Gospodarowanie przestrzenią miasta, czyli proces ciągłej i planowanej transformacji przestrzeni w pewien określony stan zależny od celów, jakie ma spełniać dana przestrzeń, jest jednym z najważniejszych wyzwań dla samorządów lokalnych. Bardzo trudno mówić o modelach gospodarowania przestrzenią. Miasta zawsze wychodzą naprzeciw pewnym oczekiwaniom i problemom, spełniają ściśle określone funkcje, są zróżnicowane pod względem granic i otoczenia. Rozwijają się, dojrzewają, przeżywają kryzysy i rozwiązują je w bardzo indywidualny sposób – zależny od historii, społeczności, kultury czy stopnia rozwoju struktur. Dlatego każda metamorfoza, odrodzenie, znalezienie sposobu na przezwyciężenie pewnych ograniczeń, czy wręcz dosłownie – rewitalizacja pewnych terenów – będą jedynie przykładami, godnymi naśladowania, ale tylko w zakresie mechanizmów działania, pewnego sposobu myślenia czy po prostu otwarcia się na nowe rozwiązania i pomysły.
Metamorfozy
Warto przypomnieć, że odnowa urbanistyczna miast rozpoczęła się w latach 60. ubiegłego wieku. Procesy degradacji starych obszarów zurbanizowanych, będące skutkiem epoki industrialnej i niekorzystnych zjawisk społecznych z nią związanych, w Europie Zachodniej osiągnęły apogeum pod koniec lat 60. Jednocześnie zmiany struktury gospodarczej, zachodzące w gospodarce globalnej – zmiany technologii, ujęcie aspektu środowiskowego, przesuwanie inwestycji i zatrudnienia w kierunku usług – spowodowały zamykanie kopalń, fabryk, przeformułowania funkcji miasta. Wzrosło znaczenie usług kulturalnych i turystycznych. Te siły spowodowały, że aglomeracje musiały przejść swoistą „metamorfozę”. Miasto postindustrialne nowej ery samo w sobie generowało zmiany, a z drugiej strony było do nich stymulowane przez rozwój trzeciego sektora. Najważniejsze przeobrażenia dotyczą przestrzeni publicznych oraz poprzemysłowych, które często musiały zmienić swoje funkcje i przeznaczenie.
Wówczas też kwestia odnowy przestrzeni miejskiej stała się problemem politycznym. Pierwszym „remedium” była gentryfikacja [1] – często jednak postrzegana jako działanie spontaniczne. Świadoma i planowana odnowa zdegradowanej przestrzeni łączy zaś modernizację, odnowę w sensie dosłownym i ożywienie społeczno-gospodarcze. Zaczęto zatem opracowywać i wdrażać programy rewitalizacyjne, w które zaangażowane były nie tylko władze lokalne, ale i centralne.
Model amerykański
W Stanach Zjednoczonych rewitalizacją zajmują się instytucje określane mianem Community Development Corporation (CDC) [2] – organizacje o wysokim stopniu profesjonalności i prestiżu społecznym. W ostatnich latach w USA zaobserwowano istotne zmiany w polityce rewitalizacyjnej – odejście od modelu opiekuńczego, pomocy socjalnej do modelu zatrudniania. Nowe wzory amerykańskie koncentrują się na działaniach mediacyjno-moderacyjno- -koordynacyjnych [3]. Zmiany zaszły także w CDC, które obecnie integrują działania czynników umożliwiających rozwiązanie sytuacji kryzysowej danego obszaru. Model amerykański polega zatem na tworzeniu określonego zaplecza zarządzającego, a nie – jak to jest w modelach europejskich – na realizacji programów opracowanych przez sektor publiczny, dających tak wsparcie finansowe, jak i określających warunki realizacji danego przedsięwzięcia. W takim modelu CDC najpierw stawiają diagnozę sytuacji i organizują kooperacyjne koncepcje działań, integrując przy tym wszystkich aktorów, zasoby i dostępne środki. Ważnym elementem działania takich struktur jest też poszukiwanie partnerów zewnętrznych. Działania CDC obejmują:
– integrację programów rewitalizacyjnych ze strukturami lobbystycznymi, działającymi na szczeblu rządowym w dziedzinach przydatnych dla realizacji regionalnego czy lokalnego interesu rewitalizacji,
– szeroki wachlarz aktywności, sięgający od kontaktów z sektorem rynkowo-komercyjnym do wspierania działań organizacji typu „non profit” w obszarze inicjatyw lokalnych,
– organizowanie pozyskiwania pomocy finansowej ze źródeł fundacji narodowych i prywatnych,
– profesjonalne zarządzanie działaniami w zakresie rewitalizacji oraz integrowanie do jej programów sił gospodarczych wolnego rynku,
– bezpłatne doradztwo dla planistów, architektów, prawników i menedżerów zajmujących się problemami rewitalizacji,
– transfer know-how w postaci doradztwa i szkoleń.
