Kulesza Michał

Post date 3 października 2013

dr hab. Michał Kulesza, prof. UW – kierownik Zakładu Nauki Administracji na Uniwersytecie Warszawskim. Znawca zagadnień prawa administracyjnego, administracji publicznej i publicznego prawa gospodarczego, autor ponad 150 publikacji naukowych. Uczestnik obrad Okrągłego Stołu, ekspert OKP. Współtwórca reform administracyjnych w III RP. Jeden z głównych autorów ustawy o samorządzie gminnym z 1990 r. oraz wielu późniejszych projektów, programów i ustaw z zakresu administracji publicznej. Doradca rządu (1991–1992), pełnomocnik rządu ds. reformy administracyjnej w gabinecie H. Suchockiej (1992–1994 podsekretarz stanu) i J. Buzka (1997–1999 sekretarz stanu). Założyciel i pierwszy redaktor naczelny tygodnika „Wspólnota”, założyciel i redaktor naczelny miesięcznika naukowego „Samorząd Terytorialny”. Prezes Stowarzyszenia Edukacji Administracji Publicznej (2001–2004). Ekspert Rady Europy. Jeden z najaktywniejszych publicystów samorządowych. Radca prawny – partner w kancelarii Domański Zakrzewski Palinka.

O autorze:

I. Trudne problemy zarządzania terytorialnego Jest wiele problemów zarządzania publicznego, których nie można rozwiązać przy pomocy prostych zmian w zasadniczym podziale terytorialnym kraju i w organizacji podstawowych segmentów struktury administracyjnej państwa. Dotyczy to zwłaszcza zagadnień, których obszar występowania jest zmienny, a przy tym przełamuje istniejącą strukturę. Tak jest między innymi z aglomeracjami miejskimi, które rozrastając się, obejmują kolejne jednostki administracyjne: obok dużego miasta sąsiadujące z nim gminy wiejskie i miejskie, czy nawet całe powiaty. Podobne cechy wykazuje także gospodarka wodna i obszary leśne, w naturalny sposób przekraczając granice województw czy powiatów - tu z kolei stosuje się podziały administracyjne dla celów specjalnych. Są też tak zwane obszary specjalne: parki narodowe, krajobrazowe, rezerwaty przyrody, strefy ochronne źródeł wody, obszary uzdrowiskowe, górnicze i inne. Na terenie takiego obszaru specjalnego dana sfera działalności ma z mocy prawa priorytet przed innymi. Na przykład w parku narodowym obowiązują silniejsze zasady ochrony przyrody, a wszystkie inne rodzaje aktywności muszą przed nimi ustąpić.Takie różnorodne rozwiązania funkcjonalne są konieczne, bowiem jak widać, nie można za pomocą zasadniczego podziału administracyjnego obsłużyć wszystkich czynników i potrzeb zarządzania publicznego. II. Rozwiązania strukturalne Przedmiotem niniejszych uwag jest kwestia zarządzania dużą aglomeracją miejską. Przestrzenny wzrost aglomeracji próbowano w przeszłości okiełznać za pomocą zmian w podziale administracyjnym, i to na dwa sposoby. Po pierwsze, w drodze aneksji kolejnych jednostek administracyjnych, na terenie których dokonywała się ekspansja interesów dużego miasta. Po drugie, poprzez utworzenie specjalnej jednostki podziału administracyjnego wyższego stopnia. Oba te rozwiązania tylko pozornie są racjonalne, najczęściej zaś prowadzą do zaburzeń procesów zarządzania. Materiał doświadczalny - krajowy i zagraniczny - jest w tej kwestii rozległy i wyrokujący: rozwiązania strukturalne tego rodzaju nie przynoszą oczekiwanych, pozytywnych skutków. Sięgając tylko do doświadczeń polskich, współczesnego przykładu dla pierwszego z powyższych wariantów dostarcza Warszawa (ustawa z 2002 roku). Tam likwidacja 11 gmin istniejących na obszarze miasta i powołanie na to