Kategoria: Pomorski Przegląd Gospodarczy

Rozmowę prowadzi Leszek Szmidtke – dziennikarz „Pomorskiego Przeglądu Gospodarczego” i Radia Gdańsk.

Leszek Szmidtke: Rośnie w Polsce liczba eurosceptyków, ale nie tylko oni pytają się, dlaczego mamy wchodzić na stary, rdzewiejący okręt?

Piotr Serafin: Nie zgodzę się, że rośnie liczba eurosceptyków. Polacy widzą, ile daje nam obecność w Unii Europejskiej. Ciągle mamy w pamięci stan sprzed 2004 roku, a znaczna część Polaków pamięta, co było przed 1989 rokiem. Gigantyczny awans cywilizacyjny, który dokonał się w Polsce, jest oczywisty. Jednak perspektywy wstąpienia do strefy euro rzeczywiście oceniamy inaczej. Ostatnie 4 lata to seria katastrofalnych informacji związanych ze wspólną walutą. Do późnej jesieni ubiegłego roku przed strefą euro stały poważne wątpliwości dotyczące dalszego jej istnienia. Z końcem 2012 roku były związane dwie prognozy. Jedna, oparta na kalendarzu Majów, wieszczyła koniec świata – oczywiście to żart – druga zaś przewidywała kres strefy euro. Niemała grupa ludzi postawiła nawet na jej upadek spore pieniądze. Ryzyko rozpadu było realne i tylko dzięki determinacji Europejczyków podjęto dwie kluczowe decyzje: o zmianie charakteru Europejskiego Banku Centralnego, w tym gotowości do nieograniczonej interwencji na rynkach obligacji oraz o pozostawieniu Grecji w strefie euro. Jednak dla postaw społecznych w Polsce, Niemczech czy Włoszech oczywiście decydujące znaczenie mają te negatywne wiadomości.

Nasz kraj jest położony w takim, a nie innym miejscu. Dla mnie wybór, czy Polska będzie w gronie państw dalej się integrujących czy też uda się gdzieś na obrzeża Europy, do jakieś szarej strefy, ma znaczenie geopolityczne.

W największym uproszczeniu mamy dwie drogi wyboru – brytyjską, czyli wspólnoty opartej o przestrzeń wolnego handlu oraz ścisłą integrację. Pan opowiada się za drugim rozwiązaniem.

Moi starsi koledzy, pamiętający dobrze czasy komunizmu, powiadają, że modne było wtedy powiedzeni, że Polska nie leży w Portugalii. Nasz kraj jest rzeczywiście położony w takim, a nie innym miejscu. Mamy swoją historię. To wszystko wymusza poszukiwanie rozwiązań zapewniających nam bezpieczeństwo gospodarcze i militarne. Dla mnie wybór, czy Polska będzie w gronie państw dalej się integrujących czy też uda się gdzieś na obrzeża Europy, do jakieś szarej strefy, ma znaczenie geopolityczne. Możemy się zastanawiać, kiedy konkretnie będziemy przyjmować euro, możemy dyskutować o warunkach akcesji, ale wstąpienie do strefy euro jest dla Polski wyborem oczywistym. Zadaniem klasy politycznej powinno być zapewnienie, by stało się to źródłem siły także dla polskiej gospodarki.

Angażujemy się w przebudowę strefy euro dlatego, że to będzie nasz dom. Po prostu musimy zadbać, żeby za jakiś czas czuć się tam komfortowo.

W takim razie musimy sobie odpowiedzieć na kolejne pytanie: czy adaptujemy się do już ustanowionych reguł, czy też staramy się wpływać na ich kształt?

Każdego dnia odpowiadamy na to pytanie w ten sam sposób: tak, angażujemy się! Angażujemy się w przebudowę strefy euro dlatego, że to będzie nasz dom. W naszym narodowym interesie jest wpływanie na rekonstrukcję unii gospodarczej i walutowej. Po prostu musimy zadbać, żeby za jakiś czas czuć się tam komfortowo. Dlatego musimy być aktywni, musimy też definiować swoje strategiczne interesy w perspektywie 10 lub 20 lat i nie możemy czekać na to, co się wyłoni z kryzysu.

Nie będąc członkiem strefy euro, mamy związane ręce i czekamy w przedsionku.

To błędny obraz. Wpływamy na kształt zmian już dziś. Vide: propozycja europejskiego nadzoru bankowego otwarta na kraje spoza strefy euro. Pakt Fiskalny otwiera nam przestrzeń, w której możemy współkształtować architekturę przyszłej strefy euro, także w ekskluzywnych gronach. Będziemy uczestniczyć w szczytach euro, jak i w pracach przygotowawczych do tych spotkań. Za chwilę będziemy tam dyskutować o reformach strukturalnych w strefie i uważam, że ten obszar też będzie otwarty na kraje, które mają aspiracje uczestniczenia w projekcie wspólnej waluty.

Dla Polaków, którzy jeszcze nie przekroczyli trzydziestu lat, uzasadnienie historyczne ma mniejsze znaczenie, niż korzyści lub zagrożenia wynikające z uczestniczenia w strefie.

Nie mam jeszcze 40 lat i wydaje mi się, że moi rówieśnicy, jak i młodsze pokolenie, są bardzo świadomi przeszłości swojego kraju. Z resztą my nie mamy prawa zapominać o swojej przeszłości. Ale oczywiście członkostwo w strefie euro musi wzmacniać naszą gospodarkę. Szarża na oślep do strefy euro, bez rzetelnego bilansu konsekwencji ekonomicznych, też nie ma sensu. Ani dla Polaków, ani dla stabilności strefy euro. Są dwa główne ryzyka wynikające z przynależności do strefy euro. Pierwszym jest zbyt szybki wzrost wynagrodzeń, a drugim zbyt łatwy dostęp do tanich kredytów. Oba czynniki są bardzo poważnym zagrożeniem dla konkurencyjności gospodarki, czego dowodzą przykłady Hiszpanii, Portugalii oraz Grecji. I to nie jest żart, choć tak to może brzmi.

Nie sądzę, żeby w najbliższych latach, w najważniejszych obszarach polityki gospodarczej, nastąpiło przeniesienie kompetencji z poziomu narodowego na poziom wspólnotowy. Mamy traktaty wyraźnie mówiące, co jest włączone, a co wyłączone z kompetencji UE.

Ścisła integracja będzie oznaczała transfer suwerenności – to opinia nie tylko eurosceptyków, ale też m.in. ekspertów amerykańskiego instytutu Stratfor.

Jeżeli mam z przyjaciółmi wspólny samochód, to nie mogę być jedynym, który o niego dba. Nie tylko ja mam go sprzątać, tankować czy jeździć na przeglądy. Dziwię się, kiedy słyszę, że Pakt Fiskalny lub Sześciopak będzie wymuszał dyscyplinę w finansach. Przecież również w polskim interesie jest pilnowanie zdrowych finansów publicznych. Powielanie przykładowo greckich błędów nie jest naszą racją stanu. Tym bardziej, że już wcześniej zapisaliśmy w Konstytucji kotwicę dla długu publicznego, która ma nas chronić i de facto jest dzisiaj źródłem inspiracji dla akcji naprawczych w strefie euro. Ale to nie jest przekazywanie suwerenności, to jest traktowanie na serio już dawno temu podjętych zobowiązań. Nie sądzę, żeby w najbliższych latach, w najważniejszych obszarach polityki gospodarczej, nastąpiło przeniesienie kompetencji z poziomu narodowego na poziom wspólnotowy. Mamy traktaty wyraźnie mówiące, co jest włączone, a co wyłączone z kompetencji Unii Europejskiej i nie ma apetytów na zmianę traktatów tak, by przenieść na poziom wspólnotowy przykładowo sprawy związane z zabezpieczeniem społecznym, rynkiem pracy lub systemem podatkowym. Czekają nas jednak reformy strukturalne i w tych obszarach musimy wypracować nowe sposoby dialogu i uzgodnień na ich temat, pomiędzy poziomem narodowym i europejskim. Nie można przymuszać do reform poprzez dyrektywy z Brukseli, Berlina, Paryża czy skądkolwiek. To, co jest narzucane – jest później odrzucane. Zrozumienie potrzeby zmian musi wypływać z poziomu państw narodowych. Dlatego też pojawiła się idea na zawieranie z państwami kontraktów na reformy strukturalne, nad którą teraz pracujemy.

A czy nie jest to też świadectwo oderwania się Brukseli od codzienności poszczególnych państw?

Jest w tym sporo racji i w Brukseli pojawia się refleksja o konieczności zmiany podejścia, większego zrozumienia narodowych i politycznych uwarunkowań, potrzeby dialogu i może nawet pokory. Spodziewam się, że przy okazji wspomnianych kontraktów na reformy strukturalne wnioski zostaną wyciągnięte i że logikę europejskiego policjanta zmodyfikujemy na coś bardziej „strawnego”.

To chyba doszliśmy do miejsca, w którym należy wytłumaczyć istotę dalszej integracji.

Trwa proces budowy Unii Walutowej, odpornej na kryzys. Z kryzysu płyną trzy lekcje. Pierwsza dotyczy dyscypliny fiskalnej. Ponieważ pakt stabilności i wzrostu nie zadziałał, potrzebne nam są inne i lepsze narzędzia. Dlatego pojawił się Sześciopak, Dwupak i Pakt Fiskalny. Większego znaczenia nabiera kryterium długu, deficytu strukturalnego (hipotetyczny deficyt, który wystąpiłby, gdyby cykle koniunkturalne nie występowały – przyp. red.) jako narzędzia pozwalającego lepiej reagować w sytuacji kryzysowej, a do tego mechanizmy regulujące deficyty zostaną przeniesione na poziom krajów członkowskich. Jak bardzo takie dyscyplinowanie jest potrzebne przekonaliśmy się w ostatnich latach, kiedy to z powodu kilku grzeszników cierpieli wszyscy. Drugi komponent związany jest z sektorem bankowym i wynika z kilku obserwacji: mamy w Europie banki zbyt duże do kontrolowania przez krajowych nadzorców. Niekiedy na poziomie narodowym relacje między nadzorcami a bankami stawały się zbyt familiarne i to też niosło za sobą pewne ryzyko. Dlatego Unię Bankową stworzono nie po to, żeby zaradzić obecnemu kryzysowi, ale w celu uniknięcia podobnych zjawisk w przyszłości. Wreszcie Unia Gospodarcza, która ma za zadanie koordynowanie krajowych polityk gospodarczych. Nierównowagi makroekonomiczne są bolesnym odkryciem obecnego kryzysu w Unii Europejskiej i dlatego koordynowanie działań podejmowanych przez poszczególne kraje jest takie ważne. Problematyka jest zdiagnozowana, wiadomo, jakie są cele, ale nadal nie ma narzędzi pobudzania i zachęcania do reform strukturalnych. Dlatego pojawia się koncepcja kontraktów na reformy strukturalne powiązana z budżetem strefy euro. A więc konkretne środki byłyby wypłacane tylko tym państwom, które zgodzą się na podjęcie, nierzadko trudnych, reform strukturalnych. Na końcu pojawiają się pytania o kształt instytucjonalny UGiW i tu Polska ma bardzo konserwatywne podejście. Uważamy, że obecne instytucje, takie jak Komisja Europejska lub Parlament Europejski, reprezentujące 27 państw, są lepszym rozwiązaniem, niż wąskie grono państw wyodrębnione ze strefy euro. Tak kształtuje się nowa Unia w Unii.