W ostatnich latach CDC koncentrują swe działania na przygotowywaniu zintegrowanych programów działań rewitalizacyjnych. Programy takie stanowią bazę dla budowy lobbingu politycznego, pozyskiwania środków, nawiązania kontaktów itd. Zwykle takie programy zawierają elementy planowania strategicznego; są ukierunkowane na działania długofalowe, a nie doraźne. Szybkie zmiany gospodarcze i społeczne spowodowały, że dziś działalność CDC w USA to przykład skutecznych rozwiązań w sferze:
– wzrostu bezpieczeństwa obszarów kryzysowych,
– aktywizacji miejsc pracy i rozwoju kształcenia,
– aktywizacji lokalnego kapitału społecznego,
– aktywizacji i integracji mechanizmów rynkowych na obszarach kryzysowych.
Dlatego CDC są w USA ważnym partnerem administracji lokalnej jako tzw. agentury intermedialne dla działań rynkowych. Są one doskonałym przykładem wspierania rozwoju partycypacyjnej i kooperatywnej samorządności lokalnej [4].
Rewitalizacja śródmieścia w Denver
Doskonałym przykładem rewitalizacji śródmieścia może poszczycić się Denver w stanie Kolorado – największy ośrodek miejski i stolica stanu. Zespół miejski liczy 2.581 mln ludności (spis z 2000 r.) [5]. W latach 70. nastąpił tam masowy odpływ ludzi na przedmieścia miasta. Za mieszkańcami przeniosły się sklepy i inne punkty usługowe, co doprowadziło do wyludnienia się śródmieścia. W kolejnych latach procesy degradacji pogłębiały się. Wreszcie na początku lat 90. władze miejskie rozpoczęły proces rewitalizacji, wdrażając rozwiązania systemowe oparte o 10 celów głównych:
1. Osiedlenie ludzi w śródmieściu musi być priorytetem politycznym i biznesowym. W tym celu należało połączyć interesy przedsiębiorców, władz miejskich oraz mieszkańców. Organizowano spotkania i konsultacje, a także stworzono Plan Działania dla Śródmieścia.
2. Śródmieście musi być widoczne – określono granice dzielnicy, zainicjowano zmianę krajobrazu miejskiego, służącą wyróżnieniu tej części miasta od innych.
3. Śródmieście musi być dostępne – poprawiono jakość infrastruktury miejskiej i krajobrazu, zapewniono większe atrakcje potencjalnym mieszkańcom. Na ten cel władze miejskie w 1989 roku wyemitowały obligacje miejskie na kwotę 240 mln dol. Środki zdobyte z obligacji posłużyły na remonty dróg i mostów prowadzących do śródmieścia oraz na inne inwestycje związane z połączeniem śródmieścia ze strategicznymi miejscami w mieście. Te przedsięwzięcia przyczyniły się do znacznych udogodnień w ruchu pieszych.
