Gorzelak Grzegorz

Post date 3 października 2013

Prof. dr hab. Grzegorz Gorzelak jest profesorem nauk ekonomicznych, specjalizującym się w problematyce rozwoju regionalnego i lokalnego. Kieruje Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych Uniwersytetu Warszawskiego (EUROREG). Jest twórcą i redaktorem naczelnym kwartalnika „Studia Regionalne i Lokalne”. Na jego dorobek składa się autorstwo i redakcja ponad 60 książek oraz ponad 260 artykułów i rozdziałów w książkach, w znacznej części opublikowanych za granicą. Współpracował z agendami rządowymi i samorządami lokalnymi i regionalnymi w Polsce i na Ukrainie oraz w wieloma instytucjami międzynarodowymi (m.in. Bank Światowy, Komisja Europejska, OECD, Open Society Institute). Obecnie jest kierownikiem projektu w ramach 7. Programu Ramowego nt. rozwoju nowych krajów członkowskich UE.

O autorze:

Z Grzegorzem Gorzelakiem , dyrektorem Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych na Uniwersytecie Warszawskim, rozmawia Dawid Piwowarczyk . - Czy w świetle zmian administracyjnych i stworzenia nowego podziału terytorialnego polskie województwa okrzepły już na tyle, że zasługują na miano regionów? - W większości przypadków zasługują. Rozróżnia się co najmniej dwa rodzaje regionów ekonomicznych. Strefowe, które charakteryzują się hegemonicznością na przykład geograficzną i tzw. regiony węzłowe, wyznaczone według związków funkcjonalnych. Na przykład dorzecze rzeki jest takim regionem. Obecnie raczej dominują regiony węzłowe. Ich budowa polega na tym, że istnieje jakiś ośrodek dominujący, "wiążący" przez różnego rodzaju sieci powiązań pozostałe tereny wchodzące w skład regionu. Definiując region w ten sposób, możemy uznać, że w przypadku naszych województw przesłanki takie są spełnione. Ważne jest tutaj jednak to, by na terenie takiego regionu istniało co najmniej jedno duże miasto. Nie musi to być jeszcze metropolia, ale na pewno już ośrodek o rozwiniętych funkcjach metropolitalnych. Dlatego na etapie przygotowywania reformy administracyjnej proponowano 12-13 województw, bo tyle było dużych miast spełniających takie kryteria. Niemniej w wyniku tarć politycznych skończyło się na 16 województwach. Trzy województwa: świętokrzyskie, opolskie i lubuskie zbudowane są w oparciu o potencjał miast szczególnie w tym względzie słabych. Co nie znaczy, że te województwa źle funkcjonują. Osiem lat pozwoliło na integrację i zbudowanie więzi wewnątrzwojewódzkich. - Czy patrząc na nasze 16 województw, można dokonać jakiegoś ich podziału? - Jest ich mało, więc trudno o dokonywanie takich podziałów. Można by się oczywiście pokusić o wydzielenie województw, w których istnieje naprawdę duże i silne miasto, będące metropolią i które widać nie tylko na mapie Polski, ale i Europy. Można do takiej grupy zaliczyć sześć województw: mazowieckie, łódzkie, dolnośląskie, małopolskie, wielkopolskie, pomorskie. Warunkowo można by tutaj doliczyć jeszcze Śląsk, gdzie jednak mamy do czynienia nie z jednym silnym ośrodkiem, a z całą siatką dużych miast. Kolejne podziały musiałby dotyczyć już nie województw, ale mniejszych obszarów. Oczywiście, mamy też w Polsce rdzeń w kształcie litery L ciągnący się od Trójmiasta, przez Toruń, Bydgoszcz, Łódź, aż po Wrocław i w kierunku wschodnim aż za Kraków, plus wyspowo położona Warszawa i do tego peryferie zewnętrzne, czyli ściana zachodnia i wschodnia oraz peryferie wewnętrzne, czyli tereny wokół stolicy i tereny pomiędzy Warszawą a Łodzią. - Można pokusić się o podział w oparciu o inne kryterium? - Kolejną cechą różnicującą Polskę, ale na szczeblu niższym, jest podział na Polskę metropolitalną i obszary pozametropolitalne. Jest to nowy podział ukształtowany w okresie transformacji. Podział ten zastąpił podział na miasto i wieś. Przyczyną tej zmiany było przejście z gospodarki przemysłowej do gospodarki opartej na wiedzy oraz zmiana ustroju. Po roku dziewięćdziesiątym syndrom bogactwa generowanego przez uprzemysłowione obszary miejskie w wielu przypadkach zanikł. Duża część branż i regionów popadła w biedę wynikającą z upadku wcześniej funkcjonującego na ich terenie przemysłu. Z takimi zjawiskami mieliśmy do czynienia między innymi w regionie wałbrzyskim, na obszarach COP-u oraz częściowo na Górnym Śląsku. Upadek przemysłu tylko w wielkich miastach mógł być zastąpiony przez dynamiczny rozwój usług. Tylko prawdziwe metropolie były w stanie poprzez szybki rozwój usług uniknąć negatywnych skutków upadku dominującego wcześniej przemysłu i wznieść się na taki poziom, że