miejsce jednego organizmu miejskiego doprowadziły do drastycznej centralizacji i kompletnego uwiądu mechanizmów zarządzania lokalnego na tych terenach. Obciążyły ponadto "szczebel wyższy" (władze miejskie) odpowiedzialnością za sprawy, którymi w tej skali po prostu nie daje się zarządzać racjonalnie. W efekcie żadnego z istotnych problemów ogólnomiejskich (nie mówiąc już o problemach całej aglomeracji stołecznej) nie udało się rozwiązać. Dalszą ilustrację przynoszą też inne polskie miasta, których rozwój (zwłaszcza w latach 60. i 70. ubiegłego wieku) następował właśnie poprzez przejmowanie terenów gmin sąsiadujących, z analogicznymi skutkami dla społeczności miejscowych. Jest to moim zdaniem metoda barbarzyńska z punktu widzenia podmiotowości społeczności lokalnych, a taka aneksja, dokonywana zazwyczaj "na wyrost", sama z siebie nie ma żadnych poważniejszych walorów w sferze zarządzania publicznego. Przykładem drugiego wariantu mogłoby być wydzielenie odrębnego "województwa aglomeracyjnego", gdzie funkcje zarządzania w skali całej aglomeracji byłyby przypisane samorządowi województwa. Od dawna mówi się o tym w odniesieniu do Warszawy i dla niektórych jest to rozwiązanie najprostsze. Mimo to, nie jest ono właściwe, bo funkcje aglomeracyjne to przecież zadania lokalne (a nie regionalne), tyle że występujące w wielkim zagęszczeniu. Zadań tych - wobec kondensacji zjawisk na małym terenie (drogi publiczne, infrastruktura drogowa, przedsięwzięcia ekologiczne, transportowe) - nie mogą zrealizować oddzielnie same gminy, powiaty czy miasta na prawach powiatu tego obszaru. Jednocześnie wiadomo, choćby na podstawie doświadczeń Warszawy i Śląska, że bardzo trudno jest zbudować dobrowolny związek komunalny w skali całego obszaru metropolitalnego. Zawsze bowiem jakiś wójt albo rada mogą wyrazić swój sprzeciw. Antidotum na tego rodzaju sytuację jest wymuszenie zgody w drodze ustawy i stworzenie nowego "szczebla" zarządzania publicznego, który przejmie odpowiedzialność za te kwestie. W Polsce już przed wojną mówiono o utworzeniu województwa stołecznego. Istniało ono w latach 1975-1998, podobnie jak województwo miejskie łódzkie i krakowskie. Okazało się jednak, że nie rozwiązuje to żadnych problemów aglomeracji, stwarzając jedynie możliwość przejęcia spraw metropolii przez "szczebel wyższy" (wojewódzki), który nie rozumie problemów lokalnych. Obecnie proponuje się niekiedy odtworzenie tego systemu w formie wskazanego wyżej "powiatu metropolitalnego", który - podobnie jak tamto województwo miejskie - miałby obejmować obszar całej aglomeracji. Skutek będzie ten sam: zostaną utracone ramy ustrojowe (na przykład samorząd powiatowy lub miejski) dla rozwiązywania problemów lokalnych, zaś wprowadzona tą drogą centralizacja zarządzania nie zwiększy zdolności systemu do rozwiązywania problemów w skali metropolitalnej. Raz jeszcze przywołuję tu doświadczenia reformy warszawskiej z 2002 roku. III. Ujęcie funkcjonalne Ze względu na wyżej wymienione aspekty konieczne jest funkcjonalne podejście do zarządzania aglomeracją. Problem bowiem istnieje i coraz pilniej domaga się rozwiązania. Można do tego podejść w sposób maksymalistyczny - są w aglomeracji liczne problemy wspólne: ochrona środowiska, ochrona zdrowia, transport, bezpieczeństwo czy drogi. O ile jednak zebranie ich jest proste, o tyle oznacza jednocześnie wyjęcie wielu zadań z zakresu działania miast, gmin i powiatów, przenosząc je do