Najskuteczniej na kształt prawa można wpływać, kiedy rodzą się pomysły legislacyjne. Wtedy też można zdziałać więcej, niż w formalnym procesie decyzyjnym.

Niełatwo będzie wyjaśnić obywatelom krajów Unii tak skomplikowane działania. Co więcej, wyjaśnić trzeba też to, jak wygląda tryb podejmowania decyzji, tworzenia nowego prawa.

Potrzebowaliśmy trochę czasu, żeby zrozumieć, że ostatniej nocy negocjacji jest już za późno na skuteczne działania. Najskuteczniej na kształt prawa można wpływać, kiedy rodzą się pomysły legislacyjne. Wtedy też można zdziałać więcej, niż w formalnym procesie decyzyjnym. Trzeba rozmawiać z innymi, trzeba być obecnym w różnych miejscach i momentach, w których powstają koncepcje rozwiązań prawnych. Moje osobiste doświadczenia z negocjacji pakietu klimatycznego pokazują, jak duże znaczenie ma obecność, kiedy tworzy się pomysł napisania prawa. Zagrożenia dla naszej gospodarki wynikają w znacznej części z tego, że Polacy byli nieobecni w rozmowach, kiedy powstawał zamysł systemu całej polityki klimatycznej.

Kto powinien śledzić powstawanie europejskiego prawa – tylko dyplomaci?

W Europie Ministerstwa Spraw Zagranicznych rzadko same angażują się w ten proces. Zazwyczaj jest to zadanie dla wszystkich ministerstw. W tym sensie każdy minister jest dyplomatą i wszystkie ministerstwa w mniejszym lub większym stopniu to MSZ.

Gdzie jest miejsce dla organizacji, które nie są administracją państwową i czy powinniśmy rozbudowywać różnego rodzaju stowarzyszenia, lobby w Brukseli?

Od razu wyjaśnię, że jestem przeciwnikiem budowy „salonu odrzuconych”. Najskuteczniej wpływa się na decyzje nie poprzez zakładanie własnych struktur, ale przenikając do już istniejących. One mają wydeptane swoje ścieżki, kontakty, pozycje i przez to są skuteczniejsze w pracach nad nowymi aktami prawnymi. Mamy naprawdę dobry moment na współtworzenie Unii Europejskiej. Trwa polskie „5 minut”, kiedy chcą nas słuchać, kiedy mamy silną pozycję, należy to wykorzystać, więc trzeba przenikać do istniejących struktur i redefiniować kierunki prowadzonych przez nie działań.

Bycie skutecznym w Europie, gdzie są zarówno ambitne, jak i silne kraje ze sprawną administracją, oznacza, że sami musimy budować silne państwo z administracją wysokiej jakości.

Okazje będzie można wykorzystać, jeżeli są odpowiednio przygotowani ludzie. Czy mamy do tego celu odpowiednio przygotowane kadry?

Uczestnicząc w codziennym życiu UE, podnosimy jakość naszych kadr. Uczymy się poruszania europejskimi korytarzami i widzimy też nasze braki. Przed nami na przykład dyskusja o europejskim przemyśle obronnym. Jeżeli chcemy wpływać na jego kształt, najpierw musimy rozstrzygnąć, jak ma wyglądać polska zbrojeniówka. Bycie skutecznym w Europie, gdzie są zarówno ambitne, jak i silne kraje ze sprawną administracją, oznacza, że sami musimy budować silne państwo z administracją wysokiej jakości. Ci ludzie muszą się odnaleźć w europejskiej grze, na którą składają się interesy poszczególnych państw, branż, obozów politycznych itd. Dobro wspólnoty jest w jakimś stopniu wypadkową interesów wszystkich tych podmiotów. Uczymy się szybko. Widać to było m.in. w czasie szczytu budżetowego. W najbliższych latach czeka nas poważna debata o polityce energetycznej, a kolejnym istotnym wspólnotowym obszarem jest obronność. Wtedy trzeba będzie wykorzystać dotychczasowe nauki.

Kiedy przed laty do strefy euro wchodziły takie kraje jak: Hiszpania, Portugalia czy Grecja miały kilka przewag konkurencyjnych, m.in. niższe koszty pracy. Dziś nic z tego nie zostało, a nowych gospodarczych zalet nie widać. Czy Polsce nie grozi podobny scenariusz?

Grozi i powinniśmy pamiętać, że spełnienie kryteriów Traktatu z Maastricht nie jest gwarancją bezpiecznego uczestnictwa w strefie euro. Lekcją z kryzysu, jaką wszyscy powinni wyciągnąć, jest zagrożenie wynikające z nierównowag makroekonomicznych, zarówno dla danego kraju, jak i pozostałych członków strefy. Sami musimy sobie odpowiedzieć, co zrobić, żeby nie utracić konkurencyjności, a nawet więcej – jak członkostwo w strefie euro może służyć podnoszeniu konkurencyjności polskiej gospodarki.

Projekt ścisłej integracji umożliwi skuteczne konkurowanie Unii Europejskiej na globalnych rynkach?

Dzisiejsza Europa ma problem z konkurencyjnością i brakuje jej również woli walki. Do tej pory rozwijała się poprzez kryzysy i mam nadzieję, że teraz też tak będzie, że wyciągniemy z tego lekcję i będziemy kontynuować dyskusję na temat europejskiego modelu społecznego czy reform strukturalnych. Nie mam wątpliwości, że taka debata powinna się skupić na Unii Gospodarczej i Walutowej. Integracja jest najwłaściwszą drogą do budowania większej, niż do tej pory, konkurencyjności całej Unii, a nie tylko poszczególnych krajów.

Rozmowę prowadzi Leszek Szmidtke – dziennikarz „Pomorskiego Przeglądu Gospodarczego” i Radia Gdańsk.

Fundamenty, dzięki którym powstała dzisiejsza Unia Europejska, istnieją. Tyle, że coraz bardziej przesuwają się w stronę strefy euro.

Leszek Szmidtke: Po burzliwych dyskusjach wokół budżetu UE na lata 2014–2020 coraz trudniej wierzyć w ideę wspólnej Europy.

Janusz Lewandowski: Fundamenty, dzięki którym powstała dzisiejsza Unia Europejska, istnieją. Tyle, że coraz bardziej przesuwają się w stronę strefy euro, co bardzo utrudniało rozmowy o kształcie budżetu Unii. Politycy z najbogatszych krajów wiedzieli, że ich mieszkańcy mają świeżo w pamięci koszt ratowania banków oraz południowych krajów UE i są coraz mniej chętni do wykładania kolejnych miliardów euro.

Wielkość budżetu – a szczególnie skala oszczędności – jest nieproporcjonalna do wydatków poniesionych na stabilizację sytuacji w krajach strefy euro. Bardzo zasadnym jest więc pytanie o poczucie wspólnotowości, o fundamenty Unii – szczególnie wśród tzw. „płatników netto”.

Spójrzmy na to wzrokiem niemieckiego lub holenderskiego podatnika, który cały czas jest karmiony informacjami o ryzyku, jakie niosą kraje Południa. Dla niego budżet Unii Europejskiej jest tylko kolejnym punktem na coraz dłuższej liście danin finansowych. Dlatego wspólna Europa wychodzi z mody. W krajach Północy często słyszymy niemieckie słowa ewige Retterei (wieczne ratowanie), które w praktyce oznaczają uwspólnotowienie długów. Natomiast krajom Południa Unia kojarzy się z rygorami narzucanymi przez Brukselę lub – personalizując – przez Angelę Merkel.

Łatwo dziś oskarżać nam Unię Europejską, bo z jednej strony korzyści wynikające ze wspólnoty stały się zbyt powszednie, z drugiej zaś kryzys ujawnił nowe wyzwania, z którymi Unia radzi sobie z najwyższym trudem.

Pieniądze są ważne, ale Unia nie jest już tak „sexy” jak jeszcze 20 czy 10 lat temu.

Unia Europejska nadal jest unikalnym i niedościgłym wzorem dla Ameryki Łacińskiej czy też Azji. Łatwo dziś nam ją oskarżać, bo z jednej strony korzyści wynikające ze wspólnoty stały się zbyt powszednie, z drugiej zaś kryzys ujawnił nowe wyzwania, z którymi Unia radzi sobie z najwyższym trudem. Do tego należy dołożyć bieżącą politykę w takich krajach jak Wielka Brytania, gdzie opinia publiczna jest pełna uprzedzeń i karmiona półprawdami, pokazującymi wspólną Europę w złym świetle.

W najtrudniejszym okresie nie było jednak przekazu, w jakim kierunku zmierzamy. Nic więc dziwnego, że nawet George Friedman – szef amerykańskiego instytutu Stratfor – pytał, czym właściwie Unia chce się zajmować: problemami banków czy bezrobocia? A może brakiem zgody członków UE w sprawie wspólnych rozwiązań?

Z dużym dystansem podchodzę do anglosaskiego złorzeczenia na Unię, w szczególności na wspólną walutę. Europa zmaga się z problemami, ale przechodzi od akcji pożarniczych, jakimi były pakiety dla Grecji, a później także dla Portugalii, Irlandii oraz banków Hiszpanii, a teraz Cypru, do budowy trwałych mechanizmów. Ich celem jest odseparowanie ryzyka bankowego od zadłużenia państwowego. Ma to ogromne znaczenie, gdyż w krajach Unii Europejskiej trzy czwarte finansowania pochodzi z sektora bankowego. Jest to zupełnie inna sytuacja, niż w Stanach Zjednoczonych, gdzie gospodarka opiera się na rynku kapitałowym. Europa uczy się na błędach i między innymi dlatego powstaje Unia Bankowa. Naszym zadaniem, podobnie jak Brytyjczyków oraz Szwedów, było zapewnienie sobie prawa głosu w tym gronie. Jestem przekonany, że mając dobry krajowy nadzór bankowy należy się w Unię tak wmontować, żeby mieć dodatkowe zabezpieczenie. Dlatego, wsłuchując się w głosy co do przyszłego kształtu strefy euro, które płyną z Berlina, Hagi czy nawet Paryża, słychać więcej opinii przychylnych Polsce, niż kilku krajom posługującym się wspólną walutą, a nie spełniającym wymagań. Jesteśmy oczekiwani w strefie euro, podobnie jak wcześniej Estonia, a teraz Łotwa.

