Dobra strategia to sztuka wyboru

Redakcja „Pomorskiego Przeglądu Gospodarczego” zadała mi kilka pytań. Oto moje odpowiedzi.

Pytanie 1. Jaka jest aktualność modeli rozwoju w warunkach kryzysu: które z nich w takich okolicznościach wydają się najbardziej odpowiednie, a które tracą na znaczeniu?

Trudno mi jest wskazać „modele rozwoju” i ich odpowiedniość do określonych, „kryzysowych”, koniunkturalnych warunków gospodarowania. Samo pojęcie kryzysu jest zresztą niejasne, szczególnie gdy uwzględni się różne jego czynniki sprawcze i przebieg w poszczególnych krajach czy regionach.

Stwierdźmy jasno i wyraźnie: w Polsce nie ma kryzysu i nie było go od 1992 r. Owszem, były okresy spowolnienia wzrostu, ale ani razu polska gospodarka nie weszła w fazę recesji (poza jednym kwartałem 2000 r.). Kryzys pojawił się i trwa w bliższym i dalszym otoczeniu naszego kraju, ale jak do tej pory wykazujemy zadziwiającą odporność na zewnętrzne zakłócenia, notując wzrost o prawie 16% w latach 2008–2011, co jest ewenementem w Europie (następny kraj, Słowacja, osiągnęła w tym czasie 8%, kolejna Szwecja tylko 3,5% wzrostu PKB), a wiele krajów europejskich zanotowało silne spadki – np. Łotwa o 17,1%, Grecja o 11,9%, Irlandia o 9,2%, Estonia o 9,8%¹ – niektóre z tych spadków utrzymują się do dziś. Nawet dość powolny wzrost o ok. 2,5% prognozowany na 2012 r. nie stawia nas w szczególnie niekorzystnej sytuacji w porównaniu z innymi krajami UE.

Czy z tego, że – jak do tej pory – ciągle jesteśmy „zieloną wyspą” w Europie, jednoznacznie wynika, że tak będzie stale? Oczywiście nie. Co więcej, można nawet postawić tezę, że wpadliśmy w pułapkę tego sukcesu. Ma to dwa wymiary:

• narasta przeświadczenie, że skoro jest tak dobrze, to nie należy niczego zmieniać, bo obecny sposób zarządzania gospodarką jest świetny i trzeba go kontynuować;
• jedyne zmiany, jakie należy wprowadzić, to – w obliczu (zbyt chyba rygorystycznych) konstytucyjnych progów ostrożnościowych – przywracanie równowagi finansów publicznych, czego trzeba dokonywać w drodze powszechnych cięć wydatków publicznych.

Obie te tezy wydają się błędne. Jak wynika z wielu analiz (w tym z raportu „Kurs na innowacje. Jak wyrwać Polskę z rozwojowego dryfu?”), Polska od lat znajduje się w innowacyjnym impasie – corocznie jest wykazywana wśród krajów o najmniejszej zdolności innowacyjnej i w zasadzie nie ma w tej mierze poprawy. Mimo szumnych zapowiedzi, udział wydatków w PKB na naukę nie rośnie (tniemy przecież wydatki!), sama nauka nie jest reformowana (wprowadzane przez MNSW zmiany to często kosmetyka, czasem wręcz szkodliwa), a instytucje łączące naukę z biznesem pozostają słabe i nieefektywne. Dość duży potencjał eksportowy, uzyskany dzięki inwestycjom zagranicznym skierowanym do sektorów średnich technologii, nie wymusza popytu na innowacje ze strony przedsiębiorstw – te z kapitałem zagranicznym uzyskują nowe technologie z firm­‑matek, a firmy polskie ciągle jeszcze w znacznej większości upatrują swoich przewag konkurencyjnych w niskich kosztach produkcji, nie zaś w poziomie innowacyjności.

Trzeba przy tym zauważyć, że niektóre kraje na średnim poziomie rozwoju (np. Słowenia) czy szybko rozwijające się (Chiny) zareagowały na kryzys przyspieszeniem wysiłków zmierzających do zwiększenia swojego potencjału innowacyjnego. Słowenia już w 2009 r. zwiększyła nakłady na badania i wspieranie nowych technologii oraz na przyspieszenie budowy sieci szerokopasmowych. Podobną drogę wybrały Chiny (nakłady na naukę stanowią tam ponad 1,7% PKB – udział ten jest prawie trzy razy większy niż w Polsce).

