Czy i w jakim zakresie potrzebujemy regionalnej polityki innowacyjnej?

Rozważając rolę administracji publicznej w jakiejś sferze życia gospodarczego, należałoby najpierw zadać pytanie, czy w ogóle interwencja jest w tym obszarze potrzebna. Na początku lat 90. nie było w Polsce tylu programów wsparcia, nie było kapitałów, a przedsiębiorczość rozwijała się bardzo dynamicznie. Jednym z powodów tego stanu był z pewnością brak rozlicznych regulacji, które obecnie paraliżują zakładanie i rozwijanie nowych przedsiębiorstw. Może więc warto rozważyć częsty postulat przedsiębiorców i zamiast „wspierać przedsiębiorstwa”, po prostu „nie przeszkadzać”?!
Czy polityka publiczna może być efektywna?

W Polsce w ostatnich czasach niemal powszechnie przyjęło się, że jeśli występuje jakiś problem i dodatkowo są dostępne środki, to jest to wystarczające uzasadnienie dla podjęcia interwencji publicznej.
Wszelkiego rodzaju interwencje publiczne zawsze zakłócają konkurencję, a do tej pory nie wynaleziono lepszego mechanizmu wzmacniającego konkurencyjność i stymulującego przedsiębiorstwa do rozwoju niż konkurencja.

Po pierwsze, należałoby odpowiedzieć na pytanie, czy polityka publiczna w tym obszarze może być efektywna – czy korzyści przewyższą koszty takiej interwencji. W Polsce w ostatnich czasach niemal powszechnie przyjęło się, że jeśli występuje jakiś problem (rzeczywisty, a czasami tylko jako taki postrzegany) i dodatkowo są dostępne środki, które można przeznaczyć na działania w tym obszarze, to jest to wystarczające uzasadnienie dla podjęcia interwencji publicznej. Potwierdzeniem tego jest zdecydowanie większa dostępność środków publicznych na różnego rodzaju wsparcie. Jest to niewątpliwie podejście błędne, a czasem może się okazać również bardzo szkodliwe. Nie uwzględnia bowiem kosztów takiej interwencji. Chodzi tu zarówno o koszty, które da się w sposób bezpośredni przypisać danej interwencji (np. wynagrodzenia osób przygotowujących, realizujących, rozliczających to wsparcie), jak i skalę pomocy bezpośredniej przekazanej beneficjentom. Ale często dużo ważniejsze (i większe) są koszty pośrednie interwencji, w tym takie, których nie da się dokładnie oszacować (a przynajmniej często się to pomija) na etapie planowania i konstruowania programu wsparcia. Przykładem może być koszt innego ukierunkowania wydatków inwestycyjnych – w szczególności przynoszących w przyszłości de facto mniejszą stopę zwrotu. Jako przykład niech posłuży dofinansowanie projektów badawczo-rozwojowych czy współpracy z sektorem nauki: może to spowodować np. zainwestowanie przedsiębiorstwa w działalność badawczo-rozwojową zamiast w zakup gotowej technologii (licencji) lub nowej maszyny, co w efekcie dałoby lepszy wskaźnik nakładów/przychodów. Poza tym wszelkiego rodzaju interwencje publiczne zawsze zakłócają konkurencję, a do tej pory nie wynaleziono lepszego mechanizmu wzmacniającego konkurencyjność i stymulującego przedsiębiorstwa do rozwoju niż konkurencja . Te kwestie są często pomijane przy podejmowaniu decyzji dotyczących realizowania danego program/instrumentu wsparcia .
Mniej wsparcia, ale lepsze ukierunkowanie

Istnieje potrzeba lepszego dostosowania pomocy publicznej do uwarunkowań odpowiedniej grupy docelowej – w szczególności do etapu rozwoju, na którym się znajduje dane przedsiębiorstwo.

Kolejną istotną kwestią jest to, na co jest ukierunkowane wsparcie i do kogo jest adresowane. W najnowszym programie Komisji Europejskiej na rzecz rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) wskazuje się na potrzebę ograniczenia skali wsparcia i lepszego jego ukierunkowania. Również badania realizowane w ostatnim czasie przez Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową dotyczące konkurencyjności i innowacyjności małych i średnich przedsiębiorstw w Polsce wskazują, że MŚP są bardzo zróżnicowane zarówno pod względem potencjału konkurencyjnego i innowacyjnego, jak i potrzeb w zakresie wsparcia publicznego, które byłyby w stanie efektywnie zaabsorbować. Wskazuje to na potrzebę lepszego dostosowania pomocy publicznej do uwarunkowań odpowiedniej grupy docelowej. Pomoc publiczna skierowana do przedsiębiorstw musi uwzględniać w szczególności etap rozwoju, na którym się znajduje dane przedsiębiorstwo. Firmy będące na różnym poziomie rozwoju mają inne potrzeby w zakresie wprowadzania innowacji. Na przykład działania mające na celu stymulowanie inwestycji w prace badawczo-rozwojowe lub współpracę z sektorem nauki skierowane do przedsiębiorstw niemających odpowiedniego potencjału (ludzkiego, finansowego, wiedzy) będą siłą rzeczy nieefektywne. Nie oznacza to oczywiście, że pewne działania nie powinny być ukierunkowane również na tę grupę firm, ale trzeba mieć świadomość, że przedsiębiorstwa te będą raczej w sposób pośredni korzystać z sektora nauki – poprzez doradztwo, wiedzę w zakresie zmian technologicznych – zamiast bezpośrednio inwestować w zakup technologii czy prac badawczych z sektora nauki .

Jaki model wdrażania polityki

Kolejną istotną kwestią w zakresie realizacji wsparcia publicznego jest forma wdrażania pomocy publicznej. Można wskazać przynajmniej trzy modele wdrażania wsparcia publicznego w zależności od skali decentralizacji tego procesu.

