarczego powinny wspierać JST – zwłaszcza w sytuacji, gdy ich system dochodów oparty jest na podatkach, wrażliwych na zmiany koniunktury gospodarczej.

Potrzebne centralne wsparcie Zadania dla jednostek samorządu terytorialnego (JST) określane są przez władze centralne. To one ustalają również system dochodów JST. Mechanizm ten powinien być oparty na stabilnych źródłach, w ograniczonym stopniu reagujących na zmiany koniunktury gospodarczej. Władze samorządowe, w przeciwieństwie do władz centralnych, nie dysponują bowiem instrumentami, za pomocą których mogą próbować stabilizować sytuację makroekonomiczną i ratować sytuację budżetu. Mogą jedynie wykorzystywać instrumenty lokalnej polityki podatkowej albo zadłużać się, ale także według zasad określonych centralnie i w zależności od oferty rynku finansowego. Dlatego też władze centralne w okresie spowolnienia gospodarczego powinny wspierać JST – zwłaszcza w sytuacji, gdy ich system dochodów oparty jest na podatkach, wrażliwych na zmiany koniunktury gospodarczej. Wsparciem może być zwiększenie dochodów transferowych (subwencje ogólne, dotacje celowe). Jednak kwoty tych dochodów są podatne na zmiany bieżącej polityki fiskalnej państwa i zależą od stanu finansów publicznych na szczeblu centralnym. JST, uzależnione finansowo od szczebla centralnego, od lat borykają się z niedoszacowaniem przekazywanych z budżetu państwa środków na realizację zadań (przede wszystkim zadań zleconych). Zjawisko to dotyczy przykładowo: sfinansowania podwyżek dla nauczycieli i reorganizacji oświaty podstawowej, utrzymania dróg, realizacji świadczeń z zakresu ubezpieczeń zdrowotnych dla osób pozostających bez prawa do zasiłku, funkcjonowania lecznictwa zamkniętego, wypłat dodatków mieszkaniowych, finansowania ustawowych uprawnień do bezpłatnych i ulgowych przejazdów pasażerskich, utrzymania regionalnych linii kolejowych. Brakuje też środków na pełnienie przez JST funkcji właścicielskiej i organizatorskiej w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej (w tym na pokrycie kosztów restrukturyzacji).

W przypadku braku środków finansowych władze samorządowe muszą dokonać wyboru, które zadania wykonać, co może się sprowadzać do ograniczenia zadań własnych na korzyść finansowania zadań zleconych. Niedofinansowanie JST powoduje zmniejszenie wydatków na inwestycje samorządowe.

W przypadku braku środków finansowych władze samorządowe muszą dokonać wyboru, które zadania wykonać, co może się sprowadzać do ograniczenia zadań własnych na korzyść finansowania zadań zleconych. Niedofinansowanie JST powoduje zmniejszenie udziału wydatków na inwestycje samorządowe w strukturze wydatków ogółem z uwagi na brak środków na finansowanie wydatków bieżących związanych z powierzonymi zadaniami. Do tego na finansowanie tych wydatków JST zmuszone są zaciągać pożyczki (np. na wydatki związane z realizacją postanowień Karty Nauczyciela), co skutkuje wzrostem poziomu ich zadłużenia i wydatków na obsługę długu. Dopłacanie do tych zadań w efekcie ogranicza samodzielność JST i pogłębia stan niepewności w finansowaniu i realizowaniu innych zadań oraz utrudnia prowadzenie polityki budżetowej.

Od 2014 r. wejdzie w życie nowe ograniczenie poziomu zadłużenia JST oparte na nadwyżce operacyjnej, które zastąpi obecnie obowiązujące limity. Nie będzie ono jednak wolne od wad.

Finanse pod kontrolą Pogorszenie koniunktury gospodarczej niesie ze sobą zmiany w zakresie zarządzania publicznego. Jedną z nich jest centralizacja i poddanie działań JST ściślejszej kontroli poprzez zacieśnienie dyscypliny finansów publicznych i zaostrzenie norm ostrożnościowych i sanacyjnych (dotyczących deficytu budżetu i długu JST). Od początku 2011 r. przygotowywane są zmiany dotyczące ograniczenia poziomu deficytu budżetu JST (tzw. reguła wydatkowa). Najpierw minister finansów zaproponował, aby maksymalny poziom deficytu samorządów nie mógł przekroczyć 4% dochodów ogółem w 2012 r., 3% w 2013 r., 2% w 2014 r. i 1,5% w 2015 r. Zmiany te miały dotyczyć każdej JST bez względu na jej specyfikę, rodzaj wykonywanych zadań czy potencjał społeczno­‑ekonomiczny. Po protestach władz samorządowych rząd zaproponował ograniczenie deficytu budżetu zbiorczego JST o 0,8% PKB w 2011 r. i o 0,4% PKB w 2012 r. Od 2014 r. wejdzie w życie nowe ograniczenie poziomu zadłużenia JST (tzw. indywidualny wskaźnik zadłużenia JST oparty na nadwyżce operacyjnej), które zastąpi obecnie obowiązujący limit poziomu długu i wypłat na obsługę długu. Nowe ograniczenie nie będzie jednak wolne od wad z uwagi na:

• brak zróżnicowania limitu w zależności od szczebla samorządu terytorialnego;
• brak możliwości finansowania przejściowego niedoboru;
• nieuwzględnianie w kalkulacji zobowiązań innych niż kredyt, pożyczka i emisja papierów wartościowych, np. zobowiązań zaciąganych przez niezależne od JST osoby prawne, które mogą obciążyć ich budżet (chodzi przede wszystkim o dług spółek komunalnych i samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej);
• nieuwzględnienie bieżących kosztów obsługi długu w limicie wypłat na obsługę długu.

Ponadto na ocenę możliwości zadłużania się przez samorządy wpływ będą miały dane historyczne nieadekwatne do ich bieżącej sytuacji finansowej. Pamiętać przy tym należy, że jeżeli JST przekroczy dopuszczalny limit zadłużenia, to nie może zaciągać kolejnych zobowiązań i musi wdrożyć program naprawczy, dzięki któremu nastąpi poprawa jej sytuacji finansowej.

JST są zobowiązane sporządzać wieloletnią prognozę finansową, jednak wymagany poziom szczegółowości sprawia, że w praktyce jej przygotowanie jest bardzo trudne.

Nierealne planowanie Od 2011 r. JST są zobowiązane sporządzać wieloletnią prognozę finansową, jako instrument planowania strategicznego, który poprzez wskazanie potrzeb i możliwości finansowych służy określeniu głównych kierunków ich rozwoju. Prognoza ta powinna mieć nadrzędną pozycję względem budżetu JST, a przyjęte w niej dane stanowić podstawowy wyznacznik prawidłowego uchwalania i wykonywania budżetu w latach następnych. Ponadto wiarygodne zaplanowanie finansowe jest bardzo ważne dla pozyskania funduszy unijnych (JST musi wykazać zdolność do wygenerowania środków na dofinansowanie inwestycji). Wyznaczenie wysokości wolnych środków (nadwyżki operacyjnej) w perspektywie wieloletniej stanowi punkt wyjścia do określenia możliwych do poniesienia nakładów inwestycyjnych przez JST i pozwala na przeprowadzenie symulacji dopuszczalnego zadłużenia, które nie zagrażałoby jej płynności finansowej i zdolności do obsługi długu. Wieloletnia prognoza finansowa, którą muszą przygotowywać JST, jest jednak zbyt szczegółowa, gdyż w budżetach samorządów należy wyszczególnić kwotę na wynagrodzenia i składki od nich naliczane oraz wydatki związane z funkcjonowaniem organów JST, a także wydatki bieżące i majątkowe, wynikające z limitów na planowane i realizowane przedsięwzięcia długofalowe, które winny być ujęte w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej. Trudne jest jednak rzetelne określenie wymienionych kategorii w całym okresie realizacji przedsięwzięcia, np. 15–20 lat. Takie planowanie jest po prostu nierealne.   Nowe budżetowanie Na koniec warto nawiązać do możliwości zastosowania przez JST budżetu zadaniowego, jako nowej metody budżetowania. Obowiązek ewidencji wykonania budżetu państwa i prowadzenia rachunkowości w układzie zadaniowym będzie obowiązywał od 2013 r. Z obowiązujących regulacji prawnych nie wynika, że na JST został także nałożony ten obowiązek, ale mają one możliwość wyboru opracowania budżetu w formie klasycznej (opartej na klasyfikacji budżetowej) lub zadaniowej (ujęcie przede wszystkim wydatków JST w podziale na zadania) albo też stosowania obu form równolegle w celu zauważenia różnicy. Obecnie w Ministerstwie Finansów prowadzone są prace nad stworzeniem modelu budżetu zadaniowego dla poszczególnych kategorii JST. Najpierw jednak zostanie opracowana ankieta w celu rozpoznania zakresu dotychczasowych doświadczeń JST w stosowaniu budżetu zadaniowego.