Działania takie wynikają ze słusznego przeświadczenia, że świat po kryzysie będzie w jeszcze większym stopniu nastawiony na innowacje, mimo potencjalnego czasowego spowolnienia ich powstawania w wyniku recesji i ograniczeń w finansowaniu spowodowanych mniejszą dostępnością kapitału. Jednocześnie ci, którzy konkurują ceną, skazują się na relatywny niedostatek, ponieważ zamożni są drodzy – i tylko innowacyjna gospodarka może być gospodarka bogatą.

„Nowy model rozwoju” musi być oparty na nowych technologiach, wyższej produktywności, lepszej organizacji nie tylko produkcji, ale i sektora publicznego – musi być rozwojem innowacyjnym, nie zaś powielającym dawne, przedkryzysowe wzorce.

„Nowy model rozwoju” musi być oparty na nowych technologiach, wyższej produktywności, lepszej organizacji nie tylko produkcji, ale i sektora publicznego (w tym nowego modelu edukacji) – musi być rozwojem innowacyjnym, nie zaś powielającym dawne, przedkryzysowe wzorce. To wielkie wyzwanie stojące przed Polską i innymi krajami Europy, a także przed ich regionami, które będą pełniły coraz ważniejsze funkcje wraz z postępami decentralizacji jako odpowiedzi na rosnącą złożoność procesów społecznych, gospodarczych i technologicznych.

Oczywiście nie wszystkie regiony mogą uzyskać podobny poziom badań naukowych, zaawansowania technologicznego swojej gospodarki i potencjału innowacyjnego. Każdy region może jednak wspierać najlepsze zespoły badawcze, wybrane innowacyjne przedsięwzięcia biznesowe i sieci wsparcia oraz rozprzestrzeniania technologii i innowacji. Każdy region może intensywnie budować społeczeństwo informacyjne oraz sprawną e­‑administrację. W każdym regionie należy także dążyć do budowania systemu edukacyjnego, tworzącego korzystny klimat dla przedsiębiorczości i innowacyjności, do czego niezbędne jest zwiększanie zdolności do współdziałania w twórczym rozwiązywaniu problemów.

Pytanie 2: Jaka jest rola programowania strategicznego? Już z odpowiedzi na pierwsze pytanie jednoznacznie wynika, że u podstaw racjonalnych działań obliczonych na średni i daleki horyzont czasowy nieodzownie muszą znaleźć się strategiczne studia i analizy oraz opracowane na ich podstawie strategie rozwoju.

Strategię należy rozumieć jako „organizację przyszłego działania”. Jest to dokument, który jest świadectwem dokonanych wyborów. Ograniczoność środków powoduje, że nigdy nie można zrealizować wszystkich zamierzeń i marzeń, z niektórych trzeba zrezygnować albo w ogóle, albo odłożyć je na przyszłość (vide absolutnie słuszne przesuniecie terminu budowy lotniska centralnego i szybkiej kolei Y po 2030 r.).

Z tego względu w strategii należy przedstawić uzasadnienie dokonanych wyborów. Powinny one mieć nastawienie prorozwojowe, tzn. zawierać przedsięwzięcia, które będą zwiększać konkurencyjność regionu², wzmacniając jego „bazę eksportową” i zwiększając zewnętrzny popyt na zasoby regionu (ale bez ich drenowania na zewnątrz).

Nie oznacza to, że w strategii nie mogą znaleźć się przedsięwzięcia o nastawieniu socjalnym. Nowoczesne państwo nie może i nie powinno uwolnić się od roli opiekuńczej i znaczące środki publiczne musi przeznaczać na cele socjalne. Formułując tego typu cele, należy jednak, po pierwsze, starać się podejmować głównie takie przedsięwzięcia w sferze społecznej, które zwiększają potencjał rozwojowy regionu (mogą więc mieć charakter społecznych inwestycji), a po drugie, o ile mają mieć nastawienie wyłącznie socjalne, jasno to wskazać, bez udawania, że działania takie mają zwiększyć zdolność rozwojową i/lub przyczynić się do wzrostu gospodarczego³.

Wynikiem dokonania wyborów strategicznych – i ograniczenia ich do najważniejszych, prorozwojowo zorientowanych przedsięwzięć – powinna być niewielka liczba celów strategicznych. Muszą one być sformułowane jasno i nieogólnikowo. Powinny też dać się łatwo przełożyć na cele niższego szczebla, a te – na działania operacyjne.