Tabela 1. Modele wdrażania polityki publicznej

Źródło: Opracowanie własne

W pierwszym modelu administracja publiczna jest odpowiedzialna zarówno za definiowanie polityki i koordynację wdrażania, jak i rzeczywistą realizację wsparcia. Przykładem mogą być chociażby działania samorządu w zakresie promocji, wspierania misji handlowych itp. Trochę zmodyfikowanym wariantem tego modelu jest przekazanie wdrażania programów wsparcia podmiotom zewnętrznym, ale którego właścicielem/nadzorcą jest organ administracji publicznej (np. różnego rodzaju agencje rozwoju regionalnego). W rzeczywistości ta opcja niewiele różni się od bezpośredniego zaangażowania samorządu, gdyż w obu wypadkach łączona jest kwestia definiowania polityki (określania kierunków i kształtu instrumentów wsparcia) z jej realizacją – wszystkie etapy znajdują się de facto w rękach publicznych.
Drugim modelem wdrażania polityki jest oddzielenie funkcji definiowania i koordynacji polityki od bezpośredniego świadczenia wsparcia (np. usług doradczych). Sektor publiczny tworzy odpowiednie bodźce (np. poprzez finansowanie doradztwa technologicznego dla firm) dla istniejących podmiotów do wygenerowania podaży określonego rodzaju usług. Administracja publiczna definiuje, co ma być przedmiotem wsparcia (np. usługi doradztwa transferu technologii), zapewnia środki finansowe i zleca wykonanie odpowiednich usług podmiotom zewnętrznym (komercyjnym bądź non profit). Rola sektora publicznego ogranicza się więc tutaj do zaprogramowania wsparcia publicznego oraz kontroli efektów jego realizacji, natomiast sama realizacja usług pozostawiona jest podmiotom zewnętrznym.
Trzecim modelem wdrażania polityki jest przekazanie koordynacji części polityki podmiotowi zewnętrznemu, posiadającemu istotne kompetencje w danym obszarze. Zakłada się, że podmiot ten z racji dotychczasowych działań posiada lepszą wiedzę zarówno w zakresie potrzeb beneficjentów, jak i wdrażania tego rodzaju instrumentów. Przekazanie realizacji polityki następuje zazwyczaj w formie umowy pomiędzy organem administracji publicznej i podmiotem koordynującym wdrażanie polityki. W tym wypadku kluczowa jest systematyczna ewaluacja realizowanego wsparcia, która z jednej strony pozwala na rozliczanie przez władzę publiczną podmiotu wdrażającego politykę z osiąganych efektów, a z drugiej umożliwia tej władzy podjęcie decyzji o ewentualnej modyfikacji lub zaprzestaniu realizacji danego rodzaju wsparcia. Przykładem takiego rozwiązania może być powierzenie wdrażania działania 2.6 ZPORR w Wielkopolsce Fundacji Uniwersytetu Adama Mickiewicza w Poznaniu, zarządzającej również Poznańskim Parkiem Naukowo-Technologicznym.
Jaki model dla Pomorza – pięć warunków minimum
Nie przesądzając ostatecznie, jaki powinien być kształt regionalnej polityki innowacyjnej, kluczowe dla jej efektywności wydają się następujące zagadnienia:
Po pierwsze, należy oddzielić kwestie definiowania i oceny efektów tej polityki od wdrażania poszczególnych jej instrumentów. Przy słabych efektach wdrażania łączenie tych elementów zawsze będzie rodziło pokusę bardziej elastycznego oceniania, a ponadto może utrudniać podjęcie decyzji o zaprzestaniu realizacji danego instrumentu, gdy okaże się on nieefektywny.
Po drugie, należy przywiązywać zdecydowanie większą wagę do dobrego zdefiniowania instrumentów polityki. Przed wdrożeniem/finansowaniem danego instrumentu trzeba jasno i precyzyjnie wskazać, na jaki problem chcemy oddziaływać, co chcemy osiągnąć, do jakiej grupy docelowej kierować wsparcie. Poszczególne instrumenty muszą być ukierunkowane na wypełnienie konkretnej potrzeby jasno zdefiniowanej grupy docelowej, a nie na ogólne problemy i nie do wszystkich przedsiębiorstw, w tym takich, które takiego wsparcia nie potrzebują, ale z niego korzystają, ponieważ jest dostępne.
Po trzecie, kluczowa jest systematyczna ocena i ewaluacja stosowanych instrumentów i w razie konieczności zaprzestanie finansowania tych, które nie przynoszą efektów. Nieuchronność takiej oceny nie tylko będzie zwiększać presję na wzrost efektywności wśród realizatorów, ale też umożliwi ograniczenie strat w przypadku nieefektywności danego rodzaju wsparcia.
Po czwarte, efektywność wdrażania poszczególnych działań powinna być rozliczana poprzez efekty – osiąganie zakładanych celów, a nie rozliczanie kwalifikowalności kosztów, co powoduje bardzo duże koszty transakcyjne. Pozwoli to podmiotom realizującym wsparcie skoncentrowanie się na jego jakości i efektywności, a nie na kwestiach administracyjnych.
Po piąte, trzeba pamiętać, że rola regionalnej polityki innowacyjnej powinna być uzupełniająca, w miarę możliwości ma ona stymulować (poprzez wsparcie organizacyjne, lepszą promocję, dystrybucję informacji czy mobilizację partnerów) wykorzystanie instrumentów dostępnych na szczeblu centralnym, np. z Fundacji na Rzecz Nauki Polskiej, Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości czy centralnych programów operacyjnych. W żadnym razie polityka ta nie powinna dublować czy zastępować wsparcia dostępnego na szczeblu centralnym.