Sygnały nie są jednak jednoznaczne. Dlatego też pytamy nie tylko o to, dokąd zmierza Unia Europejska, ale także jak poradzi sobie w globalnej konkurencji. I wreszcie – jakie miejsce w tej przyszłej Unii będzie miała Polska?

Przyszłą wspólnotę określą warunki niezbędne dla przetrwania wspólnej waluty. Jeżeli Europejski Bank Centralny lub uzgodnione już reguły fiskalne i bankowe okażą się niewystarczające, żeby ujednolicać standardy gospodarowania i pobudzać konkurencyjność, to trzeba będzie iść jeszcze dalej – trzeba będzie jeszcze więcej „widzialnej ręki” Brukseli… W coraz trudniejszym położeniu znajdą się kraje, które chcą pozostać przy swojej walucie, jak Wielka Brytania czy Dania oraz kraje, które jeszcze nie spełniają wymogów przynależności. Integracja Unii Europejskiej jest związana ze strefą euro i nie ma innej drogi. Tyle, że będą to wybory pragmatyczne, a nie ideologiczne. Dyskutuje się konkretne kroki, a nie docelowy kształt Unii, tzw. finalite. Odzywają się zwolennicy federacji europejskiej, ale dominuje język José Manuela Barroso: federacja państw narodowych. Strefa wolnego handlu po obu stronach Atlantyku, która być może narodzi się w przyszłości, też będzie musiała uszanować odmienności poszczególnych państw. Oczywiście, jest też możliwy scenariusz, w którym zwyciężają tendencje dezintegracyjne. Wtedy nie będzie miejsca dla wspólnej waluty oraz obudowujących ją instytucji. Dlatego musi być wola polityczna dalszej integracji, a kolejne pokolenia muszą pielęgnować idee wspólnej Europy. Jeżeli wola mieszkańców większości krajów członkowskich wyrażona w wyborach będzie inna, to Unia się rozpadnie.

Dziś praktycznie zaprzestano dyskusji na temat europejskiej federacji. Jeśli już, to mówi się o federacji państw narodowych. Trafna jest natomiast diagnoza, że naprawa strefy euro powoduje transfer suwerenności. Nowe mechanizmy mają wymusić standardy gospodarcze, których polityka krajowa nie może zagwarantować.

Raport amerykańskiej Narodowej Rady Wywiadu, opisując różne scenariusze przyszłości Unii Europejskiej, z jednej strony zauważa, że perspektywy są bardzo niepewne, ale z drugiej przewiduje integrację i „potężny transfer suwerenności w kierunku władz centralnych” Unii.

Kiedy w połowie ubiegłego roku powstawał raport, sytuacja rzeczywiście była niejasna i popularne były nawet komercyjne zakłady obstawiające upadek Grecji czy wręcz całej strefy euro. W drugiej połowie 2012 r. ten kasandryczny nurt osłabł, m.in. dzięki jednoznacznemu oświadczeniu szefa Europejskiego Banku Centralnego, że uruchomi wszystkie środki niezbędne dla obrony euro. Poza tym zaczęły wyłaniać się takie elementy europejskiej architektury, jak Pakt Fiskalny, Europejski Mechanizm Stabilności, tzw. „sześciopak” regulacyjny itd. Rezultaty są już widoczne i np. Irlandia oraz Portugalia wróciły na prywatny rynek finansowy. Hiszpania i Włochy odzyskały z kolei taki sam poziom kosztów finansowania swojego zadłużenia jak przed kryzysem (chociaż wybory we Włoszech znowu spowodowały zamęt). Trafna jest natomiast diagnoza, że naprawa strefy euro powoduje transfer suwerenności. Wyłaniający się instrument finansowy, jak i cały mechanizm stabilizacyjny, czyli unijna „marchewka”, musi być uzupełnione przez „kij”, czyli obostrzenia dla tych polityków krajowych, którzy będą chcieli psuć Unię i zadłużać się na poczet przyszłych pokoleń. Nowe mechanizmy mają wymusić standardy gospodarcze, których polityka krajowa nie może zagwarantować. Jeżeli „Północ” Unii Europejskiej ma ponosić odpowiedzialność i ciężar kłopotów innych krajów, potrzebuje takich gwarancji.

Jedynym wyjściem jest pokazywanie Unii Europejskiej jako instytucji użytecznej w rozwiązywaniu bieżących i przyszłych problemów. Nie wystarczą różne mechanizmy konsultacji czy nawet Parlament Europejski, jeżeli Unia nie okaże się użyteczna tu i teraz, np. szukając recepty na redukcję bezrobocia młodych ludzi.

Te wszystkie działania odbywają się jednak przy poważnym deficycie demokracji.

To jest główny, coraz wyraźniej dostrzegany, problem w Brukseli – społeczeństwa wielu krajów wcale nie życzą sobie dalszej rozbudowy Unii, potrzebnej dla przetrwania strefy euro. Łatwo zwalać winę za problemy na Brukselę, kiedy robi się porządki we własnych krajach. Jednak tych porządków trzeba dokonać, gdyż to właśnie politycy z poszczególnych krajów doprowadzili do tej dramatycznej sytuacji. Bruksela ze swoją chęcią do nadmiernego regulowania też nie jest bez winy. Dlatego jedynym wyjściem jest pokazywanie Unii Europejskiej jako instytucji użytecznej w rozwiązywaniu bieżących i przyszłych problemów. Nie wystarczą różne mechanizmy konsultacji czy nawet Parlament Europejski, jeżeli Unia nie okaże się użyteczna tu i teraz, np. szukając recepty na redukcję bezrobocia młodych ludzi.

Parlament Europejski nie zastąpi parlamentów poszczególnych krajów i Komisja Europejska nie przejmie kompetencji rządów?

Fundamentalny problem Unii Europejskiej ma charakter polityczny. Dotykamy bardzo delikatnej materii, bo tam, gdzie ingerencja jest najbardziej potrzebna – wkraczamy w sferę budżetów narodowych i kompetencji parlamentów oraz rządów. Jednak bez wglądu w budżety narodowe, państwa z północy UE nie wezmą odpowiedzialności za kraje z południa. Moim zdaniem, ta niezbędna inwazyjność gospodarcza Brukseli musi iść w parze z wstrzemięźliwością we wszystkich innych dziedzinach, w których nadmiar unijnej regulacji irytuje ludzi.

Czy te problemy nie są jednak wtórne, bo Unia Europejska zachowuje się jak mężczyzna w średnim wieku, który dorobił się domu, samochodu i stać go na zagraniczny urlop, ale myśli raczej o bezpiecznym doczekaniu do emerytury?

Społeczeństwo syte zazwyczaj tak się zachowuje. Taki proces przeszli Japończycy, Irlandczycy, w tej fazie są południowi Koreańczycy. Europejski styl i wygoda życia wyróżniają się zdecydowanie w skali całego świata. W czasie Arabskiej Wiosny protestujący w Internecie (Komisja Europejska prowadziła monitoring) dyskutowali między innymi o tym jak chcieliby żyć w przyszłości. Pragnęli oni nie amerykańskiego czy chińskiego, ale europejskiego stylu życia.

Jednak bieguny wzrostu są poza Europą, m. in. w Chinach.

Europa obroniła wcześniejszy poziom udziału w handlu światowym (około 20%), podczas gdy Stany Zjednoczone i Japonia mają w nim w XXI wieku mniejszy udział. Dlatego też jedną z recept dla naszego kontynentu jest otwieranie się na handel. Toczą się bilateralne rozmowy z różnymi krajami, m.in. USA i Ameryką Łacińską w sprawie wolnego handlu. W wymianie handlowej upatruję szansy dla krajów takich jak Polska, która mimo malejącego wzrostu produkcji, zwiększyła w ubiegłym roku eksport swoich produktów oraz usług.

Jak długo uda się ten poziom utrzymać, skoro kraje Unii Europejskiej nie dorównują USA w innowacyjności? Nie pomogła nawet strategia lizbońska, która miała być jej kołem zamachowym.

Innowacyjność nie wynika z odgórnie dekretowanych strategii. Nie musi też polegać na rezygnacji z przemysłu na korzyść usług. Idąc śladem Niemców, Europa zaczyna rozumieć zalety industrializacji opartej na nowych technologiach i jakości. Nasi zachodni sąsiedzi przewagę konkurencyjną budują wokół swojego przemysłu. Nic dziwnego, że ich produkty są poszukiwane zarówno w Chinach, jak i krajach Ameryki Łacińskiej.

Warto wchodzić na ten – jak twierdzą eurosceptycy – rdzewiejący statek?

Polacy byli i nadal są karmieni obrazkami z czasów, kiedy w strefie euro gaszono pożar… Przed euro miał ostrzegać przykład Słowacji, która musiała dopłacać do ratowania dużo bogatszej Grecji. Jednak zza tych kłopotów zaczyna wyglądać nowa architektura Unii Europejskiej. Jeśli dzieło się uda, strefa euro będzie unikalnym w świecie systemem wzajemnej asekuracji i będzie szansą na stabilny rozwój.

Kraje, które nadają ton dalszej integracji nie będą cierpliwie czekać na naszą decyzję. Polska jest traktowana jako poważny partner, któremu zależy na powodzeniu remontu Unii Europejskiej i który chce mieć tam swoje miejsce. Mamy być udziałowcem, a nie tylko kibicem.

Ile mamy czasu na podjęcie decyzji?

Dobrze, że nie ogłaszamy nazbyt ambitnych dat, ale też nie możemy już czekać na dalszy ciąg wydarzeń i na to, jak strefa euro poradzi sobie z problemami. Kraje, które nadają ton dalszej integracji nie będą cierpliwie czekać na naszą decyzję. W czasie debat budżetowych wyraźnie widzieliśmy, że Polska jest traktowana jako poważny partner, któremu zależy na powodzeniu remontu Unii Europejskiej i który chce mieć tam swoje miejsce. Mamy być udziałowcem, a nie tylko kibicem.