kompetencji władzy metropolitalnej. Jest to zupełnie niepotrzebne, toteż prezydenci, starostowie i wójtowie nie powinni się na to godzić. Nie ma najmniejszego powodu, by te zadania przejmował kolejny wariant "szczebla wyższego". To nadal problemy miasta, gminy wiejskiej czy powiatu i powinny pozostać w zakresie kompetencji danego wójta, burmistrza czy starosty. Uważam, że dla rozwiązywania skomplikowanych spraw aglomeracji miejskiej trzeba - zgodnie z zasadą pomocniczości - przyjmować te rozwiązania funkcjonalne, które w jak najoszczędniejszy sposób ingerują w obecny system kompetencyjny gmin i powiatów położonych na tym terenie. W związku z tym wydaje się konieczne wydzielenie dwóch grup zadań publicznych. Pierwsza to programowanie strategii rozwoju całej aglomeracji, a także (ewentualnie) organizacja przedsięwzięć inwestycyjnych o charakterze ogólnometropolitalnym (o tym dalej w punkcie IV). Druga to realizacja różnych praktycznych zadań publicznych, które należy rozwiązywać wspólnie w określonych, zainteresowanych grupach gmin, miast i powiatów (dalej w punkcie VI). Warto dodać, że rozwiązanie funkcjonalne może też stanowić terytorialną podstawę do delimitacji obszaru w europejskiej klasyfikacji NUTS, jeżeli tylko znajdzie ono oparcie w ustawie. IV. Programowanie rozwoju aglomeracji i inne zadania metropolitalne Powyższe rozróżnienie jest bardzo ważne. Z programowania rozwoju całego obszaru (pierwsza grupa zadań) wynikać powinny ustalenia wiążące dla planów miejscowych, uchwalanych przez poszczególne gminy. Chodzi o to, by pokazać, że istotą obszaru metropolitalnego jest głównie programowanie rozwoju w zakresie niezbędnym z punktu widzenia całej aglomeracji. Dana gmina czy powiat nie może odmawiać współpracy jeśli chodzi na przykład o budowę autostrady. Istnienie tych jednostek w aglomeracji obowiązuje je do wiążących ustaleń przy planowaniu miejscowym z tytułu całościowej strategii rozwoju. Oczywiście przy planowaniu metropolitalnym wiążą na ogólnych zasadach pewne ustalenia wynikające z planowania krajowego czy regionalnego, ale to normalna funkcja wielopiętrowego systemu planistycznego. "Rozwiązanie metropolitalne" ma - zgodnie z założeniem - charakter funkcjonalny. Oznacza to, iż włącza do istniejącego systemu dodatkowy segment planistyczny o znaczeniu decyzyjnym przy planowaniu miejscowym. Takie rozwiązanie pozostawia władzom lokalnym zwykłą przestrzeń zarządzania, bez odbierania im kompetencji lub stałej groźby aneksji terytorialnej (przykład rzeszowski). Dodatkowo, do władzy metropolitalnej mogłyby należeć sprawy uruchamiania przedsięwzięć publicznych (zwłaszcza o charakterze infrastrukturalnym), mające znaczenie dla całej aglomeracji (na przykład inwestycje drogowe, zakłady utylizacji odpadów komunalnych). Można też przypisać władzy metropolitalnej pewne uprawnienia ze sfery redystrybucji fiskalnej. Celem takiego posunięcia byłoby wyrównanie rażących dysproporcji finansowych w sferze zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnot samorządowych z terenu aglomeracji. Nie należy natomiast przypisywać władzy metropolitalnej wykonywania bieżących zadań publicznych. V. Władza metropolitalna Do realizacji powyższych funkcji nie jest potrzebna żadna "ciężka" władza administracyjna (nowy szczebel samorządu). Wystarczy jedynie uchwalić program lub podjąć inne decyzje, o których mowa powyżej. Program przygotowują planiści na zlecenie ciała metropolitalnego, a