Rozmowę prowadzi Leszek Szmidtke, dziennikarz Pomorskiego Przeglądu Gospodarczego i Radia Gdańsk.
Leszek Szmidtke: Między rokiem 2005 a 2010 dochody Jednostek Samorządu Terytorialnego wzrosły o blisko 60%, natomiast wydatki o około 70%. Co się za tym kryje?
Michał Kulesza: Przede wszystkim boom inwestycyjny spowodowany napływem funduszy europejskich.
Który ukrywa rzeczywisty stan finansów samorządów? Nie jest pan zaniepokojony tym, co może okazać się za 2–3 lata?
M.K.: To jest niepokojące, nie bardziej wszakże niż ustawienie od samego początku finansów samorządowych na wydatki bieżące. Na inwestycje w budżetach samorządów nigdy nie było pieniędzy. Trzeba było je zdobywać kosztem bieżących zadań. Zatem pytanie, skąd wziąć pieniądze na wydatki kapitałowe (w ciągle jeszcze biednym kraju) ma charakter fundamentalny. Ostatnie dwieście lat naszej historii wiązało się z kolejnymi wydarzeniami prowadzącymi do zubożenia kraju. Inne państwa bogaciły się, my zaś tkwiliśmy w zaklętym kręgu wyniszczających wojen, rozbiorów, powstań oraz totalitarnych ustrojów. Nie chcę uprawiać martyrologii, ale poruszamy się w przestrzeni biedy polskiego państwa i polskich rodzin. Dopiero, gdy uświadomimy sobie nasze miejsce, nasz punkt wyjścia, możemy rozpocząć szukanie rozwiązań. Te zaś są przede wszystkim ukryte w lepszym zarządzaniu tym, co jest, oraz w szukaniu nowych pomysłów na rozwój lokalny.
Wrzucamy wszystkie samorządy do jednego worka, a przecież one są bardzo zróżnicowane. Niektóre dysponują dużymi pieniędzmi na inwestycje.
M.K.: W Polsce mamy dwa światy. W pierwszym znajdują się dobrze radzące sobie miasta, zwłaszcza te większe oraz samorządy województw. Drugi zawiera przeważającą większość gmin wiejskich i wiele miasteczek oraz powiaty, których budżety opierają się na tzw. wydatkach sztywnych. Niestety rozdźwięk między jednym a drugim światem radykalnie się powiększa.
Dyskutując o finansach samorządów, a szczególnie o ich relacjach z rządem, należy otwarcie wyjaśnić jedną sprawę: nie ma sukcesów rządu bez sukcesów samorządów.
Rozmawiając z przedstawicielami różnych rodzajów samorządów, odnoszę czasami wrażenie, że mam do czynienia z właścicielami lub zarządcami firm.
M.K.: Jest w tym trochę racji, ale z drugiej strony łatwo można zrozumieć taką postawę. Pierwsze 10 lat to było nadganianie olbrzymich zaległości. W następnych latach także dominowało inwestowanie w beton, a nie w ludzi. Na szczęście te proporcje zaczynają się poprawiać. Pamiętajmy jednak, że wciąż mamy sporo do nadrobienia w infrastrukturze i potrzebujemy czasu oraz wielkich pieniędzy na uzupełnienie tych braków. Dopiero gdy powstanie podstawowa infrastruktura, można mówić o inwestowaniu w ludzi. Dyskutując o finansach samorządów, a szczególnie o ich relacjach z rządem, należy otwarcie wyjaśnić jedną sprawę: nie ma sukcesów rządu bez sukcesów samorządów. Już kilka razy przez te 20 lat mieliśmy bardzo gorącą atmosferę, wręcz na pograniczu buntu: środków było i jest za mało. Dziś obraz finansowania został zafałszowany przez fundusze unijne. Kiedy kurek z pieniędzmi europejskimi zostanie przykręcony, to taka sytuacja powróci. A przecież wiele gmin i powiatów ze środków europejskich nie korzysta wcale lub jedynie w małym stopniu. Słyszałem nawet, że pewien burmistrz złożył dymisję, gdyż nie był w stanie realizować nałożonych na gminę zadań.
Jeden przypadek nie świadczy o zapaści całego systemu.
M.K.: System trzeszczy. Choćby w ostatnich miesiącach przed wyborami parlament przyjął kilka ustaw nakładających na samorządy nowe zadania. Niestety, tradycyjnie już, rząd a potem posłowie oraz senatorowie zapomnieli o zapewnieniu finansowania tych zadań. Znakomitym przykładem takiego myślenia są uregulowania nakazujące zatrudnianie tzw. asystentów społecznych na określoną liczbę osób. Jednak za zatrudnienie całej armii ludzi ktoś musi zapłacić. Podobnie jest z Kartą Nauczyciela, której przestrzeganie jest bardzo kosztowne, a za zobowiązania rządu płacą samorządy.