jeszcze pogłębiły różnice w poziomie rozwoju w stosunku do innych regionów kraju. Jedynie wielkie ośrodki okazały się atrakcyjne dla sektora usług wyspecjalizowanych: finansów, doradztwa, consultingu, konsumpcji. W dalszym ciągu też funkcjonuje podział na Polskę Wschodnią i Zachodnią. Historycznie biegł on wzdłuż Wisły, a później wzdłuż granic zaborów. - A co z podziałem na Polskę A i Polskę B? Czy ten podział się zaciera? - Nie, nie zaciera się. Po części właśnie dlatego, że nie ma tam żadnych dużych miast mogących pełnić rolę metropolii podnoszącej ogólny poziom rozwoju tych terenów. - A Lublin? - Jest to rzeczywiście duże miasto i pełni niekwestionowaną rolę stolicy Polski Wschodniej. W pojedynkę jest on jednak zbyt słaby, by móc znacząco wpływać na poprawę sytuacji w tej części kraju. Jeżeli jednak popatrzymy na mapę, to zobaczymy, że Lublin otoczony jest terenami mało rozwiniętymi. Kolejnym ciekawym zjawiskiem jest to, że regiony przygraniczne nie wykorzystują atutów, jakie powinny płynąć z bliskości granicy. Dotyczy to zarówno regionów przy naszej wschodniej, jak i zachodniej granicy. - Z czego to wynika? - Tutaj po raz kolejny barierą ograniczającą rozwój jest brak dużych i silnych ośrodków miejskich. Ani Gorzów Wielkopolski, ani Zielona Góra, ani nawet Szczecin nie są na tyle silne, żeby osiągnąć masę krytyczną, powyżej której zaczyna się dodatkowa premia dla metropolii i otaczających ją terenów. Kolejnym czynnikiem jest to, że tereny po drugiej stronie granicy, na przykład tereny dawnego NRD, to nie są obszary silne gospodarczo i przeżywające boom, z którego mogłyby skorzystać i nasze przygraniczne powiaty i województwa. Po trzecie, wyraźnie widać, że peryferyjne położenie w stosunku do stolicy ma swoje negatywne odbicie. Po czwarte wreszcie, tereny na zachodzie Polski borykają się ze strukturalnymi problemami społecznymi i gospodarczymi. Pamiętajmy, że są to obszary, na których w poprzednim systemie dominowały Państwowe Gospodarstwa Rolne. - Jak na tle Polski prezentuje się Pomorze? Czy dobrze wykorzystujemy swoją rentę położeniową? - Ośmielam się twierdzić, że województwo pomorskie nie ma żadnej specjalnej renty położeniowej. Zawsze z dużym niedowierzaniem i sceptycyzmem słuchałem wypowiedzi o jakiś szczególnie silnych więziach w ramach Bałtyku i ich pozytywnym wpływie na Pomorze. Tymczasem należy mieć świadomość, że na przykład z perspektywy Sztokholmu Gdańsk nie jest żadnym szczególnie atrakcyjnym kierunkiem. Kraje nordyckie bardziej się będą integrowały z rdzeniem Europy, a nie jej peryferią, jaką niewątpliwie jest Pomorze. Tak więc w ich przypadku kierunek ciążenia jest południowo-zachodni. Polska jest dla Skandynawów po prostu jednym z partnerów handlowych o relatywnie dużym rynku. Trudno liczyć tu jednak na jakieś specjalne i wyjątkowe stosunki. Maleje też rola portu jako miejsca przeładunku. Tego typu miejsca stają się coraz bardziej centrami logistyczno-magazynowo-produkcyjnymi. Uważam, że rola portów jest przeceniana. Moim zdaniem impulsy prorozwojowe w przypadku portów Gdańska i Gdyni nie sięgają dalej niż 15-20 kilometrów w głąb lądu. - Co przeszkadza w rozwoju Pomorza? - Niewątpliwie jest to region doświadczający paraliżu wynikającego z ułomności polskiego systemu komunikacyjnego. Województwo nie dysponuje dobrym położeniem ani w osi północ - południe, ani w układzie wschód - zachód. Tak więc, pomimo swojego centralnego położenia, Pomorze jest odcięte od innych regionów kraju. - Czy wielkie miasta zawsze mają pozytywny wpływ na peryferie? - Coraz częściej obserwujemy negatywne zjawisko odrywania się metropolii od swojego zaplecza. Wynika to z tego, że takie ośrodki poszukują często przetworzonych produktów, których bezpośrednie zaplecze nie jest im w stanie dostarczyć. Dlatego często mówi się o tym, że wielkim ośrodkom bliżej do siebie niż do swojego bezpośredniego zaplecza. Przeanalizujmy to na przykładzie Gdańska. Co mu mogą dać położone nieopodal tereny peryferyjne? Mogą dać działki pod zabudowę, tereny rekreacyjne na Kaszubach i nad morzem oraz młodych zdolnych ludzi, którzy przyjdą się tu uczyć i którzy po skończonej edukacji raczej pozostaną w Trójmieście lub pojadą do innego dużego ośrodka. Tymczasem wymiana informacji naukowych i technicznych, transakcje handlowe dokonywane są przez Gdańsk i Gdynię z innymi dużymi ośrodkami, a nie z bezpośrednim zapleczem. - Miasto funkcjonujące w oderwaniu od bezpośredniego zaplecza. Brzmi to trochę niewiarygodnie. - Kiedyś lansowano tezę, że nie jest możliwy