uprawnienia decyzyjne należą do "zgromadzenia metropolitalnego". Jeśli przykładowo jakaś gmina uchwala swój plan zagospodarowania przestrzennego, musi brać pod uwagę wiążące ustalenia wynikające z programu. To z kolei podlega nadzorowi wojewody w ogólnym systemie kontroli uchwał gminy według kryterium zgodności z prawem. "Władzę metropolitalną" mogliby tworzyć wszyscy wójtowie, burmistrzowie, prezydenci i starostowie. Otrzymaliby na przykład różne wagi głosów - reprezentanci niższego szczebla po jednym głosie, wyższego po dwa, najwyższego po trzy głosy. Byłby to organ stanowiący, którego członkowie mieliby umocowanie obywatelskie - wszak wybrali ich ludzie w bezpośrednich demokratycznych wyborach. Raz jeszcze podkreślam istotność powstania owego ciała na poziomie samorządu lokalnego jako emanacja miejskich i wiejskich gmin oraz powiatów. Chodzi mi tu o uniknięcie ingerencji samorządu wojewódzkiego, który mógłby chcieć rządzić aglomeracją, w daleko idącym zakresie wpływać na funkcje planistyczne gmin i miast. Przewodniczenie takiemu ciału przekazać można prezydentowi miasta centralnego, a w aglomeracjach o bardziej zrównoważonym układzie przestrzennym co jakiś czas oddawać je na ręce innego spośród prezydentów miast na prawach powiatu. Wariant ten może odnosić się na przykład do aglomeracji trójmiejskiej. Głównym zadaniem takiej "prezydencji" byłoby organizowanie procesu decyzyjnego - przede wszystkim prowadzenie konsultacji z samorządami w skali całej aglomeracji. Chodzi o to, by czynniki wiążące aglomerację były gruntownie dogadane. Kiedy program rozwoju zostałby uchwalony, zaraz przystępowałoby się do pracy nad następnym. Zgodnie z zasadą procesu kroczącego - po kilku latach następowałaby aktualizacja. Co ważne, zarządzanie w tym ujęciu nie jest hierarchiczne, lecz sieciowe. Choć każdy rządzi "po staremu" swoją gminą, powiatem czy miastem, istnieje wspólna rama, w której trzeba się zmieścić. VI. Inne wspólne zadania z różnych dziedzin Do realizacji drugiej grupy zadań wspólnych (zob. w punkcie III) trzeba dla danego obszaru metropolitalnego stworzyć oddzielne instytucje publiczne o charakterze gospodarczym, na przykład "Zarząd Transportu Publicznego". Instytucje te powinny obejmować wszystkie zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego zarówno z obszaru aglomeracji miejskiej, jak i spoza niego (jeśli w danej dziedzinie jest to racjonalnie uzasadnione). Jak wyżej wskazałem, nie należy włączać bezpośredniego zarządzania tymi instytucjami do uprawnień "władzy metropolitalnej" (choć mogłaby ona wyznaczać część członków rady nadzorczej takiej instytucji). Każda instytucja tego rodzaju powinna mieć odrębny zarząd oraz mechanizmy finansowania. Jej relacja z władzą metropolitalną powinna być oparta przede wszystkim na odnośnych postanowieniach programu rozwoju metropolii. VII. Ustawa metropolitalna Aby doprowadzić do realizacji całego tego projektu, potrzebna jest "miękka" ("lekka") ustawa metropolitalna. Co prawda można się bez niej obyć, powołując ciało metropolitalne w formie związku celowego dobrowolnego. Ze względu jednak na możliwe protesty, byłoby to trudne do wykonania (doświadczenia warszawskie i śląskie są tutaj dobrym przykładem). Aby zatem stworzyć obszar metropolitalny i władzę nim zarządzającą, konieczne jest napisanie odpowiedniej ustawy. Dopiero ona zadekretowałaby wynikające z programu rozwoju metropolii ustalenia wiążące do planowania