Młodzi ludzie, wchodzący w dorosłe życie, nie mają w pamięci powodów, dla których powstała dzisiejsza Unia Europejska. Korzyści są tak oczywiste, że ich nie dostrzegają. Dużo ostrzej widzą wszystkie mankamenty, a od tego pokolenia będzie zależała przyszłość Europy.

Jeżeli tego nie zauważymy, jeżeli nadal będziemy działać wedle zasady „Bruksela wie lepiej”, to młode pokolenie, które jest w dużym stopniu pokoleniem bezrobocia i straciło europejską wiarę, pójdzie swoją drogą. Rozsypał się progresywizm, który napędzał kraje po obu stronach Atlantyku, obiecujący młodym, że będą żyli lepiej, niż pokolenie ojców. Dlatego Unia Europejska musi być na tyle atrakcyjna, żeby ich odciągnąć od prostych, populistycznych recept na życie. Będzie atrakcyjna tylko wtedy, gdy okaże się użyteczna w rozwiązywaniu dzisiejszych problemów – zamiast pouczać, jak żyć.

Rozmowę prowadzi Leszek Szmidtke – dziennikarz „Pomorskiego Przeglądu Gospodarczego” i Radia Gdańsk

Leszek Szmidtke: Wyczerpują się pieniądze, które Polska miała do dyspozycji w latach 2007–2013. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego zapewnia, że błędy dostrzeżono i wnioski wyciągnięto. Co zmieni się w nadchodzącej perspektywie?

Paweł Orłowski: Wykorzystanie środków z UE traktujemy jako inwestycję i dobieramy narzędzia służące temu celowi. W ostatnich latach sporo zaległości cywilizacyjnych w Polsce udało się nadrobić, np. w obszarze infrastruktury. Skutkiem przemyśleń naszych i Komisji Europejskiej na temat nowego rozdania unijnych funduszy jest położenie jeszcze większego nacisku na podniesienie konkurencyjności gospodarki. W praktyce będzie to oznaczało szczególne wspieranie branż, które zapewnią jej wzrost i będą unikatowe – tzw. specjalizacji, krajowych i regionalnych.
Wyciągamy także wnioski z tego, co okazało się nieskuteczne w Europejskim Funduszu Społecznym (EFS). Zdajemy sobie sprawę, że część środków nie przyniosła oczekiwanych efektów. Czekają nas zmiany również w tym obszarze. Nie będzie to jednak rewolucja, a raczej doskonalenie systemu. Zbyt dużo było podejścia podażowego, np. na rynku szkoleń. Aby częściej popyt kierował rodzajem wsparcia, EFS będzie mocno zdecentralizowany. Władze województwa, które posiadają najlepszą wiedzę o stanie lokalnego rynku pracy, stworzą produkty zgodne z aktualnym zapotrzebowaniem i lokalnymi uwarunkowaniami.

Jedną z barier rozwoju wciąż jest niedoinwestowanie i zaniedbanie infrastruktury transportowej. Chcemy jednak wyeliminować punktowość inwestycji drogowych. Powinny one stworzyć spójną sieć. A nie zbudujemy jej bez nakładów na drogi o mniejszym znaczeniu, doprowadzające ruch do sieci podstawowej.

L.S.: Ale jak inwestować, by interwencja przyniosła trwałe efekty i budowała podstawy konkurencyjności, a nie była tylko krótkoterminowym zastrzykiem gotówki dla gospodarki?

P.O.: Jedną z barier rozwoju Polski było, i wciąż jest, niedoinwestowanie i zaniedbanie infrastruktury transportowej. Dlatego zmierzamy do zbudowania w miarę kompletnej sieci połączeń drogami ekspresowymi pomiędzy największymi polskimi miastami oraz wpięcia się w główne europejskie korytarze transportowe. W znacznej mierze oba rodzaje inwestycji pokrywają się ze sobą. Takie połączenia oznaczają szybszy rozwój. Po pierwsze jest to oszczędność czasu, a czas to pieniądz. Mierzymy taką oszczędność w dofinansowanych z UE projektach drogowych i przeliczamy na konkretne kwoty. Po drugie, to większe możliwości mobilności mieszkańców i przedsiębiorców, którzy szybciej dojadą do pracy w mieście, na lotnisko czy dostarczą towar do portu. To wreszcie większe bezpieczeństwo, które – jak wiemy –można także rozpatrywać w kategoriach ekonomicznych.

Chcemy również wyeliminować punktowość inwestycji drogowych. Powinny one stworzyć spójną sieć. Bez nakładów na drogi o mniejszym znaczeniu, doprowadzające ruch do sieci podstawowej, nie stworzymy jej. Uzupełnieniem budowy dróg ekspresowych w głównych ciągach transportowych powinny być inwestycje dołączające do sieci pozostałe obszary, np. miasta subregionalne czy obszary wiejskie.

L.S.: Łatwo przypisać trwałość inwestycjom infrastrukturalnym. Trudniej o namacalne i trwałe efekty działań miękkich. Jaki jest pomysł MRR na wykorzystanie środków z Europejskiego Funduszu Społecznego tak, by w długiej perspektywie przyniosło to trwałe efekty?

P.O.: W trakcie wdrażania Programu Kapitał Ludzki, w obecnej perspektywie, na bieżąco dokonywaliśmy zmian pozwalających na zwiększanie jego efektywności. Wynikały one z naszych obserwacji dotyczących skuteczności realizowanych projektów. Zmiany dotyczyły m.in. wprowadzenia kryteriów efektywności zatrudnieniowej czy „przeżywalności” przedszkoli powstałych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, tak aby taka placówka funkcjonowała nie tylko wówczas, gdy są na to pieniądze z UE, ale także później, gdy unijnego finansowania zabraknie.

W przyszłej perspektywie chcemy jeszcze mocniej skupić się na zachowaniu trwałości rezultatów projektów, które otrzymają dofinansowanie. Jednym z rozwiązań może być przeniesienie punktu ciężkości z finansowana określonych szkoleń na wsparcie dla osób, które rzeczywiście chcą podnieść swoje kwalifikacje. Będzie to możliwe dzięki wprowadzeniu systemu bonów dla przedsiębiorstw i pracowników, które pozwolą im skorzystać z oferty podmiotów znajdujących się w bazie firm szkoleniowych, nad którą obecnie pracujemy. Aby firma mogła realizować szkolenie ze środków EFS, będzie musiała znaleźć się w niej, spełniając wcześniej szereg wymogów gwarantujących jakość świadczonych usług.

Budowany jest także Krajowy System Kwalifikacji. Pozwoli on na łatwą identyfikację i porównywalność kwalifikacji osób, bez względu na fakt, czy zostały one zdobyte na uczelni, w szkole, na kursie czy też po prostu w praktyce. Oznacza to, że niezależnie od sposobu zdobycia określonych kwalifikacji i miejsca nauki, będziemy mogli uzyskać odpowiedni certyfikat, który będzie ważny zarówno w Polsce jak i poza jej granicami. Chcemy także, by mniej ważne były formalności, a większe znaczenie sam pomysł i umiejętność jego realizacji.

Chcemy mocniej skupić się na zachowaniu trwałości rezultatów projektów, tak by były one odczuwalne, gdy unijne finansowanie się skończy. W projektach szkoleniowych rozwiązaniem może być np. przeniesienie punktu ciężkości z finansowana określonych szkoleń na wsparcie dla osób, które chcą podnieść swoje kwalifikacje. Decydował będzie popyt a nie podaż.

L.S.: A sprawa budowania konkurencyjności, specjalizacji i innowacyjności – kto ma decydować czy dany pomysł jest innowacyjny, czy też nie?

P.O.: Możemy spojrzeć na to w skali makro i mikro. Skala makro to wytypowanie krajowych i regionalnych specjalizacji, czyli tego, w czym chcemy być mocni i co nas wyróżnia na rynkach międzynarodowych. Wybór powinien być dokonany w dialogu między resortami nauki, gospodarki i rozwoju regionalnego. Oczywiście, urzędnicy samodzielnie nie będą o tym decydować. Pomagają nam zespoły ekspertów, np. Banku Światowego. Jeśli chcemy być konsekwentni w działaniach, powinniśmy wprowadzić nadzór nad tym, jak te specjalizacje są wdrażane i czy przypadkiem nie jest tak, że pojawiły się nowe, lepsze rozwiązania.

Skala mikro to system oceny pojedynczych projektów. Powinien on promować przedsięwzięcia rzeczywiście innowacyjne, to jest takie, w których część badawczo­-rozwojowa nie będzie tylko dodatkiem do „zwykłej” inwestycji. W obecnej perspektywie, w Programie Innowacyjna Gospodarka, mamy już pozytywne doświadczenia z tzw. ekspercką oceną panelową. W jej trakcie przedsiębiorca miał możliwość spotkania z ekspertami oceniającymi jego projekt i przedstawienia im go w bezpośredniej rozmowie. Eksperci opiniowali przedsięwzięcie na podstawie rożnych kryteriów, np. poziomu innowacyjności, wykonalności finansowej, przydatności w gospodarce. Te pozytywne doświadczenia skłaniają nas do wprowadzenia oceny panelowej na szerszą skalę w latach 2014–2020 w Programie Inteligentny Rozwój. Ocena projektu musi być kompleksowa i obiektywna, ale nie zautomatyzowana. Pod uwagę brane powinny być różne zmienne – kim jest projektodawca, w jakiej branży działa, jaka jest konstrukcja finansowania danego projektu.

Chcemy też w większym zakresie odejść od oceny formalnej. Zakładamy, że formalne aspekty projektu, np. wielkość przedsiębiorcy, posiadanie właściwych uprawnień czy certyfikatów, powinny być weryfikowane automatycznie poprzez system, w którym będą składane wnioski.

Ocena projektu musi być kompleksowa i obiektywna, ale nie zautomatyzowana. Powinna promować przedsięwzięcia rzeczywiście innowacyjne, w których część badawczo- -rozwojowa nie będzie tylko dodatkiem do „zwykłej” inwestycji.

L.S.: Innowacje nieodłącznie wiążą się z ryzykiem. Jaki poziom ryzyka przy projektach innowacyjnych może zaakceptować Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Ministerstwo Gospodarki, Ministerstwo Finansów i jeszcze Urząd Marszałkowski?

