Ocena Regionalnego Planu na Rzecz Zatrudnienia
Zwalczanie skutków bezrobocia, które w Polsce, a w szczególności w województwach północnych i zachodnich, ma bardzo wysoki poziom, uznawane jest za priorytet praktycznie przez wszystkie szczeble władz rządowych i samorządowych. Priorytet ten znalazł odzwierciedlenie w zapisach ustawowych nakładających na samorząd wojewódzki obowiązek zdefiniowania i koordynacji regionalnej polityki rynku pracy i zasobów ludzkich. Narzędziem kształtowania tej polityki ma być Regionalny Plan Działań na Rzecz Zatrudnienia (RPD/Z). W swoich założeniach powinien on uwzględniać uwarunkowania zawarte w przynajmniej trzech dokumentach szczebla: unijnego, krajowego i regionalnego. Chodzi tu o Europejską Strategię Zatrudnienia, Krajowy Plan Działań na Rzecz Zatrudnienia i strategię rozwoju województwa.
Cele i budżet
Regionalny Plan Działań na Rzecz Zatrudnienia na rok 2005 dla województwa pomorskiego zawiera pięć celów. Opracował je Zespół Zadaniowy ds. RPD/Z, po szerokich konsultacjach społecznych i merytorycznych. Następnie Zarząd Województwa Pomorskiego, mocą uchwały , przyjął je jako cele regionalnej polityki rynku pracy.
Mimo, że wyznaczone cele formalnie mają równorzędny charakter, to wielkość środków przeznaczonych na realizację każdego z nich (Tabl. 1) wskazuje na różnice nie tylko specyfiki, ale i znaczenia. Aż 47 proc. ze 144,3 mln zł wydatków ujętych w RPD/Z na rok 2005 przypada na działania mające prowadzić do wzrostu aktywności zawodowej (cel 3). Około 40 proc. środków przeznacza się na rozwój przedsiębiorczości (cel 1). Udział pozostałych trzech celów w wydatkowanych środkach jest znacznie mniejszy. W grupie tej wyróżniają się działania służące rozwojowi zasobów ludzkich (cel 2) – zarezerwowano na nie 13 proc. środków. Pozostałe dwa cele, dotyczące wyrównywania szans grup znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji na rynku pracy (cel 4) i rozwoju instytucji rynku pracy (cel 5), mają znikome znaczenie w planowanych wydatkach (Tabl. 1).
Jak już wspomniano, RPD/Z uwzględnia priorytety zawarte w dokumentach nadrzędnych. Dzięki temu istnieje możliwość finansowania realizacji postawionych celów z różnych źródeł. Można je podzielić na trzy zasadnicze grupy: środki publiczne polskie, publiczne zagraniczne i prywatne. Udział pierwszej kategorii w wydatkach wynosi 46 proc., drugiej – 48 proc., a trzeciej – 7 proc. Wśród źródeł publicznych krajowych największe znaczenie mają fundusze pochodzące z budżetu samorządu województwa pomorskiego, a w kategorii publicznych źródeł zagranicznych dominują środki z Europejskiego Funduszu Społecznego.
Realizacja celów – działania
Układ planu ma charakter hierarchiczny. Realizacji wyznaczonych celów mają służyć działania, na które z kolei składają się konkretne przedsięwzięcia. Na przykład wzrost aktywności zawodowej ma być osiągnięty dzięki działaniom, takim jak: tworzenie i realizacja regionalnych programów aktywizacji zawodowej, aktywizacja zawodowa młodzieży, aktywizacja długotrwale bezrobotnych i pomoc w powrocie na rynek pracy itd.
Tablica 2. Cele i działania Regionalnego Planu Działań na Rzecz Zatrudnienia na rok 2005
| 1. Tworzenie warunków dla rozwoju gospodarczego i powstawania nowych miejsc pracy. Przedsiębiorczość.