rozwój silnych ośrodków w słabym regionie. Najnowsze dane obalają tę tezę. Duży ośrodek potrzebuje od bezpośredniego zaplecza dostarczania tylko prostych produktów, wszystko inne można już sprowadzić spoza regionu. Proszę zauważyć, że coraz częściej nawet taki produkt jak mleko w pana sklepie nie pochodzi z bezpośredniego otoczenia, a na przykład z Wielkopolski czy Mazur. Pewnie duża część mieszkańców aglomeracji pomorskiej nie ma nawet pojęcia, że je chleb ze zboża i mąki sprowadzanej z innych odległych zakątków Europy, a nawet z innych kontynentów. Tak więc region metropolii nie jest potrzebny. Mamy tak naprawdę dwa światy: silnie rozwijający się region metropolitalny i bierne lub zdecydowanie wolniej rozwijające się peryferie. - Musimy się z tym pogodzić? - Oczywiście, że nie. Tutaj właśnie jest miejsce dla nowoczesnej polityki regionalnej. Powinna ona dążyć do poszerzania kanałów dyfuzji rozwoju, żeby region był dobrze powiązany z metropolią i nie był odcięty komunikacyjnie - by pracownik mógł dojechać do pracy w ciągu godziny nawet z odległości 100 kilometrów. - Mówimy tu o procesie "rozlewania się metropolii"? - Nie. Tamten proces ma inne podwaliny i często przybiera formę tzw. niekontrolowanego rozlewania się metropolii, która zawłaszcza atrakcyjne przyrodniczo regiony w otoczeniu. Świetnym przykładem są ogródki działkowe, których macie niemało w samym śródmieściu Gdańska. Tymczasem nowe osiedla buduje się wiele kilometrów od centrum, a sytuacja powinna być zupełnie odwrotna. Powinno następować zagęszczanie terenów śródmiejskich, a funkcje rekreacyjne, do jakich można zaliczyć ogródki działkowe, powinny być właśnie realizowane na obrzeżach aglomeracji. Taka polityka prowadzi do paraliżu komunikacyjnego. - Czy politykę regionalną lepiej prowadzić na poziomie regionów, czy lepiej poprzeć dominujące obecnie w rządzie tendencje centralizacyjne? - Po pierwsze, trzeba by się zastanowić, czy w ogóle mamy tutaj do czynienia z rzeczywistą próbą centralizacji. Nie ulegałbym żadnym emocjom, nie możemy bowiem a priori założyć, że każda decentralizacja jest dobra, a centralizacja zła. Co więcej, musimy pamiętać o tym, że Polska jest jednym z najbardziej zdecentralizowanych państw wśród byłych krajów demokracji ludowej. Pamiętajmy, że już na początku lat dziewięćdziesiątych powstały samorządy na poziomie gminnym, a osiem lat temu dorobiliśmy się samorządów na poziomie regionalnym. - Jak polskie regiony prezentują się na tle innych regionów unijnych? - Statystyka pokazuje, że nasze województwa należą do najbiedniejszych regionów unijnych. Pamiętajmy jednak o tym, że w dużej mierze jest to efekt statystyczny. W przypadku niektórych małych i biednych krajów istnieją bowiem takie zakątki, gdzie bieda i zacofanie niczym nie różnią się od tej, którą obserwujemy w naszych najbiedniejszych obszarach. - Czy jesteśmy w stanie rozwijać się na tyle szybko, żeby pozbyć się tego niechlubnego tytułu lidera? - Proszę pamiętać, że zacofanie jest na tyle duże, że na jego zwalczenie potrzeba wielu lat. Najbiedniejsze regiony naszego kraju, które chcą osiągnąć średni unijny poziom rozwoju, powinny przez ponad 20 lat rozwijać się o 2,5-3% szybciej niż gonione regiony. Jeżeli dodamy do tego mój pogląd, że w najbliższych latach impuls rozwojowy Polski będzie pochodził jednak w głównej mierze od liderów, a nie outsiderów, to szanse na dogonienie jeszcze bardziej się zmniejszają. Uważam, że sukcesem będzie to, gdy nasze najsłabsze polskie regiony będą rozwijały się w tempie nie mniejszym niż średnia unijna. - Panie Profesorze, czy nie przeceniamy roli Unii i jej pomocy w kształtowaniu naszej polityki regionalnej? - Rzeczywiście, w ostatnim czasie pojawiło się niepokojące przekonanie, że Unia jest jedynym źródłem finansowania rozwoju. Nasze wysiłki ograniczają się tylko do szukania tak zwanego wkładu własnego. To jest bardzo groźne i nas ubezwłasnowolnia. Taka postawa może prowadzić do marnotrawienia środków. Te finanse mogą być bowiem traktowane jako amortyzator pozwalający uniknąć niezbędnych, ale bolesnych procesów restrukturyzacyjnych. - Czy nasze samorządy mają wizję rozwoju? Czy strategie rozwoju, których sporządzanie narzuciła Unia pomagają, czy raczej nic nie dają? - Jest tutaj bardzo różnie. Są jednostki, które mają jasne i wykonalne wizje. Inne zaś mają zamiast strategii, zbiór ładnie brzmiących, ale całkowicie utopijnych haseł. Dobrze jednak, że wymuszone zostało przygotowywanie strategii, bo po raz pierwszy na taką skalę i to zarówno na