Metropolia Zatoki Gdańskiej, z punktu widzenia komunikacyjnego, stanowi całość wymagającą zintegrowanego lokalnego transportu pasażerskiego. Celem integracji powinno być dążenie do:
– zapewnienia atrakcyjnych warunków podróżowania transportem zbiorowym na obszarze całej metropolii,
– wzmocnienia konkurencyjnej pozycji transportu zbiorowego w stosunku do transportu indywidualnego, realizowanego samochodami osobowymi,
– uzyskania możliwości prowadzenia polityki transportowej w sposób efektywny,
– optymalizacji nakładów ponoszonych na transport pasażerski w skali metropolii.
Przestrzenny zakres integracji
Zintegrowany lokalny transport pasażerski powinien funkcjonować na obszarze całej MZG obejmującej wszystkie gminy miejskie od Wejherowa do Tczewa: Gdańsk, Gdynię, Sopot, Rumię, Redę, Wejherowo, Pruszcz Gdański i Tczew oraz wszystkie gminy sąsiednie, a nawet dalsze, wyrażające zainteresowanie wspólnym systemem lokalnego transportu.
Podmiotowy zakres integracji
Podmiotami odpowiedzialnymi za funkcjonowanie lokalnego transportu pasażerskiego w poszczególnych gminach metropolii, są władze tych gmin. Niezależnie od transportu pasażerskiego, organizowanego na zlecenie gmin jako transport komunalny, funkcjonuje w MZG także pozakomunalny transport kolejowy i autobusowy, podlegający samorządowym władzom wojewódzkim. W rezultacie władze gminne oraz wojewódzkie są nadrzędnymi podmiotami integracji lokalnego transportu pasażerskiego w metropolii.
Władze gminne i wojewódzkie powierzają organizację lokalnego transportu pasażerskiego wyspecjalizowanym organizatorom przewozów i przewoźnikom lub wyłącznie organizatorom zatrudniającym przewoźników.
Objęcie procesem integracji wszystkich organizatorów lokalnego transportu pasażerskiego w MZG oznacza w aspekcie podmiotowym utworzenie takiego systemu transportowego, w którym każda gałąź i każdy rodzaj transportu miałby określone zadania wynikające z podziału pracy podporządkowanego celom integracji.
Przedmiotowy zakres integracji
Integracja lokalnego transportu pasażerskiego w MZG powinna objąć następujące sfery:
– badanie rynku,
– podział zadań przewozowych,
– organizację węzłów przesiadkowych,
– rozkłady jazdy,
– informację o ruchu i regulację ruchem,
– taryfę i system biletowy,
– dystrybucję usług,
– promocję usług.
Poszczególne sfery integracji należy rozpatrywać komplementarnie z punktu widzenia jej celów. Stopień trudności zapewnienia zintegrowanego funkcjonowania lokalnego transportu pasażerskiego w metropolii jest zróżnicowany w odniesieniu do poszczególnych sfer. Sferą o najwyższym stopniu trudności jest taryfa i system biletowy. Wprowadzenie wspólnej taryfy i systemu biletowego wymaga bowiem daleko idących uzgodnień między podmiotami odpowiedzialnymi za komunikację pasażerską w regionie w zakresie polityki dotowania przewozów. Zróżnicowane rozwiązania taryfowobiletowe odznaczają się zróżnicowanym stopniem akceptacji społecznej i pociągają za sobą określone konsekwencje w wydatkach budżetowych na transport pasażerski. Przedstawiona sytuacja powoduje, że projektowane rozwiązania integracyjne powinny być podporządkowane w pierwszym rzędzie właśnie uzyskaniu właściwych rezultatów w sferze taryfy i systemu biletowego.
Modelowe rozwiązania w zakresie integracji
Integracja lokalnego transportu pasażerskiego jest możliwa na poziomie wytwarzania lub sprzedaży usług. Integracja na poziomie sprzedaży może być organizowana przez stronę podażową lub popytową [1]. Integracja na poziomie wytwarzania usług wymaga tzw. fuzji poziomej przedsiębiorstw komunikacyjnych. W rezultacie tej fuzji utworzyłaby się jedna firma lub holding, która świadczyłaby usługi komunikacyjne jako monopolista wszystkimi gałęziami i rodzajami transportu na całym obszarze metropolii.