Przedstawiciele samorządów narzekają na przedmiotowe traktowanie przez kolejne rządy, ministrów. Rzadko dochodzi do roboczych spotkań, ich postulaty nie są brane pod uwagę przy tworzeniu prawa. Po prostu są traktowane jak piąte koło u wozu.
M.K.: To jest ilustracja poważniejszych problemów systemowych. Póki samorządy dysponują jakimiś pieniędzmi i robią swoje, są chwalone. Kiedy tych pieniędzy zabraknie, będziemy świadkami lawiny zarzutów, a może nawet nawoływań o potrzebie powrotu do centralnego zarządzania. Tymczasem rząd nie może liczyć na to, że problem finansowania gospodarki komunalnej i rozwoju lokalnego rozwiąże się sam. Warto pamiętać, że nie żyjemy w ministerstwach, tylko w gminach i powiatach. Dlatego na gospodarce komunalnej trudno wygrać wybory ale łatwo je przegrać. Wspomniane zróżnicowanie w sytuacji samorządów powoduje, że duże miasta jakoś pewnie sobie poradzą, ale już w gminach wiejskich i powiatach to się nie uda. Likwidacja powiatów – czego chcą niektórzy, czy łączenie gmin, nie rozwiążą tych problemów, gdyż herbata od mieszania nie robi się słodsza. Potrzebne jest inne podejście, np. rząd nie powinien zbyt szczegółowo określać sposobów realizacji nałożonych zadań. Zgodnie z Konstytucją samorządy mają wykonywać swoje zadania samodzielnie, a nie według szczegółowych instrukcji ustalonych odgórnie. Owszem, wspólne dla całego kraju powinny być standardy dotyczące realizacji praw obywatelskich, ale poza tym niemal każda gmina, powiat czy województwo są inne. Jeżeli rząd nie będzie tak szczegółowo ingerował w sposób realizacji zadań, zostanie uruchomiony olbrzymi potencjał energii, pomysłowości i na dodatek zostanie sporo pieniędzy, które dziś wydaje się na realizację absurdalnych niekiedy pomysłów ministerialnych.
W ten sposób zeszliśmy zupełnie do fundamentów, a mianowicie do zaufania lub braku zaufania rządu do samorządów.
M.K.: Brak zaufania powoduje, że w ministerstwach szczegółowo ustala się, jak mają być rozwiązywane problemy w odległych od Warszawy gminach i powiatach, których nikt z ministerstwa nie widział na oczy. Jednak ta nieufność ma dziwny wymiar, bo w Polsce na przykład nie ma monitoringu, badań, wiarygodnych statystyk, ile co kosztuje i jak zadania są wykonywane. Rząd nie dysponuje takimi danymi, co rodzi chaos. Doskonałym przykładem jest ochrona zdrowia, która przypomina dziurawe wiadro, gdzie zanim naleje się wody, warto najpierw zalutować dziury. Zamiast wydawać lekarzom instrukcje, jak mają leczyć, rząd powinien racjonalizować system, choćby tam, gdzie widać gołym okiem, że jest on nieszczelny.
Współpraca między samorządami pozwala oszczędzać spore pieniądze i dlatego powinna mieć dużo szerszy charakter. (…) Nie stać nas na wszystko, od razu i wszędzie, więc trzeba racjonalizować decyzje, ustalać kolejność, no i układać się z sąsiadami. Zwłaszcza teraz, gdy wszyscy mówią o kryzysie.
Ale samorządy też powinny pilnować wydawanych pieniędzy.