szczeblu lokalnym, jak i centralnym musieliśmy poza zarządzaniem operacyjnym zapoznać się też w problematyką planowania i zarządzania strategicznego. Niestety, ze smutkiem muszę stwierdzić, że widziałem też takie strategie, które oparte były na bardzo uproszczonym, a przez to fałszywym przeświadczeniu o efektywnych sposobach prowadzenia polityki regionalnej. W takim przypadku należy wprost prosić o to, żeby te dokumenty nigdy nie były wdrażane, bo mogą przynieść więcej szkody niż pożytku. W końcu wiele jest przypadków, że istnieje strategia, ale zapomniano o tym, że do sukcesu potrzebne są jeszcze działania wdrażające. Dobrym przykładem jest tutaj mazowieckie. W strategię wpisano bardzo mądre i sensowne hasło "Warszawa ku Europie, Mazowsze z Warszawą", które nie jest jednak nawet w najmniejszym stopniu realizowane. - Panie Profesorze, jakie widzi Pan pięć największych zaniedbań polskich regionów? - Największym grzechem zaniedbania jest komunikacja i transport i to również w zakresie nowych technologii. Dlaczego tylko nieliczne miasta podjęły wysiłek, by dostarczyć nowoczesne bezprzewodowe rozwiązania informatyczne swoim mieszkańcom? W zakresie transportu zaniedbania są straszne, zarówno z zakresie transportu aglomeracyjnego, regionalnego, jak i ponadregionalnego. Drugie zaniechanie to jest brak ogólnopolskiego systemu wspierania innowacji i transferu technologii. Polska powinna mieć zintegrowaną sieć pozwalającą sięgać po wszystkie informacje z kraju i z zagranicy. Negatywnym zjawiskiem jest to, że następuje pogorszenie jakości edukacji i nauki oraz badań. Dobrym wyznacznikiem jest tutaj bardzo niski, jeden z najniższych wśród krajów na porównywalnym poziomie rozwoju, poziom wydatków na badania i rozwój w stosunku do PKB. Kolejnym negatywnym zjawiskiem jest niedocenianie roli edukacji. Dzieci rodziców wykluczonych dziedziczą ich wady. Zamiast niwelować, edukacja jeszcze pogłębia tę różnicę. Tymczasem to właśnie obszary gorzej rozwinięte powinny stawiać na edukację jako jedną z niewielu możliwości wyrwania się właśnie z tej peryferyzacji. Kolejnym grzechem jest niewykorzystywanie potencjału, który już jest. Polska ma wiele cennych walorów w postaci zasobów kulturowych, krajobrazu i pamiątek historycznych, które nie są w żaden sposób wykorzystywane. Bardzo niebezpieczne jest życie mrzonkami i stereotypami i podejmowanie w oparciu o nie strategicznych decyzji. - Czy za pięć lat obraz polskich regionów będzie lepszy? - Proszę nie traktować mojej wypowiedzi jako zbioru narzekań. Uważam, że ostatnie piętnaście lat to czas wielu sukcesów. Na pewno nadchodzący okres, dzięki środkom unijnym ma szansę stymulować te pozytywne zmiany w polskich regionach. - Dziękuję za rozmowę.

O autorze:

Metropolie rządzą światem - to sformułowanie Manuela Castellsa dobrze oddaje rolę wielkich miast w gospodarce globalnej. Oczywiście nie wszystkich wielkich miast, tylko takich, które wykształciły określone cechy jakościowe - są innowacyjne w technologii i kulturze, skupiają twórców, finansistów i menadżerów podejmujących najważniejsze decyzje, są dobrze skomunikowane, są atrakcyjne dla turystów i profesjonalistów. Naturalnie nie wyłącznie metropolie pełnią kluczową rolę w świecie, bowiem ważne są także "technopolie", czyli niewielkie ośrodki - ale i całe regiony, jak Sillicon Valley - które dostarczają światu nowych technologii i nowych produktów.Metropolie, rosnąc w siłę i wpływy, stają się jednocześnie coraz bardziej samolubne. Swoje kontakty gospodarcze, społeczne i informacyjne zamykają w światowej sieci metropolitalnej, odrywając się jednocześnie od swojego zaplecza. Owszem, oddziaływanie najważniejszych miast sięga kilkudziesięciu, czasem nawet ponad stu kilometrów - ale za tym promieniem zaczyna się obszar dla metropolii zupełnie obojętny, z którym nie ma ona prawie żadnych kontaktów. Metropolia może kwitnąć niezależnie od tego, w jakim stanie znajduje się jej regionalne zaplecze, bowiem niewiele od niego potrzebuje dla własnego rozwoju. Dzieje się tak dlatego, iż metropolia potrzebuje zasileń wysokiej jakości, której słabiej rozwinięty region nie jest w stanie jej dostarczyć. W zasadzie, jedynym takim zasileniem są pracownicy o wyższych kwalifikacjach i kandydaci na nich - studenci, którzy przyjeżdżają "z terenu" do wielkiego miasta, tam się kształcą i tam pozostają, pozbawiając tym samym zaplecze regionalne najwartościowszego zasobu, który mógłby przyczynić się do wyrwania zapóźnionego regionu z bezwzględnego lub względnego zacofania. Metropolitalny