4. Śródmieście musi posiadać nowe i atrakcyjne udogodnienia przyciągające mieszkańców – w tym celu wyremontowano bibliotekę miejską, powstał nowy teatr, wybudowano park rozrywki, akwarium, boisko do gry w baseball oraz centrum sportowe obejmujące halę do koszykówki i lodowisko. Atrakcje te przyczyniły się do inwestycji drobnych przedsiębiorców otwierających restauracje i puby w pobliżu.
5. Śródmieście musi być czyste i bezpieczne. W 1992 r. Downtown Denver Partnership poczyniło skuteczne kroki do utworzenia w tym obszarze Strefy Rozwoju Biznesu. Strefa ta finansowana jest z podatku od nieruchomości pobieranego z określonej części śródmieścia. Spośród różnych przedsięwzięć tego rejonu do najważniejszych zadań należy usuwanie graffiti i śmieci z ulic dzielnicy. W 1995 r. stworzono nowy policyjny rejon, obejmujący śródmieście i sąsiedztwa. Strefa finansuje między innymi patrole policyjne w śródmieściu, włączając w to patrole rowerowe i konne.
6. Zachowanie i odrestaurowanie starego budownictwa.
7. Wsparcie dla wzrostu osiedlania się w śródmieściu – oznaczało to przede wszystkim zmianę regulacji przeciwpożarowych i budowlanych oraz tych dotyczących gęstości zaludnienia w śródmieściu.
8. Zasoby miasta powinny być przeznaczone na osiedlanie – stworzono Biuro Mieszkalnictwa Śródmieścia (Downtown Housing Office – DHO). Zadaniem tej instytucji było zbieranie informacji o dostępnych nieruchomościach, rynku nieruchomości oraz dostępnych funduszach publicznych. Pierwszym priorytetem DHO stało się poszukiwanie developerów dla pustych budynków. Poza tym uruchomiono Fundusz Kredytowy dla Dolnego Śródmieścia, z którego finansowano restauracje fasad budynków. Innym źródłem finansowym stał się Stanowy Fundusz Historyczny, działający w stanie Colorado.
9. Aktywne sąsiednie dzielnice śródmieścia – śródmieście Denver jest otoczone ośmioma sąsiednimi dzielnicami. Każda z nich oferuje miejsca do zamieszkania, a bliskość śródmieścia pozwala na swobodne przemieszczanie się ludności pieszo. Rozwój śródmieścia przyczynił się pośrednio do rozwoju sąsiednich okolic. W najbiedniejszej części kosztem 26 mln dol. zburzono 286 domów komunalnych, stawiając w ich miejsce 550 nowych budynków. Jedna trzecia z nich została przeznaczona na mieszkania komunalne na sprzedaż, kolejna jedna trzecia dla lokatorów zarabiających mniej niż 60 proc. średniego dochodu rodziny w tej dzielnicy; resztę zaś oddano do sprzedaży na wolnym rynku.
10. Rewitalizacja śródmieścia nie jest jeszcze zakończona – władze miasta mają świadomość, że to proces ciągły, pojawiają się więc nowe problemy, którym trzeba sprostać [6].
Niemiecki model odnowy miast
Klasyczna niemiecka metoda rewitalizacji ukierunkowana była na pokonywanie skutków procesu dekapitalizacji przestrzeni miejskich i opierała się o system zabezpieczeń socjalnych mieszkańców oraz realizowała metody uspołeczniania procesów planistyczno-realizacyjnych i zasady ochrony starych struktur miejskich. Stanowiła ona podstawę dla działań aż do końca lat 80. [7] Działania rewitalizacyjne realizowały interes publiczny i były finansowane ze środków publicznych. Ich celem była poprawa warunków życia, mieszkania i pracy poprzez usunięcie deficytów w przestrzeni i sferze budowlanej. Rozwiązania prawne opierały się na:
– ograniczeniu na okres rewitalizacji mechanizmów rynkowych i praw własności nieruchomości w celu niwelacji spekulacji i działań sprzecznych z celami odnowy,
– dostarczeniu instrumentów planistycznych dla przygotowania, zarządzania i skutecznej koordynacji programu rewitalizacji,
– dostarczeniu instrumentów ochrony interesów mieszkańców – osłon socjalnych,
– realizacji działalności informacyjnej i partycypacji społecznej w sferze planowania i realizacji programu.