P.O.: Ta kwestia jest nam znana i rozumiemy jej ogromną wagę. Słabością całego systemu wspierania innowacyjności jest niewielki udział środków prywatnych w podejmowanych działaniach. Środki publiczne trzeba rozliczać w sposób bardziej sformalizowany, mając przede wszystkim na uwadze celowość i racjonalność wydatków. Dodatkowo, rozlicza nas z tego Komisja Europejska. Dlatego w przypadku dotacji skłonność do ryzyka niemal nie istnieje. Bardziej elastycznie mogą to robić np. prywatne fundusze Obecnie szukamy rozwiązań, które mogłyby pogodzić ogień z wodą. Mogłyby one opierać się na powiązaniach z kapitałem prywatnym, tworzeniu funduszy venture capital lub seed capital. Jeżeli do tego dołączymy partnerstwo z ekspertami, które będzie zmierzało do pogłębionej jakościowej oceny oraz większe wykorzystanie instrumentów zwrotnych – będziemy mieli lepsze narzędzia wspomagające rozwój gospodarki.

Zresztą już w tej perspektywie finansowej wypracowaliśmy pewne mechanizmy kontrolowanego zaniechania realizacji projektu w sytuacji, gdy jego wdrożenie z określonych przyczyn stanie się niezasadne, niemożliwe lub rynkowo nieopłacalne. W Programie Innowacyjna Gospodarka powiązaliśmy dwa działania. Jedno to grant na badania, a drugie na wdrożenie ich wyników. Jeśli efekty części badawczej projektu zostały przez ekspertów ocenione jako niemożliwe czy niezasadne do wdrożenia, wówczas przedsiębiorca, nie tracąc środków otrzymanych na realizację pierwszej części, mógł zaniechać realizacji części wdrożeniowej przedsięwzięcia. Oczywiście, jest to tylko część problemu określanego jako „ryzyko porażki projektu”. Na pewno jednak jesteśmy najdalej od tego, aby przedsiębiorcę karać za to, że mu się nie powiodło. Przecież on wkłada do projektu również własne, i to niemałe, pieniądze. W tym kontekście jednak ważne jest, aby nauczyć się oceniać przyczyny porażki – czy jest to niezawinione działanie przedsiębiorcy, czy też nieuczciwe postępowanie mające na celu wyłudzenie środków publicznych.

Słabością całego systemu wspierania innowacyjności jest niewielki udział środków prywatnych w podejmowanych działaniach. Dotacje publiczne trzeba rozliczać w sposób bardziej sformalizowany, a skłonność do ryzyka prawie nie istnieje. Staramy się jednak połączyć ogień z wodą i szukać partnerstw z kapitałem prywatnym.

L.S.: Kolejnym ważnym elementem gospodarki jest rynek pracy. Pojawiają się obawy dotyczące małej elastyczności i zbyt słabego uwzględniania lokalnych rynków pracy. Dyrektorzy Powiatowych Urzędów Pracy nagminnie skarżą się na oderwane od ich rzeczywistości wymagania dotyczące zatrudniania bezrobotnych. Przecież inaczej to wygląda w Warszawie czy Sopocie, a inaczej w Nowym Dworze Gdańskim czy w Bytowie.

P.O.: Widzimy ten problem i wspólnie z Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej przygotowujemy poważne zmiany, które mają doprowadzić do zwiększenia elastyczności w działaniach podejmowanych na lokalnych rynkach pracy. Pozwoli na to nowelizacja ustawy o promocji zatrudnienia, której założenia zostały właśnie skierowane pod obrady Rady Ministrów. Zakłada się w nich utworzenie narzędzi zwiększających efektywność publicznych służb zatrudnienia. Są to np. kategoryzacja klientów pod kątem ich aktywizacji zawodowej oraz większa współpraca tych służb z ośrodkami pomocy społecznej.

Ponadto, właśnie z uwagi na konieczność jak najbardziej oddolnego podejścia do problemów osób na rynku pracy, podjęliśmy decyzję o decentralizacji EFS. Pozwoli ona na większą elastyczność w reagowaniu na specyficzne potrzeby osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji zawodowej. Identyfikacja takich potrzeb będzie bardziej trafna, a wsparcie bardziej efektywne, gdy będziemy ich dokonywać z poziomu jak najbliższego danej społeczności i danego rynku pracy.

Decentralizacja, mimo iż bardzo pożądana, nie oznacza braku koordynacji. Dlatego zawierane będą kontrakty terytorialne, czyli umowy między rządem a samorządem wojewódzkim, które pozwolą precyzyjnie określić potrzeby, a także efektywnie wykorzystać środki realizacji konkretnych przedsięwzięć – i to zarówno fundusze unijne jak i krajowe.

L.S.: W nowych propozycjach MRR nie zbiera pochwał za decentralizację.

P.O.: Nie zgodzę się. Do nas docierają raczej pozytywne oceny. Urzędy marszałkowskie sprawdziły się w roli gospodarzy, co widać w wynikach wdrażania programów regionalnych. Centralizowanie systemu dystrybucji funduszy unijnych oznaczałoby przyznanie, że lepiej wiemy, co potrzebne jest w danym województwie. Nie to było ideą reformy samorządowej z 1999 r. Samorządy województw są przygotowane do wzięcia większej odpowiedzialności za prowadzenie polityki rozwoju.

W latach 2014–2020 zwiększy się przede wszystkim udział funduszy strukturalnych: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Europejskiego Funduszu Społecznego, które będą inwestowane przez regiony – z obecnych ok. 37 proc. do niemal 60 proc. w kolejnej perspektywie. Druga zmiana dotyczy dwufunduszowości. Programy regionalne zostaną zasilone pieniędzmi z EFS i EFRR. Będzie można z nich wspierać zarówno działania typowo inwestycyjne, jak i „miękkie”, np. szkolenia dla osób bezrobotnych.

Decentralizacja nie jest niczym niespodziewanym, a raczej naturalną kontynuacją tego, co robiliśmy do tej pory. W żadnym wypadku nie oznacza ona, że fundusze europejskie będą inwestowane w sposób nieskoordynowany. Narzędziem koordynacji i pewnego usystematyzowania przedsięwzięć podejmowanych z różnych źródeł w regionach, będzie kontrakt terytorialny, czyli umowa pomiędzy rządem a samorządem wojewódzkim. Obejmie ona nie tylko fundusze unijne, ale także środki własne obu stron. Pozwoli na precyzyjne określenie co, z jakich pieniędzy i w jakim terminie zostanie zrealizowane.

L.S.: Co prawda to jeszcze daleka perspektywa, ale jak będzie wyglądało programowanie rozwoju w Polsce po 2020 roku, gdy najprawdopodobniej skończy się unijna „kroplówka”?

P.O.: Nie mówiłbym tutaj o „kroplówce”, bo ta kojarzy się z chorobą i podtrzymywaniem przy życiu. Fundusze to raczej pozytywne „dopalacze”, które pozwalają nam przyspieszyć pewne zmiany, których i tak musielibyśmy dokonać. Dostajemy je przede wszystkim po to, by równać poziomem rozwoju do najbogatszych. Zakładamy, że po 2020 r., już bez tego wspomagania, będziemy w stanie prowadzić skuteczną politykę rozwoju. Fundusze wciąż będą dostępne, ale na pewno nie w takiej ilości jak obecnie, bo polskie województwa znacznie zbliżą się lub, jak teraz Mazowsze, przekroczą średnią PKB na mieszkańca w regionach UE.

Jak poprawić interwencję publiczną?

Za nami dziesięć lat doświadczeń związanych z programowaniem i wdrażaniem programów finansowanych ze środków europejskich. Obecnie stoi przed nami nowa, siedmioletnia, prawdopodobnie ostatnia tak hojna dla Polski perspektywa finansowa. Co nam ona przyniesie? Chcielibyśmy, by dostępne środki i zaangażowanie wielu osób przełożyły się na konkretną, odczuwalną zmianę w jakości życia Polaków. Dotychczasowe doświadczenia pokazują jednak, że nie zawsze tak się dzieje – pomimo naszych dużych oczekiwań, nie wszystkie projekty przynoszą zakładane rezultaty.

Przygotowując się do nowej perspektywy, pojawia się naturalnie pytanie: w jaki sposób poprawić skuteczność polityki publicznej? Nie jest to jedynie polski problem – w wielu krajach trwa ciągła, ożywiona dyskusja na ten temat. Rozwiązanie nie jest łatwe. Nie należy szukać prostych i jednoznacznych odpowiedzi.

W wielu obszarach wyznaczone wartości wskaźników są osiągane, a zmiana nie jest widoczna. Co więcej, zdarza się, że wskaźniki stają się powodem „psucia” polityki publicznej.

Za jeden z kierunków uskuteczniania pomocy publicznej uznaje się większe zorientowanie programów i projektów na osiąganie wymiernych efektów – rezultatatów. Panuje przekonanie, że takie podejście pozwala na poprawę działania instytucji publicznych, ale również na zwiększenie rozliczalności (accountability) administracji publicznej, co ma znaczenie dla jakości debaty publicznej. Zarządzanie poprzez rezultaty nie jest podejściem wolnym od ograniczeń (takie prawdopodobnie nie istnieją), a dotychczasowe doświadczenia jego wdrażania dowodzą, że jest ono wymagające.

Elementy tego kierunku pojawiają się również w kontekście funduszy europejskich. Jednakże w Polsce, szczególnie w przypadku środków unijnych, dyskusja na temat rezultatów została w dużym stopniu sprowadzona do kwestii wskaźników. Z jednej strony powinno to cieszyć – wreszcie działania administracji publicznej zorientowane są w większym stopniu na osiąganiu konkretnych efektów (mierzonych wskaźnikami) i nie koncentrują się na samym działaniu i zapewnianiu zgodności z procedurami. Wydaje się, że jest to zdecydowany postęp w stosunku do praktyk stosowanych w politykach publicznych finansowanych ze środków krajowych.

Zdarza się, że konkursy wygrywają projekty, które „pracują” na wskaźnik, a nie te, które mogą prowadzić do faktycznej zmiany społecznej.

Okazuje się jednak, że skupienie się na wskaźnikach, przy pominięciu innych elementów zarządzania zorientowanego na rezultaty, przynosi efekty poniżej oczekiwań. Nacisk na osiąganie wyznaczonych w projektach wartości liczbowych nie przynosi odczuwalnej poprawy jakości polityki publicznej. W wielu obszarach są one osiągane, a zmiana nie jest widoczna. Co więcej, zdarza się, że stają się one powodem „psucia” polityki publicznej. Przekłada się to na zniechęcenie i negatywne nastawienie do idei wskaźników – w coraz większym stopniu są one traktowane jako kolejny biurokratyczny wymóg, który ogranicza możliwość prowadzenia mądrej polityki publicznej, nie przyczyniając się do jej ulepszenia. Warto zastanowić się, z czym związane są nasze problemy ze wskaźnikami.