miejscowego. Postulowana ustawa metropolitalna musi mieć część ogólną, omawiającą ogólne zasady zarządzania w skali metropolitalnej, trzy rozdziały odnoszące się kolejno do trzech największych aglomeracji polskich (śląskiej, stołecznej i trójmiejskiej), a także rozdział traktujący o kilku (względnie kilkunastu) dalszych, wymienionych z nazwy dużych miastach stanowiących centra ich aglomeracji. Te szczegóły są bardzo istotne, gdyż każda aglomeracja ma swoją specyfikę, która powinna znaleźć wyraz w ustawie (a nie w rozporządzeniu wykonawczym). Dotyczy to przede wszystkim zakresu i zasad działania zgromadzenia metropolitalnego, jego składu, wag głosów posiadanych przez poszczególnych członków zgromadzenia oraz ustalenia zasad przewodnictwa zgromadzeniu, a także finansowania jego prac. W tej ostatniej kwestii uważam, że budżet zgromadzenia winien pochodzić ze składek jednostek samorządu terytorialnego oraz (w połowie) z subwencji rządowej. W miarę potrzeby ustawa mogłaby też powoływać w poszczególnych aglomeracjach inne instytucje niezbędne dla poprawnego ich funkcjonowania (por. punkt VI). Ustalałaby jednocześnie ogólne zasady ich działalności oraz finansowania. VIII. Zakończenie Wyrażam pogląd, że rozwiązanie funkcjonalne najlepiej odpowiada istocie omawianego problemu oraz jest najmniej "inwazyjne" w stosunku do jednostek samorządu lokalnego działających na terenie aglomeracji. Przygotowanie projektu takiej ustawy - gdyby uznano, że jest ona warta zachodu legislacyjnego - to w moim przekonaniu kwestia kilku tygodni.

O autorze:

Rozmowę prowadzi Leszek Szmidtke, dziennikarz Pomorskiego Przeglądu Gospodarczego i Radia Gdańsk. Leszek Szmidtke: Między rokiem 2005 a 2010 dochody Jednostek Samorządu Terytorialnego wzrosły o blisko 60%, natomiast wydatki o około 70%. Co się za tym kryje? Michał Kulesza: Przede wszystkim boom inwestycyjny spowodowany napływem funduszy europejskich. Który ukrywa rzeczywisty stan finansów samorządów? Nie jest pan zaniepokojony tym, co może okazać się za 2–3 lata? M.K.: To jest niepokojące, nie bardziej wszakże niż ustawienie od samego początku finansów samorządowych na wydatki bieżące. Na inwestycje w budżetach samorządów nigdy nie było pieniędzy. Trzeba było je zdobywać kosztem bieżących zadań. Zatem pytanie, skąd wziąć pieniądze na wydatki kapitałowe (w ciągle jeszcze biednym kraju) ma charakter fundamentalny. Ostatnie dwieście lat naszej historii wiązało się z kolejnymi wydarzeniami prowadzącymi do zubożenia kraju. Inne państwa bogaciły się, my zaś tkwiliśmy w zaklętym kręgu wyniszczających wojen, rozbiorów, powstań oraz totalitarnych ustrojów. Nie chcę uprawiać martyrologii, ale poruszamy się w przestrzeni biedy polskiego państwa i polskich rodzin. Dopiero, gdy uświadomimy sobie nasze miejsce, nasz punkt wyjścia, możemy rozpocząć szukanie rozwiązań. Te zaś są przede wszystkim ukryte w lepszym zarządzaniu tym, co jest, oraz w szukaniu nowych pomysłów na rozwój lokalny. Wrzucamy wszystkie samorządy do jednego worka, a przecież one są bardzo zróżnicowane. Niektóre dysponują dużymi pieniędzmi na inwestycje. M.K.: W Polsce mamy dwa światy. W pierwszym znajdują się dobrze radzące sobie miasta, zwłaszcza te większe oraz samorządy województw. Drugi zawiera przeważającą większość gmin wiejskich i wiele miasteczek oraz powiaty, których budżety opierają się na tzw. wydatkach sztywnych. Niestety rozdźwięk między jednym a drugim światem radykalnie się powiększa.