Ponadto, w strategii nie powinny znaleźć się zagadnienia związane z codziennym, rutynowym funkcjonowaniem administracji, służby zdrowia, szkolnictwa, placówek kultury itp. – chyba że rozważa się podjęcie zadań, których realizacja przyczyni się do rozwoju regionu. Przykładami takich przedsięwzięć może być budowa teatru o znaczeniu ponadregionalnym, tworzenie silnej szkoły wyższej⁴, zainicjowanie wyspecjalizowanego ośrodka badań medycznych itp.

Wynikiem dokonania wyborów strategicznych – i ograniczenia ich do najważniejszych, prorozwojowo zorientowanych przedsięwzięć – powinna być niewielka liczba celów strategicznych. Muszą one być sformułowane jasno i nieogólnikowo. Powinny też dać się łatwo przełożyć na cele niższego szczebla, a te – na działania operacyjne⁵. Sama strategia powinna być zwarta, niezbyt długa (można ją uszczegółowić w załącznikach), komunikatywna i precyzyjna, co wynika z jej funkcji informacyjnych.

Ważną funkcją strategii jest jej rola informacyjna. Strategia województwa przedstawia mieszkańcom, partnerom społecznym, samorządowym i gospodarczym, a także podmiotom wobec regionu zewnętrznym (warto więc, by skrót strategii był udostępniony w językach obcych), zamierzenia władzy regionu, zapraszając tym samym do współpracy w realizacji wspólnych zadań.

Strategia jest także „dokumentem­‑matką” dla innych dokumentów strategicznych, takich jak plan przestrzennego zagospodarowania, strategia innowacji itp. – które nie mogą być ze strategią rozwoju regionu sprzeczne, i które powinny służyć realizacji jej celów w zakresach, w jakich zostały opracowane.

Pytanie 3. Kto jest właścicielem strategii? Strategia jest najważniejszym własnym dokumentem władzy – w przypadku województwa – samorządu regionalnego. Strategia określa zamierzenia podmiotu władzy, które zobowiązuje się on podjąć w horyzoncie obowiązywania strategii – uzasadnionym okresem jest ok. dziesięć lat. Strategia jest dokumentem, dzięki któremu opracowujący ją podmiot będzie mógł racjonalnie organizować swoje przyszłe działania.

Z powyższego wynika, że w strategii dominujące miejsce powinny zająć te przedsięwzięcia, które władza regionalna może sama podjąć, i za które może odpowiadać politycznie przed wyborcami. Strategia nie powinna więc w ogóle zawierać celów, których realizacja uwarunkowana jest decyzjami podmiotów od samorządu regionalnego zupełnie niezależnych (np. rządu, organizacji międzynarodowej, innych województw, gmin, przedsiębiorstw, prywatnych inwestorów). Jedyny uprawniony sposób odwoływania się do działalności takich podmiotów polega na ujęciu wariantowym typu: „jeżeli coś się stanie [np. zostanie zbudowana autostrada], to na rozwoju województwa odbije się to w następujący sposób…”. Samorząd województwa może – i powinien – oddziaływać na te podmioty, jednak nie może brać na siebie odpowiedzialności za skutki autonomicznych decyzji przez nie podejmowanych. Zobowiązanie do podjęcia prób oddziaływania może oczywiście być zawarte w strategii⁶.

Należy odróżnić strategię działań władzy od „strategii regionu”. W tym drugim ujęciu – w moim przekonaniu niewłaściwym – w polu strategii znajduje się wszystko, co dzieje się i co może się dziać w regionie. W takim przypadku strategia nie ma gospodarza, nikt nie odpowiada za jej realizację.

Ujęcie takie jak zaprezentowane wyżej należy odróżnić od ujęcia, w którym opracowuje się nie strategię działań władzy, lecz „strategię regionu”. W tym ujęciu – w moim przekonaniu niewłaściwym – w polu strategii znajduje się wszystko, co dzieje się i co może się dziać w regionie. W takim przypadku strategia nie ma gospodarza, nikt nie odpowiada za jej realizację – staje się de facto analizą możliwości, a nie dokumentem organizującym przyszłe działania.

