Z Witoldem Orłowskim , dyrektorem Szkoły Biznesu Politechniki Warszawskiej, byłym doradcą Prezydenta RP, rozmawia Dawid Piwowarczyk .
– Panie Profesorze, jak najlepiej podzielić polskie województwa?
– Jeżeli patrzymy tylko na wskaźniki PKB, to okazuje się, że różnica w skali kraju nie jest taka duża. Ważne jest też to, że musimy rozróżnić PKB wytworzony i podzielony. Kolejnym ważnym wyznacznikiem jest dynamika PKB, zmiany strukturalne, aktywność ludzi, czyli przedsiębiorczość. Oczywiście można patrzeć też na poziom rozwoju infrastruktury, ale trzeba pamiętać, że tak naprawdę to poziom zurbanizowania determinuje ten wskaźnik. Oceniając regiony, Górny Śląsk zawsze będzie miał wysokie wskaźniki, a na przykład Wielkopolska zawsze będzie tutaj klasyfikowana na niższym poziomie. A tymczasem z obserwacji wiemy, że infrastruktura nie jest najważniejszym czynnikiem, który może zdecydować o sukcesie lub porażce danego regionu.
– Czy wskaźnik PKB jest dobrym miernikiem oceny rozwoju regionów?
– Jeżeli chcemy sięgać do PKB, musimy tak na prawdę bazować na dwóch wskaźnikach: PKB wytworzonym i PKB podzielonym. Najczęściej posługujemy się bowiem PKB wytworzonym, który czasem potrafi być statystyczną fikcją. Mamy na przykład do czynienia często z tym, że następuje alokowanie części wytworzonego produktu z położonego na peryferiach oddziału na rzecz zlokalizowanego w dużym mieście – często w stolicy – centrum. Prowadzi to więc do zawyżania PKB tych ośrodków, w których mamy dużo central. A tak naprawdę ten produkt jest wytwarzany gdzie indziej. Problem polega też na przepływach. Wiele osób zatrudnionych w dużych miastach tak naprawdę mieszka gdzie indziej i tam wydaje swoje dochody. O istnieniu takiego zjawiska oczywiście wiemy, ale nikt nie jest w stanie powiedzieć, jaka jest dokładnie skala i jak ona wpływa na kształtowanie się wskaźnika PKB. Tak więc PKB na pewno nie jest w tym względzie idealnym miernikiem, są w związku z tym czynione różne próby innego badania i definiowania. By uświadomić, jak ten wskaźnik może wypaczyć wyniki, posłużę się najbardziej wyrazistym przykładem Warszawy. Jeżeli popatrzymy na wskaźnik PKB dla stolicy, to okaże się, że jest ona znacznie bardziej rozwinięta, niż większość obszarów starej Unii. Warszawianie powinni więc czuć się dumni, czuć się bogaczami, ale tak się nie czują, bo to jest ten moment, kiedy statystyka zawodzi i przekłamuje rzeczywistość. Tak więc, posługując się PKB, powinniśmy mieć wartości PKB podzielonego, czy zużytego na terenie danego regionu. Ale sam poziom PKB ze względu na choćby przepływy fiskalne może nie wystarczać do trafnego zdiagnozowania sytuacji regionu. Kolejnym dobrym przykładem zawodności PKB jest to, że wysoki poziom może mieć region starzejący się, z przestarzałym przemysłem i wielkimi problemami strukturalnymi, tymczasem region o niskim PKB może cechować bardzo innowacyjna i ekspansywna gospodarka oparta na najnowszych wysokorozwiniętych branżach. O PKB nie możemy na pewno mówić jako o wskaźniku, w oparciu o który można by już ferować wyroki, co do stanu i perspektyw rozwojowych danego regionu.
– Bank of England opublikował ostatnio swój wskaźnik wartości skumulowanej. Co sądzi Pan o tych nowych próbach oceny i badania poziomu rozwoju i zamożności?
– Od dziesiątek lat PKB jest przedmiotem ciągłych utyskiwań, wskazywania na jego ułomności, na to, czego on nie obejmuje. Jednak pomimo tego przez ten cały czas nie udało się wskazać żadnego naprawdę godnego następcy dla naszego podstarzałego i niedoskonałego PKB. Co więcej, jeżeli schodzimy niżej, na poziom regionów, to te zastrzeżenia co do ułomności PKB, czy mówiąc bardziej precyzyjnie Produktu Regionalnego Brutto są jeszcze większe. PKB ma jednak jedną podstawową zaletę. Po prostu jest. Oczywiście, można się bawić w zestawianie bardzo różnych indeksów, ale tak naprawdę nie widziałem jeszcze innego wskaźnika, który by się wybronił i zagroził PKB.