Dyskutując o finansach samorządów, a szczególnie o ich relacjach z rządem, należy otwarcie wyjaśnić jedną sprawę: nie ma sukcesów rządu bez sukcesów samorządów.
Rozmawiając z przedstawicielami różnych rodzajów samorządów, odnoszę czasami wrażenie, że mam do czynienia z właścicielami lub zarządcami firm. M.K.: Jest w tym trochę racji, ale z drugiej strony łatwo można zrozumieć taką postawę. Pierwsze 10 lat to było nadganianie olbrzymich zaległości. W następnych latach także dominowało inwestowanie w beton, a nie w ludzi. Na szczęście te proporcje zaczynają się poprawiać. Pamiętajmy jednak, że wciąż mamy sporo do nadrobienia w infrastrukturze i potrzebujemy czasu oraz wielkich pieniędzy na uzupełnienie tych braków. Dopiero gdy powstanie podstawowa infrastruktura, można mówić o inwestowaniu w ludzi. Dyskutując o finansach samorządów, a szczególnie o ich relacjach z rządem, należy otwarcie wyjaśnić jedną sprawę: nie ma sukcesów rządu bez sukcesów samorządów. Już kilka razy przez te 20 lat mieliśmy bardzo gorącą atmosferę, wręcz na pograniczu buntu: środków było i jest za mało. Dziś obraz finansowania został zafałszowany przez fundusze unijne. Kiedy kurek z pieniędzmi europejskimi zostanie przykręcony, to taka sytuacja powróci. A przecież wiele gmin i powiatów ze środków europejskich nie korzysta wcale lub jedynie w małym stopniu. Słyszałem nawet, że pewien burmistrz złożył dymisję, gdyż nie był w stanie realizować nałożonych na gminę zadań. Jeden przypadek nie świadczy o zapaści całego systemu. M.K.: System trzeszczy. Choćby w ostatnich miesiącach przed wyborami parlament przyjął kilka ustaw nakładających na samorządy nowe zadania. Niestety, tradycyjnie już, rząd a potem posłowie oraz senatorowie zapomnieli o zapewnieniu finansowania tych zadań. Znakomitym przykładem takiego myślenia są uregulowania nakazujące zatrudnianie tzw. asystentów społecznych na określoną liczbę osób. Jednak za zatrudnienie całej armii ludzi ktoś musi zapłacić. Podobnie jest z Kartą Nauczyciela, której przestrzeganie jest bardzo kosztowne, a za zobowiązania rządu płacą samorządy. Przedstawiciele samorządów narzekają na przedmiotowe traktowanie przez kolejne rządy, ministrów. Rzadko dochodzi do roboczych spotkań, ich postulaty nie są brane pod uwagę przy tworzeniu prawa. Po prostu są traktowane jak piąte koło u wozu. M.K.: To jest ilustracja poważniejszych problemów systemowych. Póki samorządy dysponują jakimiś pieniędzmi i robią swoje, są chwalone. Kiedy tych pieniędzy zabraknie, będziemy świadkami lawiny zarzutów, a może nawet nawoływań o potrzebie powrotu do centralnego zarządzania. Tymczasem rząd nie może liczyć na to, że problem finansowania gospodarki komunalnej i rozwoju lokalnego rozwiąże się sam. Warto pamiętać, że nie żyjemy w ministerstwach, tylko w gminach i powiatach. Dlatego na gospodarce komunalnej trudno wygrać wybory ale łatwo je przegrać. Wspomniane zróżnicowanie w sytuacji samorządów powoduje, że duże miasta jakoś pewnie sobie poradzą, ale już w gminach wiejskich i powiatach to się nie uda. Likwidacja powiatów – czego chcą niektórzy, czy łączenie gmin, nie rozwiążą tych problemów, gdyż herbata od