Podmioty niezależne od władzy regionalnej są elementami zewnętrznego i wewnętrznego otoczenia regionu i w tym właśnie kontekście powinny być w strategii rozpatrywane. Strategia powinna odnieść się do najważniejszych impulsów (pozytywnych i negatywnych) płynących z otoczenia. Otoczeniem jest np. szeroki układ międzynarodowy, a także procesy zachodzące w skali całego kraju, w tym polityka rządu w sferze rozwoju regionalnego, relacje rząd­‑samorząd (a więc tempo i zakres decentralizacji), relacje z sąsiednimi regionami (także z zagranicznymi w przypadku regionów nadgranicznych), oddziaływanie największych ośrodków metropolitalnych położonych w pobliżu regionu. W strategii regionu (województwa) w szczególności powinny zostać uwzględnione te długofalowe działania podejmowane przez elementy wewnętrznego otoczenia regionu – układy lokalne (miasta i gminy wiejskie oraz związki gmin) – które są zbieżne z celami rozwoju regionu zapisanymi w strategii i które mogą mieć znaczenie regionalne, a przynajmniej ponadlokalne (procesy o znaczeniu wyłącznie lokalnym w strategii regionu nie powinny być uwzględnione, ich kształtowanie leży bowiem w gestii samorządu miasta czy gminy, nie zaś marszałka i sejmiku).

Pytanie 4. Czy konieczność uporania się z kryzysem w strefie euro, którego głównym przejawem są działania na szczeblu rządów narodowych, nie ograniczy znaczenia i podmiotowości regionów?

Nie sądzę, by tak się miało stać. Przeciwnie, kryzys może nasilić tendencje autonomizacji silniejszych regionów, co może wymusić kolejne kroki decentralizacji. Ale oczywiście ostateczny rezultat jest trudny do przewidzenia, ponieważ niewiele jeszcze jesteśmy w stanie powiedzieć na temat samego kryzysu, jego przebiegu i długofalowych rezultatów.

 

¹ Zob. „Gazeta Wyborcza” z 23 lutego 2012 r.

² Region jest konkurencyjny, jeżeli wygrywa konkurencję o kapitał (zarówno własny, jak i zewnętrzny), szczególnie niosący przedsięwzięcia innowacyjne i zaawansowane technologicznie (a więc przynoszące dużą wartość dodaną i miejsca pracy wysokiej jakości), oraz jeżeli stwarza przedsiębiorstwom w nim zlokalizowanym takie korzystne warunki, dzięki którym poprawiają one swoją długofalową konkurencyjność. Są to niejako dwie strony tego samego procesu, wzajemnie się wzmacniające i od siebie uzależnione.

³ Takie „udawanie” jest powszechną praktyką w polityce spójności. Zarówno Komisja Europejska, jak i rządy oraz władze regionalne i lokalne finansują wiele przedsięwzięć o znaczeniu wyłącznie socjalnym (poprawiających warunki życia mieszkańców), starając się jednocześnie wykazać, że mają one znaczenie prorozwojowe (klasycznym przykładem są tu ścieżki rowerowe, w założeniu zwiększające ruch turystyczny, a w rzeczywistości będące chodnikami dla pieszych. Przykłady takie są na porządku dziennym).

⁴ Za błędne uważam np. włączenie do Średniookresowej Strategii Rozwoju Kraju (bardzo zresztą słabego dokumentu) całego zespołu celów „sprawne państwo”. Podniesienie jakości rządzenia (w Polsce zresztą coraz niższej) nie jest celem – jest uwarunkowaniem celów strategicznych, nie może być także przedmiotem wyboru strategicznego, jest bowiem oczywiste, że jakość tę należy stale poprawiać.

⁵ W drugiej edycji strategii regionalnych wiele z nich zawierało trzy zespoły celów: gospodarczy, społeczny i przestrzenny. To schematyczne ujecie oczywiście nic nie znaczyło i było furtką, która pozwalała utrzymać pełną dowolność w korzystaniu ze środków Unii Europejskiej. Na drugim biegunie znajdowały się strategie zawierające ok. dziesięciu celów strategicznych – niemożliwych do zapamiętania, a tym bardziej do wykonania. Klasą samą w sobie były strategie zawierające kilka „pól”, „priorytetów” i „celów” albo „działań” – tworzące zupełnie niezrozumiałe konstrukcje intelektualne i w zasadzie nienadające się do operacjonalizacji.

⁶ Wiele strategii województw zawiera jednak stwierdzenia, że w horyzoncie ich działania zostanie wybudowana autostrada, podjęta duża inwestycja zagraniczna czy uruchomione lotnisko krajowe, Są to oczywiste błędy metodologiczne – wystarczy jedna decyzja ministra (np. niedawna o zaniechaniu budowy lotniska centralnego czy szybkiej kolei Y), by strategia zbudowana wokół takich założeń stała się wątpliwa.