– Patrząc na polskie regiony, czy możemy wskazać na te cechy, ktore decydują o tym, czy dany region jest dynamiczny? Czy są jakieś cechy, które w prosty sposób prowadzą regiony do porażki?
– Jest oczywiście parę. Chcąc oceniać region, w pierwszej kolejności teoretycznie powinniśmy patrzeć na bezrobocie. Jednak przyglądając się dokładniej temu wskaźnikowi na poziomie regionów, widzimy w jak dużej mierze jest on statystyczną fikcją. Wysokie bezrobocie notowane na ścianie zachodniej wynika w dużej mierze z łatwości dostępu do pracy w szarej strefie. Jednocześnie konstrukcja systemu powoduje, że opłaca się zarejestrować jako bezrobotny. Z drugiej strony ściana wschodnia charakteryzuje się niższym wskaźnikiem bezrobocia. Jest on jednak zaniżany przez to, że rolnicy i mieszkańcy wsi będący faktycznie bezrobotnymi, nie rejestrowali się w urzędach pracy i uciekali statystyce. Oczywiście, należy tutaj brać pod uwagę także takie wskaźniki jak struktura gospodarki, czy informacja o aktywności gospodarczej mieszkańców. Myślę, że warto brać też pod uwagę dane na temat kapitału ludzkiego i poziomu wykształcenia. Oczywiście, ważne też są dane dotyczące dynamiki sprzedaży, produkcji. Tak naprawdę oceniając region, trzeba badać jednak całą listę wskaźników.
– Czy można wskazać regiony, które są liderami i te, które raczej zamykają listę?
– Nie robiłem w tym zakresie żadnych badań od około 10 lat. Dlatego raczej mogę mówić o moich subiektywnych odczuciach bazujących na obserwacji różnego rodzaju zjawisk. Intuicyjnie wskazywałbym na województwa zachodnie i południowo-zachodnie. Niewątpliwie mają one duży atut w postaci dobrej lokalizacji. Sprzyja im przewaga w zakresie jakości kapitału ludzkiego oraz struktury gospodarki. Właśnie w przypadku tych dwóch wskaźników o wiele wyraźniej niż przy PKB widać różnice pomiędzy poszczególnymi polskimi województwami. Oczywiście, dziwnym tworem na mapie polskich regionów jest Mazowsze. Powstało one bowiem z połączenia bardzo rozwiniętych obszarów metropolii oraz całej reszty, która ma typowe cechy charakterystyczne dla regionów będących w tyle, jeżeli chodzi o rozwój. Wydaje mi się też, że dobre warunki rozwojowe powinna mieć Polska północna. Jednak są to tylko moje odczucia niepoparte żadnymi dogłębnymi badaniami. Jednocześnie obserwuję cały szereg wskaźników, które pokazują jej kłopoty w dostosowywaniu się do nowej sytuacji po rozszerzeniu UE. Symbolicznie można powiedzieć, że Gdańsk będący przez długi okres oknem na świat znalazł się nagle z drugiej strony budynku. Te okna otworzyły się bowiem wszędzie indziej i Gdańsk stracił swoje znaczenie. Dziwna jest też sytuacja z Polską Południową. Małopolska i Podkarpackie mają wskaźniki sugerujące wysoki poziom aktywności gospodarczej, z drugiej zaś strony mamy wskaźniki – na przykład dotyczące kapitału ludzkiego – które pokazują zdecydowanie mniej korzystny obraz tych regionów.
– Panie Profesorze, jesteśmy już ponad 2 lata w UE. Czy możemy już pokusić się o ocenę, jak polskie regiony radzą sobie w UE?
– To zależy, pod jakim kątem chcemy to oceniać. Na pewno jednak należy podkreślić, że cała polska gospodarka radzi sobie bardzo dobrze, co się przekłada na sytuację poszczególnych regionów. W sensie gospodarczym wydaje się, że generalnie regiony bliższe zachodniej granicy radzą sobie lepiej. Mamy jednak też dane o silnym wzroście w przypadku regionów wschodnich. Myślę jednak, że mamy tutaj do czynienia z sytuacją jednorazowego impulsu. Do tych słabo rozwiniętych regionów trafiły bowiem relatywnie duże kwoty z dotacji unijnych dla rolnictwa, które jako pierwsze zaczęły płynąć z Brukseli do naszych obywateli; a to mogło wzmóc presję popytową. Obawiam się jednak, że to nie przełoży się na długoterminowe perspektywy rozwojowe tych terenów.