Po 1990 r. większość środków przeznaczonych na rewitalizację zostało skierowanych na tereny byłej NRD. Problemy wschodnich landów i procesy globalizacyjne spowodowały konieczność reorientacji strategii i metod rewitalizacyjnych. Trzeba było odejść od odgórnego zarządzania na rzecz kooperacji i partnerstwa społecznego. Powstały wówczas nowe modele i programy: „Przebudowa miast w nowych krajach związkowych” oraz „Miasto socjalne”. Pierwszy program odpowiadał na aktualne problemy landów wschodnich – negatywny bilans demograficzny i spadek zapotrzebowania na powierzchnie mieszkalne i użytkowe. Drugi program skupiał się na wyzwaniach społeczno-ekonomicznych. Działania w programie pierwszym skupiają się obecnie na:
– poprawie jakości kwartałów miasta,
– wspieraniu mieszkalnictwa w centrum i dzielnicach staromiejskich,
– koncentracji na modernizacji mieszkań w dzielnicach centralnych i staromiejskich,
– wspieraniu tworzenia mieszkań własnościowych w centrum i dzielnicach staromiejskich, dystrybucji środków w oparciu o konkurencyjność projektów,
– uruchomieniu linii kredytowych,
– podwyższeniu dodatków inwestycyjnych dla rewitalizacji centrum i dzielnic staromiejskich.
Warunkiem przyjęcia danej gminy do programu jest stworzenie zintegrowanego planu rozwoju gminy [8].
Wnioski
Nie brak naukowej literatury na temat zagospodarowywania przestrzeni, nowych trendów czy zasad rewitalizacji – od dokumentów rządowych, po studia dotyczące licznych dobrych praktyk. We wszystkich jednak materiałach powtarza się to samo: najważniejszy jest pomysł i współpraca jak najszerszego grona aktorów sceny lokalnej. Dziś najważniejsze są strategie społecznego zaangażowania. Tak jak w każdej dziedzinie, tak i w zagospodarowywaniu przestrzeni lokalnej najważniejsze to brać pod uwagę lokalne uwarunkowania – predyspozycje, zaangażowanie, cechy demograficzne danej społeczności – ale i nie rezygnować z tożsamości oraz historii wielu ważnych miejsc.
Przypisy:
1 Jednym z ważniejszych procesów odnowy przestrzeni miejskiej jest gentryfikacja – podniesienie jakości lokali, budynków poprzez remonty, zmiany funkcji. W rozumieniu społecznym jest to zaludnianie centrów wielkich miast przedstawicielami klasy średniej. Termin narodził się w latach 60. w Ameryce, kiedy zaobserwowano migrację lepiej sytuowanych, białych mieszkańców miast na przedmieścia. Ich miejsce w dzielnicach centrum zajęli mieszkańcy klas niższych, przez co dzielnice te zaczęły tracić prestiż. Proces gentryfikacji polegał na zachęcaniu obywateli klas wyższych do powrotu do centrum, co miało odwrócić negatywne tendencje. Za: L. Michałowski, Turystyka i sposoby promocji miast, Studia Regionalne i Lokalne, nr 4 (14)/2003.
2 Podręcznik rewitalizacji – zasady, procedury i metody działania współczesnych procesów rewitalizacji, Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, Warszawa 2003.
3 Ibidem, s. 118.
4 Ibidem, s.119.
5 M. Walczyński na podstawie Jennifer Molton, Ten Steps To a Living Downtown. Raport The Brookings Institution, wrzesień 1999, www.dobrepraktyki.silesia.org.pl.
6 Ibidem.
7 Podręcznik rewitalizacji, op. cit., s. 105.
8 Ibidem, s. 111.