rynek żywnościowy nie jest już zasilany przez otaczającą wielkie miasto "strefę żywicielską", jak to miało miejsce jeszcze kilkadziesiąt lat temu - na rynek ten trafiają produkty z całego świata (sery z Francji, truskawki z Chin, wina z Australii, wędliny z Włoch itd.), co z jednej strony jest umożliwione przez postęp w przetwórstwie żywności i przez usprawnienia transportu, z drugiej jest odpowiedzią na coraz to bardziej wyrafinowane gusty "klasy metropolitalnej". Nowych pracowników nisko kwalifikowanych, pracujących w prostych usługach, metropolia w zasadzie nie potrzebuje, a często korzysta z tańszej siły roboczej przypływającej zza granicy. Owszem - zamożni mieszkańcy wielkiego miasta korzystają z terenów mieszkaniowych (bliżej) i rekreacyjnych (dalej), jednak większość swoich społecznych kontaktów utrzymują w obrębie swojej sfery, a wypoczywając w okolicznych lasach nie tworzą popytu na miejscowe zasoby. Nawet w gospodarce informacyjnej ważne są bezpośrednie kontakty osobiste. Zaskakujące jest to, iż firmy pracujące dla potrzeb Internetu charakteryzują się najsilniejszą koncentracją przestrzenną, mimo, iż wydawałoby się, że to właśnie one - dzięki "telepracy" - mogą być najbardziej rozproszone. Przyczyna jest prosta - firmy te są tam, gdzie ich klienci i tam, gdzie pracownicy o odpowiednio wysokich kwalifikacjach. Oznacza to, że metropolia nie rozprzestrzenia swojego rozwoju na okoliczne tereny, bowiem biznes wysokiej jakości nie znajdzie poza metropolią na tyle dobrych warunków, by umożliwiły mu one uzyskanie wysokiej konkurencyjności. W rezultacie, efekty "wymywania" przez metropolię zasobów z jej otoczenia są znacznie silniejsze niż procesy rozprzestrzeniania rozwoju do tego otoczenia. Różnice terytorialne powiększają się zatem, bowiem metropolie "uciekają" regionom pozametrpolitalnym, a te ostanie rozwijają się w tempie niższym od średnich krajowych. Dzieje się tak w większości krajów Europy, a szczególnie wyraźne staje się to w krajach post-socjalistycznych. W tych ostatnich po 1990 r. miała miejsce przyspieszona - ponieważ była o co najmniej dwie dekady opóźniona - restrukturyzacja, która w swojej istocie (mimo wielu różnic) była podobna do zmiany strukturalnej, jaka dokonywała się w krajach wysoko rozwiniętych już od lat 60-tych. Jedną z cech restrukturyzacji postsocjalistycznej była dezindustrializacja, której jedynie w metropoliach mógł towarzyszyć szybki rozwój usług wysokiej jakości, charakterystycznych dla wysokiego (innowacyjnego i technologicznie zaawansowanego) segmentu współczesnej gospodarki. Usługi te nie znajdowały korzystnych warunków na terenach wiejskich, a także w regionach "skażonych" nadmiernym udziałem tradycyjnych przemysłów. Czy polityka przestrzenna i regionalna może zapobiec zwiększaniu się różnic między metropoliami a obszarami pozametropolitalnymi? Jak wskazuje doświadczenie - jedynie w niewielkim stopniu. Jest to zresztą dość oczywiste, bowiem w konfrontacji z życiem każda polityka musi uznać swoje ograniczenia (najdobitniejszym tego przykładem jest b. NRD!). Polityka przestrzenna może dążyć do lepszego skomunikowania regionu z jego metropolitalnym centrum. Skutkiem tego może być zwiększenie efektów rozprzestrzeniania i zmniejszenie efektów "wymywania". Zauważmy bowiem, iż długi czas dojazdu z ośrodka pozametropolitalnego do dużego miasta (np. 100 km z Radomia, z którego do Warszawy dojeżdża do pracy ponad 20 tys. osób, pokonuje się w 2 godziny) powoduje, iż w rytmie codziennym dojeżdżają najniżej zarabiający, w rytmie tygodniowym pracownicy o średnich zarobkach (stać ich na wynajęcie mieszkania), a najwyżej płatni pracownicy o wysokich kwalifikacjach przenoszą się do metropolii, bowiem mogą sobie pozwolić na kupno w niej mieszkania. Radykalne skrócenie czasu dojazdu mogłoby skłonić tych ostatnich do pozostania na miejscu, dokąd przynosiliby swoje wielkomiejskie zarobki, kontakty i styl życia. Podobnie, lepsze skomunikowanie mogłoby skłonić niektóre firmy do przeniesienia się poza metropolię, gdzie znalazłyby niższe ceny nieruchomości, nie tracąc jednocześnie możliwości bezpośrednich kontaktów. Reasumując lepsza funkcjonalna integracja regionów metropolitalnych może stać się pewnym sposobem na zasypanie podziału między centrum i peryferiami regionu. Zadanie to stoi głównie przed samorządami regionalnymi. Jak na razie sukcesy na tym polu są niewielkie - przynajmniej w moim regionie, czyli na Mazowszu. Czy lepiej jest na Pomorzu? Czytelnicy mogą z większą kompetencją ocenić to sami.