Integracja na poziomie sprzedaży usług organizowana przez stronę podażową może polegać na:
– zawiązaniu porozumienia transportowego przewoźników,
– powołaniu przez przewoźników jednostki zajmującej się integracją ich działalności.
W przypadku zawiązania porozumienia transportowego przewoźników konieczne jest wyraźne określenie jego przedmiotu. Wychodząc z założenia, że podstawowym przejawem integracji powinien być wspólny system taryfowo-biletowy, w porozumieniu należy wskazać zakres integracji taryfowo-biletowej, sposób rozliczeń ekonomiczno-finansowych oraz tryb nadzoru i kontroli prawidłowości tych rozliczeń.
W przypadku powołania przez przewoźników jednostki zajmującej się integracją ich działalności, która byłaby ich związkiem transportowym, integracja może przebiegać w dwojaki sposób: jednostka będąca własnością przewoźników dzieli rynek, kierując się wyłącznie wolą właścicieli, w imieniu których prowadzi sprzedaż biletów i dzieli przychody, jednostka będąca własnością przewoźników kupuje i sprzedaje usługi, kierując się popytem i rachunkiem ekonomicznym, a przewoźnicy konkurują o zlecenia, partycypując w ewentualnych zyskach jednostki.
Integracja na poziomie sprzedaży usług organizowana przez stronę popytową opiera się na powołaniu przez stronę popytową, reprezentowaną przez władze publiczne, zarządu transportu, który zaspokajając zgłaszany popyt, kupuje usługi wykonywane przez konkurujących na rynku przewoźników. Udział poszczególnych przewoźników w przewozach jest wynikiem rachunku ekonomicznego i zastosowania procedury przetargowej.
Integracja przez powołanie zarządu transportu pasażerskiego
Uwzględniając ustawowe potraktowanie komunikacji miejskiej jako zadania własnego gmin, właściwym rozwiązaniem jest powołanie komunikacyjnego związku komunalnego gmin i usytuowanie zarządu lokalnego transportu pasażerskiego na jego szczeblu.
Związek komunalny jest, uznaną w świecie i posiadającą w Polsce jeszcze przedwojenną tradycję historyczną, formą współdziałania samorządów terytorialnych. Od 1994 r. jest, obok porozumienia komunalnego, jednym z dwóch, przewidzianych obowiązującym prawem, instytucjonalnych typów współpracy gmin w realizacji zadań publicznych przekraczających możliwości gminy. W związku komunalnym wszystkim gminom wspólnie realizującym zadania publiczne zapewnia się instrumenty równoprawnego udziału i kontroli w wykonywaniu zadania.
Tworząc związek komunalny, gminy przenoszą na niego prawa i obowiązki związane z realizacją określonego zadania, pozostawiając sobie prawo współdecydowania. Związek taki ma osobowość prawną i przejmując prawa oraz obowiązki gmin związane z realizacją zadania publicznego, ponosi pełną odpowiedzialność za swoją działalność. Dopuszczalne jest zawieranie przez gminy nie zainteresowane udziałem w związku porozumień komunalnych ze związkiem. Z punktu widzenia kształtowania zintegrowanego systemu komunikacyjnego jest to istotne, ponieważ pozwala na rozszerzenie jego obszaru bez nadmiernego rozbudowywania struktur związku komunalnego.
W skład komunikacyjnego związku komunalnego powinny wejść wszystkie gminy tworzące MZG. Mogłyby do niego przystąpić także gminy sąsiednie, wyrażające chęć aktywnego udziału w tworzeniu i realizacji polityki komunikacyjnej.
Na szczeblu komunikacyjnego związku komunalnego powinny być realizowane następujące zadania:
– planowanie rozwoju lokalnego transportu pasażerskiego,
– określanie zakresu usług komunikacyjnych kupowanych za środki budżetowe,
– określanie ekonomicznych i jakościowych parametrów usług komunikacji miejskiej, w tym uchwalanie taryfy opłat za usługi,
– organizowanie i kontrolowanie działania zarządu lokalnego transportu pasażerskiego.
W zakresie działania związku powinny znaleźć się wszystkie gałęzie i rodzaje lokalnego transportu pasażerskiego na obszarze MZG. Kolej miejska powinna więc zostać skomunalizowana lub funkcjonować jako zadanie zlecone gminom.