– Panie Profesorze, czy w świetle wyborów samorządowych możemy wskazać na taki element oceny, który pozwoli zwykłemu wyborcy ocenić sprawność władz samorządowych i znaleźć odpowiedź na pytanie, czy zasługują one na kolejny mandat zaufania?
– Myślę, że jest tylko jeden sposób sprawdzenia. Nasze dwa lata członkostwa w połączeniu z doświadczeniami okresu przedakcesyjnego jesteśmy w stanie ocenić. Wiemy, które władze wykazały się ponadprzeciętną aktywnością w pozyskiwaniu i wydatkowaniu funduszy unijnych. Według mnie jest to właśnie jeden z tych wskaźników, które potrafią nam pokazać sprawność i zaangażowanie w pracę lokalnych włodarzy. Oczywiście, należy uważać, bo samo wydanie pieniędzy nie znaczy, że zostały one wydane dobrze. Mówiąc o wydawaniu, mam na myśli takie wydatkowanie, które daje pozytywne efekty w perspektywie długookresowej. Rzecz jasna nie jest to wskaźnik pokazujący nam rzeczywisty poziom sprawności gospodarczej danej władzy. Możemy tutaj raczej mówić o sprawności biurokratycznej, w obecnych czasach jednak równie ważnej. Drugim, ważniejszym wskaźnikiem jest umiejętność przyciągania inwestorów. Mówię tu nie tylko o dużych zagranicznych inwestycjach, ale również o umiejętności zainteresowania daną gminą, danym regionem średnich i małych firm krajowych i zagranicznych.
– Panie Profesorze, wypowiedzi byłej minister finansów sugerują, że niektórzy inwestorzy nie tylko nie są dobrodziejstwem, ale nawet swego rodzaju plagą.
– Oczywiście, nie idąc w tak skrajne poglądy, zgodziłbym się z tezą, że nie każdy inwestor jest dla danej gminy, danego regionu równie cenny. Ja również wołałbym na zarządzanym przez siebie terenie widzieć inwestycje produkcyjne, na przykład w zakresie wytwarzania komputerów czy mikroprocesorów. Dla mnie jednak lepszy jest hipermarket niż szczere pole. Mimo to argument, że inwestycja inwestycji nie jest równa, jest według mnie zasadny.
– Przy okazji budowania algorytmu podziału środków unijnych pojawił się problem, kogo należy bardziej wspierać, liderów czy outsiderów?
– To jest bardzo ciekawy temat. Według mnie, ale jest to mój osobisty pogląd, nadmierne wspieranie outsiderów kosztem liderów jest błędem.
– To rodzi pytanie, jak badać efektywność wykorzystywania środków pomocowych. Czy jesteśmy w stanie to oceniać? Czasami wdaje się, że środki są wydawane bez analizowania rzeczywistych skutków i pozytywnych efektów danego projektu.
– Są tutaj opracowane różnego rodzaju metody oceny i myślę, że Unia w szerszym niż do tej pory stopniu będzie wymagała od nas badania efektywności. Problemem jest jednak to, że bardzo często mamy do czynienia z projektami długofalowymi, których realizacja, jak i oczekiwane efekty pojawiają się w dłuższym horyzoncie czasowym. To utrudnia prowadzenie tego typu wyliczeń. Problemem jest też zdefiniowanie efektywności. Obecnie panuje pogląd, że w prowadzeniu polityki regionalnej najbardziej efektywne są te projekty, które przyczyniają się do maksymalizacji rozwoju danego regionu. Biorąc to pod uwagę, można odnieść wrażenie, że oddziaływanie niektórych projektów będzie raczej niewielkie i krótkookresowe. Na przykład oczyszczalnia ścieków – może okazać się, że z punktu widzenia rozwoju całego regionu będzie miała znaczenie minimalne lub żadne, a raczej przyczyni się do podniesienia standardów życia. Zważywszy na nasz poziom rozwoju, uważam jednak, że absolutny priorytet powinien być kierowany na rozwój gospodarczy.