O autorze:

Redakcja „Pomorskiego Przeglądu Gospodarczego” zadała mi kilka pytań. Oto moje odpowiedzi. Pytanie 1. Jaka jest aktualność modeli rozwoju w warunkach kryzysu: które z nich w takich okolicznościach wydają się najbardziej odpowiednie, a które tracą na znaczeniu? Trudno mi jest wskazać „modele rozwoju” i ich odpowiedniość do określonych, „kryzysowych”, koniunkturalnych warunków gospodarowania. Samo pojęcie kryzysu jest zresztą niejasne, szczególnie gdy uwzględni się różne jego czynniki sprawcze i przebieg w poszczególnych krajach czy regionach. Stwierdźmy jasno i wyraźnie: w Polsce nie ma kryzysu i nie było go od 1992 r. Owszem, były okresy spowolnienia wzrostu, ale ani razu polska gospodarka nie weszła w fazę recesji (poza jednym kwartałem 2000 r.). Kryzys pojawił się i trwa w bliższym i dalszym otoczeniu naszego kraju, ale jak do tej pory wykazujemy zadziwiającą odporność na zewnętrzne zakłócenia, notując wzrost o prawie 16% w latach 2008–2011, co jest ewenementem w Europie (następny kraj, Słowacja, osiągnęła w tym czasie 8%, kolejna Szwecja tylko 3,5% wzrostu PKB), a wiele krajów europejskich zanotowało silne spadki – np. Łotwa o 17,1%, Grecja o 11,9%, Irlandia o 9,2%, Estonia o 9,8%¹ – niektóre z tych spadków utrzymują się do dziś. Nawet dość powolny wzrost o ok. 2,5% prognozowany na 2012 r. nie stawia nas w szczególnie niekorzystnej sytuacji w porównaniu z innymi krajami UE. Czy z tego, że – jak do tej pory – ciągle jesteśmy „zieloną wyspą” w Europie, jednoznacznie wynika, że tak będzie stale? Oczywiście nie. Co więcej, można nawet postawić tezę, że wpadliśmy w pułapkę tego sukcesu. Ma to dwa wymiary:

narasta przeświadczenie, że skoro jest tak dobrze, to nie należy niczego zmieniać, bo obecny sposób zarządzania gospodarką jest świetny i trzeba go kontynuować;

jedyne zmiany, jakie należy wprowadzić, to – w obliczu (zbyt chyba rygorystycznych) konstytucyjnych progów ostrożnościowych – przywracanie równowagi finansów publicznych, czego trzeba dokonywać w drodze powszechnych cięć wydatków publicznych.

Obie te tezy wydają się błędne. Jak wynika z wielu analiz (w tym z raportu „Kurs na innowacje. Jak wyrwać Polskę z rozwojowego dryfu?”), Polska od lat znajduje się w innowacyjnym impasie – corocznie jest wykazywana wśród krajów o najmniejszej zdolności innowacyjnej i w zasadzie nie ma w tej mierze poprawy. Mimo szumnych zapowiedzi, udział wydatków w PKB na naukę nie rośnie (tniemy przecież wydatki!), sama nauka nie jest reformowana (wprowadzane przez MNSW zmiany to często kosmetyka, czasem wręcz szkodliwa), a instytucje łączące naukę z biznesem pozostają słabe i nieefektywne. Dość duży potencjał eksportowy, uzyskany dzięki inwestycjom zagranicznym skierowanym do sektorów średnich technologii, nie wymusza popytu na innowacje ze strony przedsiębiorstw – te z kapitałem zagranicznym uzyskują nowe technologie z firm‑matek, a firmy polskie ciągle jeszcze w znacznej większości upatrują swoich przewag konkurencyjnych w niskich kosztach produkcji, nie zaś w poziomie innowacyjności. Trzeba przy tym zauważyć, że niektóre kraje na średnim poziomie rozwoju (np. Słowenia) czy szybko rozwijające się (Chiny) zareagowały na kryzys przyspieszeniem wysiłków zmierzających do zwiększenia swojego potencjału innowacyjnego. Słowenia już w 2009 r. zwiększyła nakłady na badania i wspieranie nowych technologii oraz na przyspieszenie budowy sieci szerokopasmowych. Podobną drogę wybrały Chiny (nakłady na naukę stanowią tam ponad 1,7% PKB – udział ten jest prawie trzy razy większy niż w Polsce). Działania takie wynikają ze słusznego przeświadczenia, że świat po kryzysie będzie w jeszcze większym stopniu nastawiony na innowacje, mimo potencjalnego czasowego spowolnienia ich powstawania w wyniku recesji i ograniczeń w finansowaniu spowodowanych mniejszą dostępnością kapitału. Jednocześnie ci, którzy konkurują ceną, skazują się na relatywny niedostatek, ponieważ zamożni są drodzy – i tylko innowacyjna gospodarka może być gospodarka bogatą.
„Nowy model rozwoju” musi być oparty na nowych technologiach, wyższej produktywności, lepszej organizacji nie tylko produkcji, ale i sektora publicznego – musi być rozwojem innowacyjnym, nie zaś powielającym dawne, przedkryzysowe wzorce.