mieszania nie robi się słodsza. Potrzebne jest inne podejście, np. rząd nie powinien zbyt szczegółowo określać sposobów realizacji nałożonych zadań. Zgodnie z Konstytucją samorządy mają wykonywać swoje zadania samodzielnie, a nie według szczegółowych instrukcji ustalonych odgórnie. Owszem, wspólne dla całego kraju powinny być standardy dotyczące realizacji praw obywatelskich, ale poza tym niemal każda gmina, powiat czy województwo są inne. Jeżeli rząd nie będzie tak szczegółowo ingerował w sposób realizacji zadań, zostanie uruchomiony olbrzymi potencjał energii, pomysłowości i na dodatek zostanie sporo pieniędzy, które dziś wydaje się na realizację absurdalnych niekiedy pomysłów ministerialnych. W ten sposób zeszliśmy zupełnie do fundamentów, a mianowicie do zaufania lub braku zaufania rządu do samorządów. M.K.: Brak zaufania powoduje, że w ministerstwach szczegółowo ustala się, jak mają być rozwiązywane problemy w odległych od Warszawy gminach i powiatach, których nikt z ministerstwa nie widział na oczy. Jednak ta nieufność ma dziwny wymiar, bo w Polsce na przykład nie ma monitoringu, badań, wiarygodnych statystyk, ile co kosztuje i jak zadania są wykonywane. Rząd nie dysponuje takimi danymi, co rodzi chaos. Doskonałym przykładem jest ochrona zdrowia, która przypomina dziurawe wiadro, gdzie zanim naleje się wody, warto najpierw zalutować dziury. Zamiast wydawać lekarzom instrukcje, jak mają leczyć, rząd powinien racjonalizować system, choćby tam, gdzie widać gołym okiem, że jest on nieszczelny.
Współpraca między samorządami pozwala oszczędzać spore pieniądze i dlatego powinna mieć dużo szerszy charakter. (…) Nie stać nas na wszystko, od razu i wszędzie, więc trzeba racjonalizować decyzje, ustalać kolejność, no i układać się z sąsiadami. Zwłaszcza teraz, gdy wszyscy mówią o kryzysie.
Ale samorządy też powinny pilnować wydawanych pieniędzy. M.K.: Oczywiście, i właśnie niedawno gdzieś przeczytałem, że kilka samorządów postanowiło razem realizować zamówienia publiczne. Mówi się o tym od wielu lat i nareszcie wójtowie, burmistrzowie oraz starostowie zauważyli, że jeśli kupuje się większe ilości samochodów, komputerów czy nawet papieru, to łatwiej negocjować i osiągnąć niższą cenę na sztukę. Współpraca między samorządami pozwala oszczędzać spore pieniądze i dlatego powinna mieć dużo szerszy charakter. Zarząd dróg powiatowych może być jeden – wspólny dla kilku powiatów. Więcej pieniędzy zostaje wtedy na remonty. Inny przykład – jak się zdaje, dziś w każdej większej gminie musi działać stadion, basen i aquapark. Jeżeli jednak sąsiadujące samorządy będą ze sobą uzgadniać swoje plany rozwojowe, to nie będzie się naraz budować po sąsiedzku kilku basenów, a drogi nie będą się kończyły na granicy gminy. Przecież nikomu nie stanie się żadna krzywda, kiedy podjedzie autobusem lub samochodem 20 minut do sąsiedniego miasteczka na stadion, a mieszkańcy innych gmin będą przyjeżdżać do naszego aquaparku. Nie stać nas na wszystko, od razu i wszędzie, więc trzeba racjonalizować decyzje, ustalać kolejność, no i układać się z sąsiadami. Zwłaszcza teraz, gdy wszyscy mówią o kryzysie. W latach 2006–2007 zapewniano, że