1.1. Rozwój biznesowego wsparcia dla przedsiębiorstw 1.2. Rozbudowa systemu funduszy pożyczkowych i poręczeniowych 1.3. Wsparcie dla rozwoju mikroprzedsiębiorstw 1.4. Promowanie elastycznych form zatrudnienia 1.5. Wspieranie mobilności przestrzennej na rynku pracy 1.6. Wspieranie zastosowań gospodarki elektronicznej 1.7. Regionalne strategie innowacyjne i transfer wiedzy 2. Rozwój zasobów ludzkich w odniesieniu do wymagań rynku pracy 2.1. Doskonalenie systemu informacji o kształceniu ustawicznym 2.2. Wspieranie kształcenia na odległość w formach pozaszkolnych (e-learning) 2.3. Wzbogacanie oferty programowej kształcenia ustawicznego (np. poprzez tworzenie programów modułowych) 2.4. Zwiększenie dostępu do edukacji i promocja kształcenia przez całe życie (lifelong learning) 2.5. Rozwój kadr nowoczesnej gospodarki, w tym podwyższenie jakości edukacji stosownie do potrzeb rynku pracy 2.6. Programy stypendialne dla uczniów i studentów o utrudnionym starcie edukacyjnym 3. Wzrost aktywności zawodowej 3.1. Tworzenie i realizacja regionalnych programów aktywizacji zawodowej 3.2. Aktywizacja zawodowa młodzieży 3.3. Aktywizacja długotrwale bezrobotnych i pomoc w powrocie na rynek pracy 3.4. Reorientacja zawodowa osób zagrożonych procesami restrukturyzacyjnymi 3.5. Reorientacja i aktywizacja zawodowa osób odchodzących z rolnictwa i ludności wiejskiej 3.6. Aktywizacja osób w wieku powyżej 50 roku życia 3.7. Promocja legalnego zatrudnienia i legalnej pracy zarobkowej 4. Wyrównywanie szans 4.1. Promocja antydyskryminacyjnych przepisów prawa pracy 4.2. Integracja i reintegracja zawodowa kobiet 4.3. Integracja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych 4.4. Wsparcie grup szczególnego ryzyka dla zwiększenia ich szans na zatrudnienie 4.5. Przeciwdziałanie marginalizacji społecznej w kontekście rynku pracy 5. Rozwój instytucji rynku pracy 5.1. Usprawnianie instrumentów rynku pracy 5.2. Usprawnienie instytucji rynku pracy 5.3. Rozwijanie usług poradnictwa zawodowego 5.4. Monitorowanie regionalnego rynku pracy (w tym uruchomienie badań zawodów deficytowych i nadwyżkowych oraz badań popytu na pracę) 5.5. Wdrażanie i rozwijanie systemu międzynarodowego pośrednictwa pracy EURES – Europejskie Służby Zatrudnienia 5.6. Dialog społeczny i partnerstwo lokalne |
Źródło: Regionalny Plan Działań na Rzecz Zatrudnienia na rok 2005 dla województwa pomorskiego, WUP, Gdańsk 2005, s. 10.
Na każde z działań składają się przedsięwzięcia. Przykładem takiego przedsięwzięcia jest utworzenie Centrum Organizacji Lokalnej Przedsiębiorczości Społecznej w formie centrum szkoleniowego i realizowanie w jego ramach szkoleń i warsztatów dla długotrwale bezrobotnych. Jednym z efektów pierwszej fazy tego projektu ma być przygotowanie grupy osób do prowadzenia hotelu, stołówki, łaźni i pralni (przedsięwzięcie 3.3.5).
Łącznie na cały RPD/Z na rok 2005 składa się 65 przedsięwzięć. Najwięcej – 39 proc. dotyczy celu trzeciego, a na cel drugi przypada 25 proc. ogółu przedsięwzięć. Natomiast najmniejszym udziałem w puli cechuje się cel czwarty dotyczący wyrównywania szans na rynku pracy. Ujęte w planie przedsięwzięcia mają bardzo zróżnicowany charakter. Część z nich polega na działaniach wyłącznie administracyjnych. Do tego typu przedsięwzięć zalicza się np. dokonanie podziału środków Funduszu Pracy przez WUP na rzecz samorządów powiatowych, które pozwolą na sfinansowanie programów promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej. Niektóre przedsięwzięcia mają natomiast charakter infrastrukturalny – dotyczą np. tworzenia i bezpłatnego udostępniania stanowisk komputerowych z dostępem do Internetu czy prowadzenia stron internetowych o tematyce związanej z rynkiem pracy. Dużą grupę stanowią wszelkiego rodzaju szkolenia mające podnieść kwalifikacje zarówno przyszłych absolwentów, jak i bezrobotnych, w tym długotrwale pozostających bez pracy. Część przedsięwzięć skierowana jest natomiast do pracodawców, w szczególności do tych z sektora MSP. Polegają one na tworzeniu systemu wsparcia finansowego, podnoszeniu konkurencyjności MSP czy promowaniu elastycznych form zatrudnienia. W planie znajdują się także przedsięwzięcia, których związek z sytuacją panującą na lokalnych rynkach pracy ma charakter pośredni. Wymienić można tutaj dofinansowanie kolejowych przewozów pasażerskich.