M.K.: Oczywiście, i właśnie niedawno gdzieś przeczytałem, że kilka samorządów postanowiło razem realizować zamówienia publiczne. Mówi się o tym od wielu lat i nareszcie wójtowie, burmistrzowie oraz starostowie zauważyli, że jeśli kupuje się większe ilości samochodów, komputerów czy nawet papieru, to łatwiej negocjować i osiągnąć niższą cenę na sztukę. Współpraca między samorządami pozwala oszczędzać spore pieniądze i dlatego powinna mieć dużo szerszy charakter. Zarząd dróg powiatowych może być jeden – wspólny dla kilku powiatów. Więcej pieniędzy zostaje wtedy na remonty. Inny przykład – jak się zdaje, dziś w każdej większej gminie musi działać stadion, basen i aquapark. Jeżeli jednak sąsiadujące samorządy będą ze sobą uzgadniać swoje plany rozwojowe, to nie będzie się naraz budować po sąsiedzku kilku basenów, a drogi nie będą się kończyły na granicy gminy. Przecież nikomu nie stanie się żadna krzywda, kiedy podjedzie autobusem lub samochodem 20 minut do sąsiedniego miasteczka na stadion, a mieszkańcy innych gmin będą przyjeżdżać do naszego aquaparku. Nie stać nas na wszystko, od razu i wszędzie, więc trzeba racjonalizować decyzje, ustalać kolejność, no i układać się z sąsiadami. Zwłaszcza teraz, gdy wszyscy mówią o kryzysie.
W latach 2006–2007 zapewniano, że pieniądze unijne w nowym okresie budżetowym będą zachęcały do współpracy. Tymczasem przykładów na wspólne działania nie ma zbyt wiele.
M.K.: Chodzi nie tylko o pojedyncze zadania, ale także o wspólne strategie. Przecież po to funkcjonuje instytucja powiatu, żeby gminy leżące na jego terenie współpracowały między sobą. Dlaczego wójtowie tych 8–10 gmin nie mogą usiąść razem i wspólnie ze starostą ustalić, jakie są priorytety, co i w jakiej kolejności robić, żeby się nie dublować. Z jednej strony powinni współpracować przy wydawaniu pieniędzy i stąd moja radość z tych wspólnych zakupów, ale muszą też razem podejmować poważne decyzje finansowe. Marnotrawstwo jest często prostą konsekwencją braku współpracy. Wydaje się, że pierwszy okres zaspokajania najpilniejszych potrzeb komunalnych, które powodowały takie egoistyczne postępowanie, już się kończy i współdziałanie będzie łatwiejsze. W Kancelarii Prezydenta RP przygotowano projekt ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w działaniach samorządu terytorialnego, o współdziałaniu gmin, powiatów i województw. Jest tam sporo mechanizmów promujących współpracę.
Sytuacja finansowa wielu polskich samorządów byłaby dużo lepsza, gdyby szerzej niż dotąd stosowały podejście biznesowe i myślały o ryzyku gospodarczym, które kryje się za niektórymi inwestycjami.
Mimo wszystko łatwiej współdziałać samorządom przy budowie dróg czy oczyszczalni ścieków, a trudniej myśleć o konsekwencjach tych inwestycji.
M.K.: To jest kolejna rzecz, na którą trzeba zwrócić uwagę. Stadion, basen czy drogę stosunkowo łatwo wybudować. Kłopot natomiast zaczyna się, kiedy te wspaniałe inwestycje trzeba utrzymać. Jak traktuje się te przedsięwzięcia: jako pomysły biznesowe czy stricte społeczne? Nie neguję potrzeby budowy obiektów sportowych, ale jest różnica między kompleksem boisk typu „Orlik” a stadionem za 100 lub 200 mln złotych albo euro, na którego utrzymanie co roku trzeba będzie przeznaczać kolejnych parę milionów. Czy przed decyzją o inwestycji znaleziono znającego się na tym biznesie operatora, który nie tylko podpowie, o czym warto pamiętać przy budowie, ale także będzie wiedział, jak ten obiekt dumy prezydenta wykorzystać, żeby zwróciły się poniesione wydatki, a może nawet przynosił dochód? To samo dotyczy niektórych przedsięwzięć typowo komunalnych, jak np. spalarnie śmieci. Kto to potem utrzyma, jeśli nie sprawdzimy, czy inwestycja „spina się” od strony biznesowej? To także jest racjonalizacja wydatków inwestycyjnych. Pieniądze publiczne powinny być kierowane przede wszystkim tam, gdzie naprawdę jest to konieczne, gdzie nie jest możliwa racjonalna współpraca z sektorem prywatnym, dodam: z korzyścią dla obu stron. Jestem głęboko przekonany, że sytuacja finansowa wielu polskich samorządów byłaby dużo lepsza, gdyby szerzej niż dotąd stosowały podejście biznesowe i myślały o ryzyku gospodarczym, które kryje się za niektórymi inwestycjami. Rząd natomiast musi pamiętać, że samorządy nie są kurą znoszącą złote jajka, której na dodatek nie trzeba karmić. Jeżeli się o tym zapomni, to ta kura prędko zdechnie. Ciekawe, skąd wtedy weźmiemy nową.
Dziękuję za rozmowę.