– Czyli jaka powinna być struktura inwestowania?
– Uważam, że należy zdać się na unijną zasadę właściwego balansu i to w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, pomiędzy inwestowaniem w rozwój, a inwestowaniem w poprawę warunków życia. Po drugie, bardzo istotne jest zachowanie odpowiednich proporcji pomiędzy interwencjonizmem państwa, a działaniem sił wolnorynkowych. Biorąc pod uwagę nasze potrzeby, musimy mieć, według mnie, nachylenie w kierunku projektów rozwojowych i nieingerujących w wolny rynek.
– Przykładowe projekty?
– Ogólnie do takich można zaliczyć wszelkie projekty polegające na usuwaniu barier, na przykład inwestycje w budowę lub modernizację infrastruktury. Nie infrastruktury ułatwiającej życie – na przykład na chodniki – ale takie jak nakłady na drogi, czy niedoinwestowaną i przestarzałą infrastrukturę telekomunikacyjną i teleinformatyczną, przez którą region jest omijany szerokim łukiem przez inwestorów zagranicznych, a rodzimi przedsiębiorcy stawiani są już na starcie na przegranej pozycji wobec swoich konkurentów z innych regionów i z zagranicy. Oczywiście, jak najbardziej warto inwestować w rozwój kapitału ludzkiego. Tutaj należy jednak pamiętać, że sam nagłówek nie stanowi jeszcze o sukcesie i rzeczywistej efektywności danego projektu oraz jego przydatności dla zwiększania atrakcyjności kapitału ludzkiego i regionu jako takiego. Po trzecie, ważne jest też zwiększanie mobilności, gospodarności i innowacyjności ludzi. Natomiast wiele projektów, na przykład w dziedzinie ochrony środowiska ma wpływ raczej na jakość życia, a nie na zwiększanie szybkości rozwoju regionu.
– Panie Profesorze, gdy przyjrzymy się firmom prywatnym i organom publicznym, to zawsze okazuje się, że pieniądz publiczny jest wydawany mniej efektywnie niż środki prywatne. Czy jest szansa to zmienić?
– Jest to ważny problem, ale faktem jest, że prawie zawsze, nawet przy najbardziej efektywnych rządach mamy do czynienia z tego typu zjawiskiem. Jest kilka przyczyn takiego stanu rzeczy. Po pierwsze, o ile w firmach najczęściej decyduje tylko czynnik ekonomiczny, to w przypadku środków publicznych pojawia się jeszcze czynnik polityczny. Po drugie, administracja ma raczej tendencje do sprawdzania projektów od strony formalnej. W tej dziedzinie czuje się lepiej, a jeżeli chodzi o efektywność i umiejętność sprawnego liczenia efektywności i opłacalności to zazwyczaj przegrywa z sektorem prywatnym. W przypadku środków publicznych istnieje też duża sztywność wydatkowania, która powoduje, że zdrowy rozsądek, dominujący w przypadku sektora prywatnego, tutaj często musi zejść na drugi plan. Co więcej, biurokracja musi kontrolować nie tylko beneficjentów, ale i samą siebie.
– Ale tutaj dochodzimy do myśli Hayeka, że dobre państwo, to małe państwo.
– Tak, dobre i sprawne państwo nie może być państwem przerostu biurokracji.
– Wracając do środków unijnych, czy nie należy bać się tego, że one nas ubezwłasnowolniają i nakładają swego rodzaju „klapki na oczy”? Poza środkami unijnymi prawie nic innego już nie widzimy.
– Oczywiście, istnieje takie ryzyko, ale jest ono w dużej mierze rekompensowane wielkością środków, które mają do nas trafić. Nigdy nie bylibyśmy w stanie sami wygenerować takich kwot. Fakt, lepiej jest robić coś własnym sumptem, ale przykład autostrad pokazuje, że nie zawsze się to sprawdza. Natomiast środki unijne stwarzają, po raz pierwszy od lat, realną szansę na to, że uda się tego typu, bardzo ważne z punktu widzenia rozwoju regionów, projekty zrealizować. Rozumiem logikę tego myślenia, wiemy, że pieniądze publiczne rozleniwiają. Jednak w ostatecznym rozrachunku regiony – w perspektywie ośmiu, dziesięciu lat – będą musiały nauczyć się same budować i finansować swoją politykę rozwoju regionalnego.