Wskaźniki stają się celem

Bywa, że interwencja koncentruje się nie na osiąganiu zamierzonej zmiany, lecz na wypracowaniu założonego wskaźnika. W skrajnych przypadkach znaczenie przestaje mieć to, czy projekt jest potrzebny, dobrze zaplanowany i przemyślany – kluczowe staje się, na ile pozwala on osiągnąć wyznaczony wskaźnik. Dlatego też w przypadku m.in. projektów finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego zdarza się, że większe szanse na otrzymanie wsparcia mają przedsięwzięcia większe, obejmujące wielu beneficjentów, a równocześnie stosunkowo tanie. Przegrywają z nimi projekty kierowane do mniejszej grupy odbiorców, zakładające indywidualną, długotrwałą pracę, bliską relację między trenerem lub doradcą a osobą znajdującą się w kłopotach. A przecież właśnie tego typu inicjatywy mogą w większym stopniu przyczynić się do poprawy ich sytuacji. Wygrywają projekty, które „pracują” na wskaźnik, a nie te, które mogą prowadzić do faktycznej zmiany społecznej. Tendencja ta jest trudno uchwytna, lecz niestety często potwierdzana przez osoby pracujące w systemie funduszy unijnych (zwykle w rozmowach kuluarowych). Sytuacje takie stają się bardziej prawdopodobne, gdy cel interwencji nie jest jasno określony (w postaci rezultatu) i gdy brak jest pogłębionej i systematycznej refleksji nad tym, w jakim stopniu interwencja przyczynia się do jego realizacji. W takim przypadku konkretnym punktem odniesienia dla osób zarządzających programem staje się wskaźnik.

Trzeba również pamiętać, że wskaźniki dotyczą zwykle pewnego fragmentu interwencji i niemal zawsze są z założenia niedoskonałym narzędziem zmiany społecznej. Zbyt duże skupianie się na nich prowadzić może do koncentrowania się na najbardziej standardowych typach operacji. Jest to jednoznaczne z pomijaniem przedsięwzięć innowacyjnych, z szerszym spektrum korzyści, osiągających efekty trudnomierzalne. Takie podejście (określane czasami jako tune vision) w praktyce zubaża interwencję publiczną i prowadzi do wzrostu schematyzmu w działaniach.

Zdarzają się sytuacje, w których wskaźniki stają się wręcz jednym z głównych powodów świadomego „psucia interwencji”. Mówi się wtedy, że wskaźnik jest korupcjogenny – dążenie do jego osiągnięcia wypacza logikę i sens działania.

Wskaźniki mogą psuć interwencję

Zdarzają się sytuacje, w których wskaźniki stają się wręcz jednym z głównych powodów świadomego „psucia interwencji”. Mówi się wtedy, że wskaźnik jest korupcjogenny – dążenie do jego osiągnięcia wypacza logikę i sens działania. Najbardziej klasycznym przykładem jest stopa bezrobocia rejestrowanego. Jeśli urząd pracy rozliczany jest ze stopy bezorobocia, to proste działania administracyjne (np. częstsze wzywanie bezrobotnych do potwierdzania gotowości do pracy) prowadzić mogą do obniżenia jej wartości, choć nie musi to mieć żadnego związku ze zmianą sytuacji na rynku pracy. Niestety, podobny mechanizm może działać również w przypadku projektów finansowanych ze środków europejskich.

Niektóre wskaźniki mogą również prowadzić do nasilania się efektów ubocznych, obniżających faktyczną skuteczność projektów. Przykładem może być wskaźnik efektywności zatrudnienia, który od jakiegoś czasu jest obowiązkowym w projektach dotyczących wspierania osób bezrobotnych. Zgodnie z założeniami, na zakończenie projektu, co najmniej 45% uczestników powinno podjąć pracę. Wartość ta jest zróżnicowana ze względu na grupę docelową (np. niższa dla osób niepełnosprawnych). Jeśli projektodawcy będą zachowywać się racjonalnie, to przygotują projekty, w których prawdopodobieństwo osiągnięcia tego wskaźnika jest wysokie. Oznacza to, że będą do niego rekrutowane przede wszystkim osoby z wyższym wykształceniem, młodsze, lepiej radzące sobie na rynku pracy. Jak pokazuje wiele badań, radzą sobie one na nim całkiem nieźle nawet bez pomocy (określając to bardziej formalnie – prawdopodobieństwo podjęcia przez nich pracy jest wyższe niż w przypadku innych grup, niezależnie od zakresu interwencji). Co więcej, w niektórych przypadkach mogą pojawić się wręcz efekty negatywne – objęcie danej osoby pomocą może opóźnić podjęcie przez nią pracy (w porównaniu do osób, które nie korzystały ze wsparcia). Wynikać to może ze spadku aktywności w poszukiwaniu zatrudnienia w związku z np. udziałem w szkoleniach. W efekcie duża część inwestycji prowadzona jest na tzw. jałowym biegu (deadweight) – działania są wykonywane, ale ich rzeczywisty wpływ na sytuację na rynku pracy jest niewielki.

Dążąc do faktycznej realizacji celów programu należałoby wspierać tych, którzy bez takiego wsparcia mają niższe szanse na znalezienie pracy niż np. osoby starsze, o niskich kwalifikacjach, mieszkające na terenach wiejskich. W ich przypadku interwencja publiczna faktycznie może przynieść istotną zmianę. Oczywiście, szanse na osiągnięcie wymaganego wskaźnika są wśród tych ludzi zdecydowanie niższe. I tak koło się zamyka.

Problem wartości docelowych

Wyznaczanie wartości docelowych wskaźników jest zawsze trudne. Jest to próba znalezienia punktu równowagi pomiędzy ambicjami a tym, co jest osiągalne. Dlatego też ich ustalanie jest często przedmiotem negocjacji. Normą jest, że wartości założone na początku przedsięwzięcia na koniec okazują się przeszacowane lub niedoszacowane. Należy jednak zdawać sobie sprawę, że gdy z osiągnięciem wskaźników powiązane są konsekwencje finansowe, pojawia się silna presja na określanie wartości docelowych na poziomie suboptymalnym. W skali programu, czy też polityk publicznych, prowadzi to naturalnie do obniżenia ich skuteczności.

Co zrobić?

Powyższe (i inne) problemy związane ze wskaźnikami powodują, że nie tylko nie przyczyniają się one do poprawy jakości polityk publicznych, ale mogą wręcz obniżać jej skuteczność. Nie należy jednak wyciągać pochopnych wniosków – wskaźniki same w sobie nie są bowiem przyczyną powyższych trudności. Wynikają one raczej z niekonsekwentnego i fragmentarycznego wykorzystania tego instrumentu przy programowaniu i wdrażaniu funduszy europejskich. Osiąganie zamierzonych wartości liczbowych to tylko jeden z elementów zarządzania zorientowanego na rezultaty. Aby mogły być dobrze wykorzystane, konieczne jest:

• jasne określenie zmiany społecznej, która ma być efektem interwencji (rezultatów),
• przemyślenie, w jaki sposób zmianę tę można mierzyć (ilościowo i jakościowo) lub też uznanie, że pomiar w niektórych przypadkach będzie nieuzasadniony (np. zbyt kosztowny),
• mądre wykorzystywanie informacji pochodzących z pomiaru efektów do zarządzania polityką publiczną.

Rezultaty – precyzyjne i mierzalne określenie zmiany – powinny wynikać z planów strategicznych. Niestety w wielu dokumentach strategicznych punkt ciężkości kładzie się na opisie planowanych działań, a nie ich efektów.

Planowanie strategiczne

Podstawową trudnością dla właściwego wykorzystania wskaźników jest konkretne określenie tego, co ma być mierzone. Rezultaty, a więc jasne, precyzyjne i mierzalne określenie zmiany, powinny wynikać z planów strategicznych. Niestety, jak pokazuje doświadczenie, w wielu dokumentach strategicznych cele są określone na dużym poziomie ogólności, a punkt ciężkości kładzie się na opisie planowanych działań, a nie ich efektów. Często też na tym etapie pojawiają się problemy związane z zachowaniem logiki interwencji – jasnym rozróżnieniem, co jest wkładem, co jest działaniem, co jest produktem, a co rezultatem. Szczególnie istotne, choć często pomijane, jest określenie związków przyczynowo­-skutkowych pomiędzy nimi. Pomiar może dotyczyć każdego z tych elementów (choć pomiar rezultatów nie zawsze jest możliwy i uzasadniony).

Faza planowania strategicznego (planowania rezultatów) jest kluczowa. Jeśli na tym etapie nie zdefiniowano jasno rezultatów, naturalną konsekwencją są trudności w dobraniu wskaźników, a następnie wykorzystaniu ich do zarządzania. Trudno jest dobrać miarę, jeśli nie ustalono dokładnie, co ma być osiągnięte oraz co i w jakim stopniu ma się zmienić. W takich sytuacjach dobór wskaźników jest często przypadkowy – wybiera się te, które już istnieją i w jakiś sposób wiążą się z interwencją, jednak niekoniecznie najlepiej służą pomiarowi efektów.

Wskaźniki powinny być przede wszystkim wiarygodne i użyteczne. Dlatego też warto ograniczać ich liczbę – skupić się na kilku, kilkunastu naprawdę kluczowych miarach, inwestując w ich jakość i wiarygodność.

Dobór mierników

Wskaźniki powinny być przede wszystkim wiarygodne i użyteczne dla zarządzania projektem lub programem. Dlatego też warto ograniczać ich liczbę – skupić się na kilku, kilkunastu naprawdę kluczowych miarach, inwestując w ich jakość i wiarygodność.

W przypadku programów i projektów finansowanych ze środków europejskich powinno skoncentrować się na wskaźnikach mierzących faktyczne rezultaty – dotyczących korzyści odnoszonych przez bezpośrednich odbiorców wsparcia. Może to wymagać dokonywania bardziej złożonych pomiarów, np. z wykorzystaniem próby kontrolnej. Jest to jednoznaczne z tym, że do pozyskania potrzebnych danych w niektórych przypadkach konieczne jest zainwestowanie odpowiednich zasobów. W razie wątpliwości należy zestawić korzyści, jakie może przynieść przemyślany pomiar efektów dla długofalowej skuteczności programu z kosztami potrzebnymi do jego przeprowadzenia.