Ilościowy wymiar efektów działań
Zawarte w RPD/Z działania mają przynieść rezultaty, które zostały opisane w ujęciu jakościowym, jak i ilościowym. Z uwagi na swój wymierny charakter szczególnie interesujące są rezultaty ilościowe. Pozwalają one, przynajmniej po części, na ocenę skuteczności wydatkowania przeznaczonych środków. Podobnie jak same działania, ich skutki również mają bardzo zróżnicowany charakter i znaczenie dla poprawy sytuacji na rynku pracy. Obok bardzo konkretnych przewidywanych rezultatów, takich jak: podjęcie zatrudnienia przez 1068 młodych osób w wyniku objęcia ich wsparciem w ramach programu „Młodzież przyszłością województwa pomorskiego EFS 2004-2005”, uruchomienie działalności w Pomorskim Inkubatorze Innowacji i Przedsiębiorczości przez 15 firm czy znalezienie sezonowej pracy za granicą przez ok. 10 tys. Osób, znalazły się efekty w postaci przygotowania 12 kart zagadnieniowych, 10 plansz edukacyjnych i 10 pakietów edukacyjnych na Targi Edukacyjne czy 5 tys. sztuk materiałów informacyjnych o usługach poradnictwa zawodowego. Są to skrajne przypadki. Większość planowanych rezultatów wiąże się z objęciem określonej grupy osób różnego rodzaju szkoleniami i poradnictwem zawodowym. Tego typu formami wsparcia przewiduje się objęcie ok. 15 tys. osób, w tym nie tylko poszukujących pracy, ale także nauczycieli prowadzących zajęcia z przedsiębiorczości (380 godzin konsultacji) i pracowników urzędów pracy (830 osób). Poza tym ok. 20 tys. osób ma zostać objętych informacją dotyczącą różnych aspektów rynku pracy. Beneficjentami działań mają być także przedsiębiorcy – ok. 200 firm ma zostać wspartych finansowo przez Pomorski Fundusz Pożyczkowy i gwarancje Pomorskiego Regionalnego Funduszu Poręczeń Kredytowych. Wśród przewidywanych efektów znajdują się również takie, których charakter można określić jako księgowy. Chodzi o wartości zakontraktowanych środków w ramach różnych innych projektów ujętych w planie (SPO Rozwój Zasobów Ludzkich czy wybrane komponenty ZPORR).
Czy ten plan jest dobry?
Na wstępie pragnę zastrzec, że nie chodzi o merytoryczną ocenę celów i działań przyjętych w planie. W zakresie ich ustalania dotrzymano standardów związanych z konsultacjami społecznymi i merytorycznymi. Polityczną odpowiedzialność za kształt celów i działań ponosi samorząd województwa, który zobowiązany jest definiować regionalną politykę wobec rynku pracy.
Najprostszą drogą do weryfikacji tego, czy plan jest dobry, jest stwierdzenie, czy udało się osiągnąć założone cele. W przypadku RPD/Z, mimo że okres objęty planem jeszcze się nie skończył, już wiadomo, że stwierdzenie tego faktu będzie niemożliwe do wykonania, gdyż założone cele de facto nie opisują stanów rynku pracy do jakich dążymy – nie są więc celami, a działaniami. I tak zamiast przykładowego celu, jakim mógłby być wzrost udziału województwa pomorskiego w PKB o 0,5 proc. w ciągu roku i utworzenie w tym okresie 5 tys. nowych miejsc pracy, figuruje sformułowanie „Tworzenie warunków dla rozwoju gospodarczego i powstawania nowych miejsc pracy”. Oczywiście można powiedzieć, że monitorowane będą skutki poszczególnych przedsięwzięć. Każde z nich posiada swoją kartę, na której wypisane zostały przewidywane efekty. Wprowadzenie takiej karty jest niewątpliwie krokiem w dobrym kierunku. Jednak proponowane działania i ich spodziewane efekty mają tak różny charakter, że trudno znaleźć dla nich wspólny mianownik. Część z przewidywanych „efektów” jest raczej kosztem funkcjonowania systemu instytucji rynku pracy. Trudno inaczej potraktować miesięczne informacje o rynku pracy województwa pomorskiego. Są one potrzebne tym instytucjom, natomiast same w sobie nie są remedium na bezrobocie. Na tym tle rodzi się wątpliwość bardziej ogólna – czy cel piąty, dotyczący rozwoju instytucji rynku pracy, jest autonomicznym celem polityki rynku pracy czy jedynie narzędziem do realizacji pozostałych czterech celów?