– Dlaczego niektóre gminy potrafią rozwijać się bardzo dynamicznie, a inne, położone niedaleko lub o podobnych warunkach, popadają w marazm?
– Myślę, że wynika to z tego, że długo nie wymagaliśmy od władz skuteczności działania, nie identyfikowaliśmy się z samorządem. Samorząd został po części narzucony i ludzie długo nie czuli potrzeby oceny i stawiania wymagań władzy. Uważam jednak, że się uczymy. Dobrze, że są nagłaśniane przypadki sukcesu. To daje ludziom do myślenia. Wyborcy się uczą, obserwują, że wójt, burmistrz, prezydent za miedzą potrafi i zaczynają tego samego wymagać od swoich włodarzy.
– Czytałem ostatnio artykuł pod dość prowokacyjnym tytułem „najlepsi robią biznes, najgorsi idą do polityki”.
– Jest to oczywiście mocno przerysowany pogląd. Niemniej jednak prawdą jest, że wszędzie na świecie najzdolniejsi są „kupowani” do biznesu. Dlatego ważne jest, żeby administracja miała jakieś inne, pozapłacowe – bo tutaj nigdy nie wygra z sektorem prywatnym – atuty. W krajach anglosaskich niewątpliwie bardzo ważny jest prestiż, jakim cieszy się urzędnik. We Francji dochodzi jeszcze do tego daleko posunięta gwarancja dla urzędnika, znacznie większa, niż w sektorze prywatnym. Trzeba znaleźć własną metodę, tak by urzędnicy byli właściwie motywowani. Ewidentnie problemy te łatwo jest rozwiązać w małym państwie Hayeka, nie sposób poradzić sobie z tym w państwie, które chce kontrolować wszystkie aspekty życia prywatnego obywateli i życia gospodarczego.
– Czy w polskiej administracji dominują ludzie zarządzający czy wizjonerzy?
– Zdecydowanie więcej jest administratorów. Na całe szczęście bywają też wizjonerzy. Martwi mnie jednak to, że nawet na poziomie krajowym nie udało się przez te wszystkie lata stworzyć jednej spójnej wizji rozwojowej kraju.
– Czyli ostatni raz kilkadziesiąt lat do przodu patrzyliśmy w 1936 roku?
– Mieliśmy oczywiście wizję, ale raczej krótkookresową, na początku lat 90-tych. Jeżeli jeszcze uwzględnimy uwagi, że i wizja z 1936 roku była raczej zbiorem pobożnych życzeń, a nie szczegółowym planem, to może się okazać, że w naszej tysiącletniej historii nigdy nie powstała spójna, rzeczowa i możliwa do realizacji wizja rozwoju kraju w pespektywie dwudziestu czy pięćdziesięciu lat.
– Jakie są największe zagrożenia dla rozwoju polskich regionów? Może są nim wyjazdy młodych ludzi za pracą?
– Ja bym nie traktował wyjazdów jako poważnego zagrożenia. Mogą nim zostać, gdyby osiągnęły zbyt duże rozmiary. Oczywiście nie traktuję ich, jak to do niedawna było modne, jako szansę dla Polski. Zagrożenia raczej upatrywałbym w politycznym kolesiostwie i idącym w ślad za tym marnowaniem publicznych pieniędzy. Po drugie, zagrożeniem jest niesprawność aparatu biurokratycznego, co może zniechęcać do inwestycji. Zagrożeniem jest też szara strefa, ponieważ, gdy duża cześć obrotu jest nierejestrowana, bardzo trudno budować silną i naprawdę efektywną gospodarkę w takim regionie. Ważnym zagrożeniem, ale występującym w różnym stopniu w różnych regionach, będzie kwestia jakości kapitału ludzkiego oraz mobilności. Cały czas problemem jest też infrastruktura.
– Panie Profesorze, czy za 5-10 lat sytuacja w polskich regionach będzie lepsza? Zmienią się liderzy?
– Sadzę, że wszędzie będzie poprawa. Nie liczyłbym jednak na to, że uda się zmniejszyć rozwarstwienie. Uważam, że właśnie na słabo rozwiniętej ścianie wschodniej środki zamiast na wsparcie rozwoju, zostaną przeznaczone głównie na polepszenie standardów życia. Efektywność wydatkowania – z punktu stymulowania rozwoju – będzie tam jednak niska.
– Dziękuję za rozmowę.