Najczęstsze błędy popełniane na tym etapie to wskazywanie zbyt wielu wskaźników (rodzi to chaos informacyjny), wybór wskaźników, które luźno wiążą się z planem strategicznym (ale dają się mierzyć), wskaźników, na wartość których program ma ograniczony wpływ czy też wskaźników korupcjogennych. Skazuje to często całe przedsięwzięcie na niepowodzenie.

Wprowadzenie proponowanego mechanizmu, sztywno wiążącego wartości wskaźników z dostępem do środków finansowych, spowoduje nasilenie wszystkich dotychczas obserwowanych negatywnych zjawisk i obniży skuteczność podejmowanych działań.

Jak (nie) zarządzać?

Zarządzanie zorientowane na rezultaty to przede wszystkim podejmowanie decyzji zarządczych na podstawie informacji o wynikach interwencji. Aby było możliwe, muszą być one wykorzystywane w mądry sposób – ze świadomością ich mocnych stron, ale również ograniczeń. Powinny być analizowane regularnie i w sposób zorganizowany. Ich analiza musi być pogłębiona i prowadzona z uwzględnieniem kontekstu, w jakim była realizowana interwencja, jak również odnosząc się do innych danych i wyników badań i analiz.

Jeśli wskaźniki służą głównie do przygotowywania obszernych raportów i sprawozdań, ich przydatność jest znikoma. Dzieje się tak, gdy wskaźniki są źle dobrane i niosą nikłą wartość informacyjną lub też szacowane są na podstawie danych o niskiej jakości (mało wiarygodnych).

Druga niebezpieczną skrajnością jest podejmowanie decyzji finansowych głównie w oparciu o osiągane wartości wskaźników. Badania pokazują, że powiązanie to prowadzi do nasilania się negatywnych efektów związanych z wykorzystywaniem wskaźników w polityce publicznej.

Nowa perspektywa – te same błędy?

Niestety, w projektach rozporządzeń, które określać mają zasady zarządzania środkami europejskimi w latach 2014–2020, Komisja Europejska proponuje mechanizmy, które niewątpliwie powodować będą nasilanie się opisanych powyżej negatywnych zjawisk i najprawdopodobniej przyczynią się do obniżenia skuteczności podejmowanych działań. Chodzi tu o tzw. ramy wykonania i rezerwę wykonania. Mechanizm ten ma polegać na tym, że na poziomie każdej z osi priorytetowych wyznaczona zostanie rezerwa na poziomie 7%. Dodatkowo, dla każdej z osi zostanie ustalony zestaw mierników (wskaźników lub kamieni milowych), na podstawie których oceniany będzie postęp realizacji. Mierniki muszą „pokrywać” co najmniej 75% wartości interwencji.

W trakcie realizacji programów dokonywany będzie przegląd. Jeśli w przypadku choć jednego z mierników osiągnięta wartość będzie poniżej 95% ustalonej wartości, rezerwa przepadnie (zostanie ona rozdzielona wśród tych, którzy osiągnęli założone wartości wszystkich mierników). Jeśli odnotowana zostanie poważniejsza porażka, wtedy płatności dla całej osi mogą zostać wstrzymane, a w skrajnych przypadkach może zostać dokonana korekta finansowa. Tłumacząc te zapisy – jeśli nie zostaną osiągnięte wyznaczone wartości, powodować to będzie poważne konsekwencje finansowe.

Wprowadzenie tak restrykcyjnego mechanizmu, sztywno wiążącego wskaźniki z dostępnością środków finansowych, powodować będzie naturalnie dążenie instytucji zarządzających do wyznaczenia takich wskaźników, w przypadku których ryzyko porażki będzie najmniejsze – niekoniecznie tych, które są najbardziej istotne dla rozwoju społeczno – gospodarczego. Ponadto wybierane będą w pierwszej kolejności te przedsięwzięcia, które będą „pracować na wskaźnik”. Pojawić się może silna (również polityczna) presja na zachowania, które powodować będą „podbijanie” wskaźnika, nawet jeśli będą one na granicy prawa czy choćby przyzwoitości. Innymi słowami: na etapie planowania strategicznego cały wysiłek będzie kierowany na wyznaczenie bezpiecznych wskaźników, a nie określenie pożądanej zmiany społecznej, a na etapie wdrażania działania koncentrować się będą na osiągnięciu wskaźników, a nie spowodowaniu tejże zmiany. W efekcie wszystkie, dotychczas obserwowane negatywne zjawiska mogą się dodatkowo nasilić.

Dlaczego nie granty?

Polskie władze są dumne z tempa wykorzystania środków unijnych. W wielu aspektach wpłynęły one pozytywnie na rozwój naszego kraju, jednakże czy można się w pełni zgodzić ze stwierdzeniem, że jest to historia sukcesu? Czy nie można było tych pieniędzy wydatkować w istotnie lepszy sposób? Czy zaistniałe w ich następstwie problemy można określić mianem nielicznych, mało istotnych uchybień, czy też niektóre obszary należałoby przeprojektować?

Programy realizowane przez rządy lub wielkie organizacje ponadnarodowe często okazują się mało skuteczne. Bywa, że są one marnotrawstwem pieniędzy, a czasem wręcz przynoszą szkodę. Historia pomocy gospodarczej dla Afryki pokazuje, że miliardy dolarów nieudolnie wpompowywane w gospodarkę mogą jej nie tylko nie wzmocnić, lecz nawet zniszczyć. Masowe rozdawnictwo zboża stało się tam źródłem korupcji i zniszczyło lokalne rolnictwo. Co więcej, przyczyniło się też do zniszczenia więzi społecznych i struktur gospodarczych.

Niestety, aktorzy sceny politycznej grają w „moje lepsze niż twoje”, krytykując oponentów, a nie dotykając istotnych założeń funkcjonowania dotacji. Tymczasem wyższe uczelnie, jak i organizacje pozarządowe, w ogromnej części uzależnione w swym finansowaniu od projektów unijnych, nie chcą kąsać ręki, która je karmi.

Nie ma powodów, by sądzić, że pomoc unijna dla Polski okaże się, choć w części, aż tak tragiczna. Równocześnie nie można wykluczyć, iż nie będzie ona generowała dodatkowych kosztów i że nie mogłaby być spożytkowana efektywniej.

Niestety, aktorzy sceny politycznej grają w „moje lepsze niż twoje”, krytykując oponentów, a nie dotykając istotnych założeń funkcjonowania dotacji. Tymczasem uczelnie wyższe, jak i organizacje pozarządowe, w ogromnej części uzależnione w swym finansowaniu od projektów unijnych, nie chcą kąsać ręki, która je karmi.

Znane mi są przypadki, gdy krytyczne dla systemu grantów elementy były usuwane z publikacji, a opublikowane badania – wskazujące na nieefektywność programów grantowych – powodowały zakręcenie kurka z pieniędzmi. Niestety, obecny system, w którym dominują bezzwrotne dotacje dla przedsiębiorstw, jest mało efektywny, a w niektórych obszarach wręcz szkodliwy. Oto dziesięć powodów uzasadniających tę tezę.

1. Korupcja i niszczenie kapitału społecznego

Wielu moich rozmówców wspominało o „mafiach” rządzących rozdawnictwem grantów. Użytkownicy forów internetowych skarżyli się, że nie mogli dostać dotacji, gdyż otrzymywali je wyłącznie znajomi wpływowych osób. Niestety – rozdawnictwo dóbr za darmo zawsze będzie stymulowało korupcję. Tworzy ono bowiem niezwykle kryminogenny układ na linii przedsiębiorca­-urzędnik, decydujący o przyznaniu dotacji.

Korupcja to nie tylko problem uczciwości (lub nie) osób bezpośrednio zaangażowanych. To też kwestia wpływu na wszystkich, którzy ją widzą lub odczuwają. Ma ona istotny wpływ na postawy ludzkie i wszelkie więzi społeczne. Istnienie potencjalnie kryminogennego układu powoduje, że nawet uczciwie przyznane pieniądze są postrzegane jako rezultat protekcji lub łapownictwa. Niszczy to kapitał społeczny, którego Polska tak bardzo przecież potrzebuje.

Jeśli mogę dostać bezzwrotny grant na uruchomienie biznesu, to będę się zastanawiał jedynie nad tym, jak wydać te pieniądze. Jeśli mam je oddać, to trzy razy przemyślę wydanie każdego grosza.

2. Nieefektywność alokacji środków

Jeśli mogę dostać bezzwrotny grant na uruchomienie biznesu, to będę się zastanawiał jedynie nad tym, jak wydać te pieniądze. Jeśli mam je oddać, to trzy razy pomyślę nad tym, na co przeznaczyć każdy grosz. W normalnych warunkach przedsiębiorca uczy się szanowania pieniędzy, budowania firmy przy bardzo ograniczonych środkach – „on the shoe string”. Jest to jedna z najważniejszych lekcji, jakie wyciąga on z pierwszego okresu działalności w biznesie. Przykładowo, dla Google’a umiejętność znajdowania tańszych sposobów finansowania mocy obliczeniowej stała się trwałym czynnikiem przewagi konkurencyjnej.

3. Koszty transakcyjne

Pierwsza, oczywista grupa tych kosztów, to nakłady (również niepieniężne) na ich pozyskanie i rozliczenie ze strony firm, które otrzymały grant. Druga to koszty szkolenia przedsiębiorców, konsultantów oraz koszty aparatu administracyjnego, dokonującego oceny składanych wniosków. Dochodzą do tego środki przeznaczane na gigantyczną promocję, towarzyszącą dystrybucji grantów pod hasłem „Ty też możesz dostać pieniądze”. Trzecią grupę stanowią koszty poniesione przez tych, którzy nie otrzymali grantu (o tym poniżej). Zwłaszcza dla małych firm, ubiegających się o granty w wysokości 20–30 tys. euro, ważnym czynnikiem jest pracochłonność tych aplikacji – przygotowanie samego wniosku, pozyskanie wszystkich popierających dokumentów i czas zużyty na dość próżne zabiegi administracyjne. Dla przedsiębiorstw tej wielkości czas jest relatywnie znacznie wyższym kosztem niż dla tych wielkich, które stać na kupno takich usług. W końcu, kolejne koszty pociąga za sobą dokumentowanie i sprawozdawczość z finansowania z grantów unijnych.