Z punktu widzenia sytuacji na rynku pracy również sam fakt zakontraktowania projektów trudno oceniać jako efekt. Jest on jedynie kosztem pewnych działań, które, miejmy nadzieję, przyniosą rzeczywiste korzyści poszukującym pracy. Za bardziej realne efekty, mające niewątpliwie pośredni wpływ na rynek pracy, uznać należy fakt objęcia różnymi formami szkoleń i poradnictwa pracy stosunkowo dużej grupy osób. Pamiętać jednak przy tym należy, że sam fakt objęcia kogoś szkoleniem, przynajmniej z dwóch powodów, nie oznacza automatycznego sukcesu. Po pierwsze, szkolenie może być nieadekwatne do potrzeb i możliwości beneficjentów. Po drugie, mogą oni nie mieć motywacji do podnoszenia kwalifikacji.
Do najbardziej wymiernych, planowanych efektów podjętych działań, z punktu widzenia poprawy sytuacji na rynku pracy, zaliczyć można wymienione już wcześniej uruchomienie działalności 15 firm w inkubatorze przedsiębiorczości, podjęcie stałego zatrudnienia przez ok. 2 tys. osób, a sezonowego za granicą przez ok. 10 tys. osób. Ocena stopnia realizacji jedynie tych działań nie będzie budzić wątpliwości. Tak więc rzetelna odpowiedź na zasadnicze pytanie – czy plan jest dobry czy też nie – w świetle przyjętego kryterium jest po prostu niemożliwa.
Wspólny mianownik – osoby podejmujące pracę
Ocena realizacji poszczególnych przedsięwzięć, działań, celów i w końcu całego RPD/Z byłaby realna, gdyby możliwie dużo planowanych efektów sprowadzonych zostało do kategorii liczby osób podejmujących pracę po ukończeniu danego działania. Teoretycznie można przyjąć, że taka ocena skuteczności jest możliwa na podstawie analizy zmian liczby bezrobotnych. Jest jednak oczywiste, że liczba bezrobotnych w niewielkim stopniu (nie wiemy dokładnie w jakim) zależy od realizacji nawet najlepszych planów na rzecz zatrudnienia. Realizacja tych planów jest jedynie próbą niwelowania skutków. Poziom bezrobocia kształtują przede wszystkim uwarunkowania makroekonomiczne i instytucjonalny kształt rynku pracy. Katalog zmian w tym zakresie niezbędny dla polepszenia sytuacji na rynku pracy jest powszechnie znany i w tym miejscu nie wymaga komentarza. Mimo to monitoring zawodowej aktywności beneficjentów poszczególnych działań, chociaż rodzi dodatkowe koszty, pozwoliłby na ocenę efektywności programu. Koszty te nie byłyby znowu tak wielkie – w końcu beneficjenci większości działań nie są osobami anonimowymi, a fakt podjęcia legalnego zatrudnienia i jego utrzymywania odnotowywany jest przez kilka różnych instytucji, w tym przez urzędy pracy. Takie rozwiązanie umożliwiłoby ocenę skuteczności poszczególnych przedsięwzięć i działań, pozwoliłoby na świadome kształtowanie narzędzi polityki rynku pracy przez skupienie się na tych najbardziej efektywnych. Umożliwiłoby także ocenę planów na rzecz zatrudnienia w kolejnych latach, całej polityki zatrudnienia i jej skuteczności w zwalczaniu bezrobocia, a także efektywności instytucji rynku pracy. Ocenie tej podlegałyby przede wszystkim rzeczywiste, a nie tylko biurokratyczne (liczba zakontraktowanych środków, wykonanych projektów) skutki szeroko rozumianej polityki rynku pracy. Dałoby to asumpt do rzeczowej dyskusji nad jej kształtem, mechanizmami i strukturą instytucjonalną.