pieniądze unijne w nowym okresie budżetowym będą zachęcały do współpracy. Tymczasem przykładów na wspólne działania nie ma zbyt wiele. M.K.: Chodzi nie tylko o pojedyncze zadania, ale także o wspólne strategie. Przecież po to funkcjonuje instytucja powiatu, żeby gminy leżące na jego terenie współpracowały między sobą. Dlaczego wójtowie tych 8–10 gmin nie mogą usiąść razem i wspólnie ze starostą ustalić, jakie są priorytety, co i w jakiej kolejności robić, żeby się nie dublować. Z jednej strony powinni współpracować przy wydawaniu pieniędzy i stąd moja radość z tych wspólnych zakupów, ale muszą też razem podejmować poważne decyzje finansowe. Marnotrawstwo jest często prostą konsekwencją braku współpracy. Wydaje się, że pierwszy okres zaspokajania najpilniejszych potrzeb komunalnych, które powodowały takie egoistyczne postępowanie, już się kończy i współdziałanie będzie łatwiejsze. W Kancelarii Prezydenta RP przygotowano projekt ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w działaniach samorządu terytorialnego, o współdziałaniu gmin, powiatów i województw. Jest tam sporo mechanizmów promujących współpracę.
Sytuacja finansowa wielu polskich samorządów byłaby dużo lepsza, gdyby szerzej niż dotąd stosowały podejście biznesowe i myślały o ryzyku gospodarczym, które kryje się za niektórymi inwestycjami.
Mimo wszystko łatwiej współdziałać samorządom przy budowie dróg czy oczyszczalni ścieków, a trudniej myśleć o konsekwencjach tych inwestycji. M.K.: To jest kolejna rzecz, na którą trzeba zwrócić uwagę. Stadion, basen czy drogę stosunkowo łatwo wybudować. Kłopot natomiast zaczyna się, kiedy te wspaniałe inwestycje trzeba utrzymać. Jak traktuje się te przedsięwzięcia: jako pomysły biznesowe czy stricte społeczne? Nie neguję potrzeby budowy obiektów sportowych, ale jest różnica między kompleksem boisk typu „Orlik” a stadionem za 100 lub 200 mln złotych albo euro, na którego utrzymanie co roku trzeba będzie przeznaczać kolejnych parę milionów. Czy przed decyzją o inwestycji znaleziono znającego się na tym biznesie operatora, który nie tylko podpowie, o czym warto pamiętać przy budowie, ale także będzie wiedział, jak ten obiekt dumy prezydenta wykorzystać, żeby zwróciły się poniesione wydatki, a może nawet przynosił dochód? To samo dotyczy niektórych przedsięwzięć typowo komunalnych, jak np. spalarnie śmieci. Kto to potem utrzyma, jeśli nie sprawdzimy, czy inwestycja „spina się” od strony biznesowej? To także jest racjonalizacja wydatków inwestycyjnych. Pieniądze publiczne powinny być kierowane przede wszystkim tam, gdzie naprawdę jest to konieczne, gdzie nie jest możliwa racjonalna współpraca z sektorem prywatnym, dodam: z korzyścią dla obu stron. Jestem głęboko przekonany, że sytuacja finansowa wielu polskich samorządów byłaby dużo lepsza, gdyby szerzej niż dotąd stosowały podejście biznesowe i myślały o ryzyku gospodarczym, które kryje się za niektórymi inwestycjami. Rząd natomiast musi pamiętać, że samorządy nie są kurą znoszącą złote jajka, której na dodatek nie trzeba karmić. Jeżeli się o tym zapomni, to ta kura prędko zdechnie. Ciekawe, skąd wtedy weźmiemy nową. Dziękuję za rozmowę.