4. Koszty opóźnień

Istotnym, wymiernym (choć trudno mierzalnym i rzadko uwzględnianym) kosztem dla firm jest koszt zmarnowanego czasu. Wszystkie przedsiębiorstwa, które nie dostaną grantów, poniosą nie tylko bezpośrednie koszty zabiegów o granty, ale i zwolnią tempo swojego rozwoju przez rozproszenie energii w nieefektywnych kierunkach. A i te, które otrzymują dotacje po roku wyczekiwania, tracą przez to sporo. Co więcej, nie wyniosą one korzyści uczenia się, jakie dałoby im zaangażowanie się w rynek kapitałowy. Nie pozyskają informacji na temat szans i kosztów pozyskania kapitału.

5. Nieodnawialność

Koncepcja mikropożyczek, której twórca uhonorowany został w 2007 r. Nagrodą Nobla, odniosła wielki sukces, pomimo relatywnie niskich nakładów początkowych. Możliwe było to dzięki przyjęciu założenia, że finansowanie na rozpoczęcie działalności nie jest bezzwrotnym grantem, ale pożyczką. W ten sposób wykreować można było efekt „kuli śnieżnej”. Tymczasem środki przeznaczane w Polsce na rozwój małych i średnich firm w systemie bezzwrotnych dotacji zostają zużyte „w jednym rzucie”. Przedsiębiorstwo, które je dostanie, zainwestuje je lepiej lub gorzej, czasem zarobi, tworząc dostatek szczęśliwego beneficjenta, ale na tym historia właściwie się kończy. Wady tej nie mają programy, w których pieniądze „obracają się” w cyklach inwestycja­-spłata­-inwestycja, jak wspomniany program mikropożyczek, amerykańskie Community Development Venture Capital, komercyjne fundusze venture capital czy niezależne działania aniołów biznesu.

6. Niszczenie rynku kapitałowego

Rozdawnictwo grantów niszczy podstawy drobnego rynku kapitałowego, nie mogąc go efektywnie zastąpić. Dotacje nie mogą być substytutem komercyjnego finansowania, gdyż nigdy nie będzie ich dostatecznie dużo, by dać je wszystkim chętnym. Wspomniane niszczenie rynku odbywa się na wielu poziomach:

• rynek finansowania małych przedsiębiorstw zostaje zabrany tym, którzy mogliby go efektywnie obsługiwać;
• bezzwrotne granty kreują fałszywe oczekiwania, że startujące firmy powinny dostawać darmowe wsparcie;
• model ten uniemożliwia tworzenie się nowych instytucji i firm obsługujących rynek;
• ,,zamrożony” zostaje proces społecznego uczenia się, w którym strony potencjalnych negocjacji rozpoznają swoje oczekiwania, przedsiębiorcy uczą się jak pozyskiwać kapitał, a inwestorzy – jak oceniać potencjalne inwestycje.

Powoduje to, że obecne organizacje aniołów biznesu działają w absolutnie niekorzystnych warunkach – w sytuacji dumpingowej, silnie promowanej konkurencji. A to wielka szkoda, bo aniołowie biznesu to formuła o największym chyba potencjale wspierania przedsiębiorczości. Dają oni swoim „podopiecznym” nie tylko finansowanie, ale też wiedzę, kontakty i dostęp do nagromadzonego kapitału zaufania.

Rozdawnictwo grantów niszczy podstawy drobnego rynku kapitałowego, nie mogąc go efektywnie zastąpić. Dotacje nie mogą być substytutem komercyjnego finansowania, gdyż nigdy nie będzie ich dostatecznie dużo, by dać je wszystkim chętnym.

Mocnym dowodem tej tezy jest fakt bardzo niskiego poziomu finansowania polskich przedsiębiorstw kredytem bankowym, wynoszący relatywnie 1/3 tego, czego można by się spodziewać, uwzględniając średnią wysokość finansowania w Unii Europejskiej i poziom polskiego PKB;

7. Kształtowanie nierealistycznych oczekiwań

Przejawy tego typu postaw roszczeniowych można zaobserwować w Grecji – zarówno na forach dyskusyjnych, jak i na ulicach. Następstwem unijnych dotacji jest przekonanie obywateli, że „urząd powinien dać mi pieniądze, bo przecież będę tworzył miejsca pracy”. Przy wszechobecnej promocji bezzwrotnych dotacji, znaczna część osób docierających na spotkania związane z pozyskiwaniem komercyjnego finansowania wycofuje się, dowiedziawszy się, że warunkiem pozyskania zewnętrznego inwestora jest oddanie części własności zakładanej firmy. Spotyka się też ludzi domagających się dotacji i argumentujących, że przecież „jesteśmy młodzi, przedsiębiorczy, zasługujemy na to, by dać nam szansę”.

8. Kształtowanie fałszywych wzorców

W normalnej, rynkowej gospodarce ktoś, kto chce założyć firmę oszczędza, szuka możliwości finansowania wśród rodziny, przyjaciół czy aniołów biznesu. W dojrzałych systemach mamy całe rzesze ludzi, którym ktoś kiedyś pomógł (niekoniecznie bezinteresownie) uruchomić ich własną firmę. Co istotne, oni sami i ich otoczenie uczą się jak budować kontrakty i relacje pomiędzy przedsiębiorcami a inwestorami. To właśnie ci ludzie, gdy zbliżają się do końca okresu swej aktywności zawodowej, często sami stają się aniołami biznesu lub też „po przyjacielsku” inwestują w przedsięwzięcia młodych znajomych czy członków rodziny. Jeśli nie zmieni się u nas system wspierania przedsiębiorczości, Polska będzie pozbawiona tej „gleby przedsiębiorczości”. Uzasadniony niepokój musi budzić fakt, że w chwili obecnej młody polski przedsiębiorca uczy się, jak wypełniać aplikację o grant i jak zaspakajać wymagania urzędników, zamiast uczyć się, jak wychodzić naprzeciw potrzebom klienta.

9. Niszczenie wiary w siebie

Jednym z najważniejszych – jeśli nie najważniejszym – czynników sukcesu jest wiara w siebie i w możliwość osiągnięcia wymarzonych celów. Z doświadczenia i badań naukowych wiemy, że jeśli mówimy komuś „dasz sobie radę”, „jesteś dobry”, to ma on istotnie większe szanse na sukces niż ktoś, kto otrzymuje komunikat przeciwny.

Zastanówmy się przez chwilę, jaki wpływ na samopoczucie i dynamikę działań osoby zachęconej programem 40-tysięcznego grantu na rozpoczęcie własnego biznesu będzie miała sytuacja, w której skończą się pieniądze na dotacje? Albo, gdy po ukończeniu szkolenia, nie znajdzie się wśród osób, które ten grant otrzymały? Czy nie jest zasadną obawa, że finalnie w systemie tak hojnego wsparcia dla wybranych więcej osób zostanie zniechęconych niż zachęconych do przedsiębiorczości?

10. Nieuczciwa konkurencja

Wydaje się, że wsparcie młodej firmy to świetna sprawa – może ona nabrać większej dynamiki, zatrudnić nowych pracowników itd. Jednakże znaczna pomoc finansowa dla wybranych działa odstraszająco na wszystkich innych potencjalnych chętnych. Na normalnym, wolnym rynku za „odkrywcą” wchodzą inne firmy, próbując różnych metod, różnych podejść. Z tej różnorodności bierze się bogactwo rozwiązań, innowacyjność. W przypadku firm internetowych powstaje kilkanaście różnych przedsiębiorstw, które łącznie zatrudnią kilkaset osób. Dopiero później okazuje się, która z nich była najlepsza. Jeśli jednak za pomysłem takim idzie znacząca państwowa dotacja, to odstrasza to innych. Jeśli projekt portalu usług ślubnych otrzymał dotację 600 000 zł, to jak swoje szanse oceniać może ktoś, kto ma podobny, może nawet trochę lepszy projekt, a ma do dyspozycji tylko 50 000?

Obecny system wspierania przedsiębiorczości i innowacyjności można więc porównać do fundowania wybranym luksusowego transportu helikopterem, zamiast budowania dróg dostępnych dla wszystkich.

Obecny system wspierania przedsiębiorczości i innowacyjności można porównać do fundowania wybranym luksusowego transportu helikopterem, zamiast budowania dróg dostępnych dla wszystkich.

Co robić?

Zdecydowanie należy rozdzielić funkcję przyznawania środków od projektowania programów. Jeśli „Wysoka Instytucja” formułuje programy, które są z kolei źródłem istotnej części dochodów dla wielu organizacji, to jak intensywnej dyskusji nad sensownością tych programów wśród tych organizacji możemy się spodziewać?

Potrzebne są systematyczne badania nad efektywnością rozmaitych programów wspierania przedsiębiorczości tak, abyśmy mogli się uczyć (jako społeczeństwo) na dobrych i złych przykładach.

Ponadto niezbędna jest staranna, dogłębna analiza kosztów programów wspierania przedsiębiorczości, uwzględniająca wszystkie źródła i rodzaje kosztów: koszty administracyjne po stronie instytucji zarządzających, beneficjentów, jak i tych, którzy grantów nie otrzymali, a stracili czas, pieniądze, a często i okazję zaistnienia na rynku.

Jedynie znajomość całościowych kosztów wszystkich interesariuszy stanowić może podstawę do podejmowania decyzji o wyborze takiej czy innej formy stymulowania rozwoju przedsiębiorczości i innowacyjności (czy jakiejkolwiek innej poważnej decyzji o strategicznym znaczeniu). Niestety, w chwili obecnej nie są mi znane żadne badania, które szacowałyby kompleksowo owe koszty.

Chcąc przełamać osławioną „dziurę finansowania” małych i średnich przedsiębiorstw, pod uwagę należy wziąć trzy elementy, w tworzeniu których istotną rolę odegrać mogą lokalny oraz regionalny samorząd:

• fundusz mikropożyczek – kluczowy dla początkujących, drobnych przedsiębiorców i osób z grup zmarginalizowanych;
• lewarowany fundusz aniołów biznesu, który stymulowałby integrowanie kapitału społecznego, finansowego z kapitałem doświadczenia wybitnych przedsiębiorców. „Lewarowanie” w tym kontekście oznacza system, w którym za każdą złotówką wyłożoną przez prywatnych inwestorów idzie kolejna, wykładana przez agendę samorządu regionalnego i następne dwie angażowane przez banki i firmy venture­-capital;
• fundusz „Community Development Venture Capital”, który inwestowałby w projekty tworzące miejsca pracy oraz projekty obiecujące, innowacyjne.

Polska (i cała Europa) potrzebuje strategii, które będą efektywnie wspierać rozwój przedsiębiorczości, a nie takich, które pod najszczytniejszymi hasłami powodować będą rozrost biurokracji, umocnienie roszczeniowych postaw i poczucia zależności od wszechwładnej administracji.