„Nowy model rozwoju” musi być oparty na nowych technologiach, wyższej produktywności, lepszej organizacji nie tylko produkcji, ale i sektora publicznego (w tym nowego modelu edukacji) – musi być rozwojem innowacyjnym, nie zaś powielającym dawne, przedkryzysowe wzorce. To wielkie wyzwanie stojące przed Polską i innymi krajami Europy, a także przed ich regionami, które będą pełniły coraz ważniejsze funkcje wraz z postępami decentralizacji jako odpowiedzi na rosnącą złożoność procesów społecznych, gospodarczych i technologicznych. Oczywiście nie wszystkie regiony mogą uzyskać podobny poziom badań naukowych, zaawansowania technologicznego swojej gospodarki i potencjału innowacyjnego. Każdy region może jednak wspierać najlepsze zespoły badawcze, wybrane innowacyjne przedsięwzięcia biznesowe i sieci wsparcia oraz rozprzestrzeniania technologii i innowacji. Każdy region może intensywnie budować społeczeństwo informacyjne oraz sprawną e‑administrację. W każdym regionie należy także dążyć do budowania systemu edukacyjnego, tworzącego korzystny klimat dla przedsiębiorczości i innowacyjności, do czego niezbędne jest zwiększanie zdolności do współdziałania w twórczym rozwiązywaniu problemów. Pytanie 2: Jaka jest rola programowania strategicznego? Już z odpowiedzi na pierwsze pytanie jednoznacznie wynika, że u podstaw racjonalnych działań obliczonych na średni i daleki horyzont czasowy nieodzownie muszą znaleźć się strategiczne studia i analizy oraz opracowane na ich podstawie strategie rozwoju. Strategię należy rozumieć jako „organizację przyszłego działania”. Jest to dokument, który jest świadectwem dokonanych wyborów. Ograniczoność środków powoduje, że nigdy nie można zrealizować wszystkich zamierzeń i marzeń, z niektórych trzeba zrezygnować albo w ogóle, albo odłożyć je na przyszłość (vide absolutnie słuszne przesuniecie terminu budowy lotniska centralnego i szybkiej kolei Y po 2030 r.). Z tego względu w strategii należy przedstawić uzasadnienie dokonanych wyborów. Powinny one mieć nastawienie prorozwojowe, tzn. zawierać przedsięwzięcia, które będą zwiększać konkurencyjność regionu², wzmacniając jego „bazę eksportową” i zwiększając zewnętrzny popyt na zasoby regionu (ale bez ich drenowania na zewnątrz). Nie oznacza to, że w strategii nie mogą znaleźć się przedsięwzięcia o nastawieniu socjalnym. Nowoczesne państwo nie może i nie powinno uwolnić się od roli opiekuńczej i znaczące środki publiczne musi przeznaczać na cele socjalne. Formułując tego typu cele, należy jednak, po pierwsze, starać się podejmować głównie takie przedsięwzięcia w sferze społecznej, które zwiększają potencjał rozwojowy regionu (mogą więc mieć charakter społecznych inwestycji), a po drugie, o ile mają mieć nastawienie wyłącznie socjalne, jasno to wskazać, bez udawania, że działania takie mają zwiększyć zdolność rozwojową i/lub przyczynić się do wzrostu gospodarczego³.
Wynikiem dokonania wyborów strategicznych – i ograniczenia ich do najważniejszych, prorozwojowo zorientowanych przedsięwzięć – powinna być niewielka liczba celów strategicznych. Muszą one być sformułowane jasno i nieogólnikowo. Powinny też dać się łatwo przełożyć na cele niższego szczebla, a te – na działania operacyjne.
Ponadto, w strategii nie powinny znaleźć się zagadnienia związane z codziennym, rutynowym funkcjonowaniem administracji, służby zdrowia, szkolnictwa, placówek kultury itp. – chyba że rozważa się podjęcie zadań, których realizacja przyczyni się do rozwoju regionu. Przykładami takich przedsięwzięć może być budowa teatru o znaczeniu ponadregionalnym, tworzenie silnej szkoły wyższej⁴, zainicjowanie wyspecjalizowanego ośrodka badań medycznych itp. Wynikiem dokonania wyborów strategicznych – i ograniczenia ich do najważniejszych, prorozwojowo zorientowanych przedsięwzięć – powinna być niewielka liczba celów strategicznych. Muszą one być sformułowane jasno i nieogólnikowo. Powinny też dać się łatwo przełożyć na cele niższego szczebla, a te – na działania operacyjne⁵. Sama strategia powinna być zwarta, niezbyt długa (można ją uszczegółowić w załącznikach), komunikatywna i precyzyjna, co wynika z jej funkcji informacyjnych. Ważną funkcją strategii jest jej rola informacyjna. Strategia województwa przedstawia mieszkańcom, partnerom społecznym, samorządowym i gospodarczym, a także podmiotom wobec regionu zewnętrznym (warto więc, by skrót strategii był udostępniony w językach obcych), zamierzenia władzy regionu, zapraszając tym samym do współpracy w realizacji wspólnych zadań. Strategia jest także „dokumentem‑matką” dla innych dokumentów strategicznych, takich jak plan przestrzennego zagospodarowania, strategia innowacji itp. – które nie mogą być ze strategią rozwoju regionu sprzeczne, i które powinny służyć realizacji jej celów w zakresach, w jakich zostały opracowane. Pytanie 3. Kto jest właścicielem strategii? Strategia jest najważniejszym własnym dokumentem władzy – w przypadku województwa – samorządu regionalnego. Strategia określa zamierzenia podmiotu władzy, które zobowiązuje się on podjąć w horyzoncie obowiązywania strategii – uzasadnionym okresem jest ok. dziesięć lat. Strategia jest dokumentem, dzięki któremu opracowujący ją podmiot będzie mógł racjonalnie organizować swoje przyszłe działania. Z powyższego wynika, że w strategii dominujące miejsce powinny zająć te przedsięwzięcia, które władza regionalna może sama podjąć, i za które może odpowiadać politycznie przed wyborcami. Strategia nie powinna więc w ogóle zawierać celów, których realizacja uwarunkowana jest decyzjami podmiotów od samorządu regionalnego zupełnie niezależnych (np. rządu, organizacji międzynarodowej, innych województw, gmin, przedsiębiorstw, prywatnych inwestorów). Jedyny uprawniony sposób odwoływania się do działalności takich podmiotów polega na ujęciu wariantowym typu: „jeżeli coś się stanie [np. zostanie zbudowana autostrada], to na rozwoju województwa odbije się to w następujący sposób…”. Samorząd województwa może – i powinien – oddziaływać na te podmioty, jednak nie może brać na siebie odpowiedzialności za skutki autonomicznych decyzji przez nie podejmowanych. Zobowiązanie do podjęcia prób oddziaływania może oczywiście być zawarte w strategii⁶.