W sprawie włączenia kolei miejskiej do zintegrowanego systemu transportu pasażerskiego, poddanego polityce komunikacyjnej realizowanej przez komunalny związek komunikacyjny, konieczne jest zawarcie porozumienia przez związek z Marszałkiem Województwa Pomorskiego oraz PKP SKM w Trójmieście sp. z o.o. Ważnym elementem tego porozumienia musi być określenie zasad finansowania zintegrowanego systemu transportu przy wykorzystaniu dopłat budżetowych. Wszystkie dopłaty, przekazywane obecnie oddzielnie na rzecz różnych organizatorów komunikacji i przewoźników, będą musiały zostać scentralizowane w regionalnym zarządzie lokalnego transportu pasażerskiego, działającym na szczeblu komunalnego związku komunikacyjnego. Ogólna kwota dopłat budżetowych, jaką będzie dysponował zarząd, musi obejmować:
– dopłaty przekazywane z budżetu państwa i z budżetu marszałkowskiego dla PKP SKM w Trójmieście sp. z o.o.;
– dopłaty z budżetu gmin dla przedsiębiorstw komunikacji miejskiej za realizowanie przewozów miejskich na obszarze poszczególnych gmin tworzących metropolię.
Zarząd lokalnego transportu pasażerskiego w MZG, poza dopłatami budżetowymi, koncentrowałby także wszystkie środki ze sprzedaży biletów na usługi lokalnego transportu pasażerskiego na tym obszarze. Dysponując dopłatami budżetowymi i środkami ze sprzedaży biletów, zarząd ten zatrudniałby przewoźników do realizacji zadań przewozowych. W ramach komunikacji autobusowej o podziale przewozów pomiędzy poszczególnych przewoźników decydowałyby wyniki walki konkurencyjnej. Kontrakty o świadczenie usług komunikacyjnych byłyby zawierane na podstawie procedury zgodnej z Prawem zamówień publicznych. Do rynku usług mieliby więc dostęp wszyscy przewoźnicy spełniający wymagania techniczno-eksploatacyjne. W następstwie konkurencji powinna wzrosnąć efektywność ekonomiczna przewozów, a poziom tej efektywności byłby stale dzięki tej konkurencji weryfikowany. Jest to bardzo istotny walor omawianego modelu funkcjonowania zintegrowanego systemu lokalnego transportu pasażerskiego w MZG.
Proponowane rozwiązanie można wprowadzić w ramach obowiązującego ustawodawstwa. Należy jednak podkreślić, że dla jednolitości uprawnień do przejazdów ulgowych i bezpłatnych należałoby w sytuacji braku zmian ustawowych rozszerzyć ich zakres, likwidując w ten sposób specyfikę rozwiązań w poszczególnych rodzajach transportu. Byłoby to trudne do zaakceptowania ze względów ekonomiczno-finansowych.
Korzystniejszym rozwiązaniem jest działanie w kierunku określonych zmian ustawowych pozwalających na koncentrację wszystkich środków z dopłat budżetowych bezpośrednio na szczeblu regionalnego zarządu lokalnego transportu pasażerskiego oraz umożliwiających uchwalanie wspólnej taryfy wraz z systemem uprawnień do przejazdów ulgowych i bezpłatnych dla wszystkich gałęzi i rodzajów lokalnego transportu na szczeblu komunalnego związku komunikacyjnego.
Oznacza to, że w tym kierunku należy zmierzać i podejmować stosowne inicjatywy.
Wnioski dla MZG
Powołanie metropolitarnego zarządu transportu pasażerskiego zapewnia z jednej strony możliwość osiągnięcia najpełniejszych rezultatów w zakresie przedmiotowej sfery integracji, a z drugiej strony konkurencję w świadczeniu usług przewozowych. Za rozwiązaniem tym przemawiają także doświadczenia praktyczne. Funkcjonuje ono bowiem z powodzeniem w ograniczonym zakresie na obszarze MZG. Wymaga jedynie rozszerzenia obszarowego i gałęziowego. Przy czym jest to możliwe jedynie w sytuacji wykazania zainteresowania przez wszystkie podmioty odpowiedzialne za lokalny transport pasażerski w MZG. Patrząc perspektywicznie, należy jednak postulować określone zmiany legislacyjne, zapewniające łatwe i pewne funkcjonowanie zintegrowanego systemu lokalnego transportu pasażerskiego.
Przypisy:
1 R. Tomanek: Integracja komunikacji miejskiej – od porozumienia taryfowego do zarządu transportu w aglomeracji, „Transport Miejski”, 1996, nr 10, s. 14-18.