Należy odróżnić strategię działań władzy od „strategii regionu”. W tym drugim ujęciu – w moim przekonaniu niewłaściwym – w polu strategii znajduje się wszystko, co dzieje się i co może się dziać w regionie. W takim przypadku strategia nie ma gospodarza, nikt nie odpowiada za jej realizację.
Ujęcie takie jak zaprezentowane wyżej należy odróżnić od ujęcia, w którym opracowuje się nie strategię działań władzy, lecz „strategię regionu”. W tym ujęciu – w moim przekonaniu niewłaściwym – w polu strategii znajduje się wszystko, co dzieje się i co może się dziać w regionie. W takim przypadku strategia nie ma gospodarza, nikt nie odpowiada za jej realizację – staje się de facto analizą możliwości, a nie dokumentem organizującym przyszłe działania. Podmioty niezależne od władzy regionalnej są elementami zewnętrznego i wewnętrznego otoczenia regionu i w tym właśnie kontekście powinny być w strategii rozpatrywane. Strategia powinna odnieść się do najważniejszych impulsów (pozytywnych i negatywnych) płynących z otoczenia. Otoczeniem jest np. szeroki układ międzynarodowy, a także procesy zachodzące w skali całego kraju, w tym polityka rządu w sferze rozwoju regionalnego, relacje rząd‑samorząd (a więc tempo i zakres decentralizacji), relacje z sąsiednimi regionami (także z zagranicznymi w przypadku regionów nadgranicznych), oddziaływanie największych ośrodków metropolitalnych położonych w pobliżu regionu. W strategii regionu (województwa) w szczególności powinny zostać uwzględnione te długofalowe działania podejmowane przez elementy wewnętrznego otoczenia regionu – układy lokalne (miasta i gminy wiejskie oraz związki gmin) – które są zbieżne z celami rozwoju regionu zapisanymi w strategii i które mogą mieć znaczenie regionalne, a przynajmniej ponadlokalne (procesy o znaczeniu wyłącznie lokalnym w strategii regionu nie powinny być uwzględnione, ich kształtowanie leży bowiem w gestii samorządu miasta czy gminy, nie zaś marszałka i sejmiku). Pytanie 4. Czy konieczność uporania się z kryzysem w strefie euro, którego głównym przejawem są działania na szczeblu rządów narodowych, nie ograniczy znaczenia i podmiotowości regionów? Nie sądzę, by tak się miało stać. Przeciwnie, kryzys może nasilić tendencje autonomizacji silniejszych regionów, co może wymusić kolejne kroki decentralizacji. Ale oczywiście ostateczny rezultat jest trudny do przewidzenia, ponieważ niewiele jeszcze jesteśmy w stanie powiedzieć na temat samego kryzysu, jego przebiegu i długofalowych rezultatów. ¹ Zob. „Gazeta Wyborcza” z 23 lutego 2012 r. ² Region jest konkurencyjny, jeżeli wygrywa konkurencję o kapitał (zarówno własny, jak i zewnętrzny), szczególnie niosący przedsięwzięcia innowacyjne i zaawansowane technologicznie (a więc przynoszące dużą wartość dodaną i miejsca pracy wysokiej jakości), oraz jeżeli stwarza przedsiębiorstwom w nim zlokalizowanym takie korzystne warunki, dzięki którym poprawiają one swoją długofalową konkurencyjność. Są to niejako dwie strony tego samego procesu, wzajemnie się wzmacniające i od siebie uzależnione. ³ Takie „udawanie” jest powszechną praktyką w polityce spójności. Zarówno Komisja Europejska, jak i rządy oraz władze regionalne i lokalne finansują wiele przedsięwzięć o znaczeniu wyłącznie socjalnym (poprawiających warunki życia mieszkańców), starając się jednocześnie wykazać, że mają one znaczenie prorozwojowe (klasycznym przykładem są tu ścieżki rowerowe, w założeniu zwiększające ruch turystyczny, a w rzeczywistości będące chodnikami dla pieszych. Przykłady takie są na porządku dziennym). ⁴ Za błędne uważam np. włączenie do Średniookresowej Strategii Rozwoju Kraju (bardzo zresztą słabego dokumentu) całego zespołu celów „sprawne państwo”. Podniesienie jakości rządzenia (w Polsce zresztą coraz niższej) nie jest celem – jest uwarunkowaniem celów strategicznych, nie może być także przedmiotem wyboru strategicznego, jest bowiem oczywiste, że jakość tę należy stale poprawiać. ⁵ W drugiej edycji strategii regionalnych wiele z nich zawierało trzy zespoły celów: gospodarczy, społeczny i przestrzenny. To schematyczne ujecie oczywiście nic nie znaczyło i było furtką, która pozwalała utrzymać pełną dowolność w korzystaniu ze środków Unii Europejskiej. Na drugim biegunie znajdowały się strategie zawierające ok. dziesięciu celów strategicznych – niemożliwych do zapamiętania, a tym bardziej do wykonania. Klasą samą w sobie były strategie zawierające kilka „pól”, „priorytetów” i „celów” albo „działań” – tworzące zupełnie niezrozumiałe konstrukcje intelektualne i w zasadzie nienadające się do operacjonalizacji. ⁶ Wiele strategii województw zawiera jednak stwierdzenia, że w horyzoncie ich działania zostanie wybudowana autostrada, podjęta duża inwestycja zagraniczna czy uruchomione lotnisko krajowe, Są to oczywiste błędy metodologiczne – wystarczy jedna decyzja ministra (np. niedawna o zaniechaniu budowy lotniska centralnego czy szybkiej kolei Y), by strategia zbudowana wokół takich założeń stała się wątpliwa.