I. Trudne problemy zarządzania terytorialnego
Jest wiele problemów zarządzania publicznego, których nie można rozwiązać przy pomocy prostych zmian w zasadniczym podziale terytorialnym kraju i w organizacji podstawowych segmentów struktury administracyjnej państwa. Dotyczy to zwłaszcza zagadnień, których obszar występowania jest zmienny, a przy tym przełamuje istniejącą strukturę. Tak jest między innymi z aglomeracjami miejskimi, które rozrastając się, obejmują kolejne jednostki administracyjne: obok dużego miasta sąsiadujące z nim gminy wiejskie i miejskie, czy nawet całe powiaty. Podobne cechy wykazuje także gospodarka wodna i obszary leśne, w naturalny sposób przekraczając granice województw czy powiatów – tu z kolei stosuje się podziały administracyjne dla celów specjalnych. Są też tak zwane obszary specjalne: parki narodowe, krajobrazowe, rezerwaty przyrody, strefy ochronne źródeł wody, obszary uzdrowiskowe, górnicze i inne. Na terenie takiego obszaru specjalnego dana sfera działalności ma z mocy prawa priorytet przed innymi. Na przykład w parku narodowym obowiązują silniejsze zasady ochrony przyrody, a wszystkie inne rodzaje aktywności muszą przed nimi ustąpić.Takie różnorodne rozwiązania funkcjonalne są konieczne, bowiem jak widać, nie można za pomocą zasadniczego podziału administracyjnego obsłużyć wszystkich czynników i potrzeb zarządzania publicznego.
II. Rozwiązania strukturalne
Przedmiotem niniejszych uwag jest kwestia zarządzania dużą aglomeracją miejską. Przestrzenny wzrost aglomeracji próbowano w przeszłości okiełznać za pomocą zmian w podziale administracyjnym, i to na dwa sposoby. Po pierwsze, w drodze aneksji kolejnych jednostek administracyjnych, na terenie których dokonywała się ekspansja interesów dużego miasta. Po drugie, poprzez utworzenie specjalnej jednostki podziału administracyjnego wyższego stopnia. Oba te rozwiązania tylko pozornie są racjonalne, najczęściej zaś prowadzą do zaburzeń procesów zarządzania. Materiał doświadczalny – krajowy i zagraniczny – jest w tej kwestii rozległy i wyrokujący: rozwiązania strukturalne tego rodzaju nie przynoszą oczekiwanych, pozytywnych skutków.
Sięgając tylko do doświadczeń polskich, współczesnego przykładu dla pierwszego z powyższych wariantów dostarcza Warszawa (ustawa z 2002 roku). Tam likwidacja 11 gmin istniejących na obszarze miasta i powołanie na to miejsce jednego organizmu miejskiego doprowadziły do drastycznej centralizacji i kompletnego uwiądu mechanizmów zarządzania lokalnego na tych terenach. Obciążyły ponadto „szczebel wyższy” (władze miejskie) odpowiedzialnością za sprawy, którymi w tej skali po prostu nie daje się zarządzać racjonalnie. W efekcie żadnego z istotnych problemów ogólnomiejskich (nie mówiąc już o problemach całej aglomeracji stołecznej) nie udało się rozwiązać. Dalszą ilustrację przynoszą też inne polskie miasta, których rozwój (zwłaszcza w latach 60. i 70. ubiegłego wieku) następował właśnie poprzez przejmowanie terenów gmin sąsiadujących, z analogicznymi skutkami dla społeczności miejscowych. Jest to moim zdaniem metoda barbarzyńska z punktu widzenia podmiotowości społeczności lokalnych, a taka aneksja, dokonywana zazwyczaj „na wyrost”, sama z siebie nie ma żadnych poważniejszych walorów w sferze zarządzania publicznego.
Przykładem drugiego wariantu mogłoby być wydzielenie odrębnego „województwa aglomeracyjnego”, gdzie funkcje zarządzania w skali całej aglomeracji byłyby przypisane samorządowi województwa. Od dawna mówi się o tym w odniesieniu do Warszawy i dla niektórych jest to rozwiązanie najprostsze. Mimo to, nie jest ono właściwe, bo funkcje aglomeracyjne to przecież zadania lokalne (a nie regionalne), tyle że występujące w wielkim zagęszczeniu. Zadań tych – wobec kondensacji zjawisk na małym terenie (drogi publiczne, infrastruktura drogowa, przedsięwzięcia ekologiczne, transportowe) – nie mogą zrealizować oddzielnie same gminy, powiaty czy miasta na prawach powiatu tego obszaru. Jednocześnie wiadomo, choćby na podstawie doświadczeń Warszawy i Śląska, że bardzo trudno jest zbudować dobrowolny związek komunalny w skali całego obszaru metropolitalnego. Zawsze bowiem jakiś wójt albo rada mogą wyrazić swój sprzeciw. Antidotum na tego rodzaju sytuację jest wymuszenie zgody w drodze ustawy i stworzenie nowego „szczebla” zarządzania publicznego, który przejmie odpowiedzialność za te kwestie.
W Polsce już przed wojną mówiono o utworzeniu województwa stołecznego. Istniało ono w latach 1975-1998, podobnie jak województwo miejskie łódzkie i krakowskie. Okazało się jednak, że nie rozwiązuje to żadnych problemów aglomeracji, stwarzając jedynie możliwość przejęcia spraw metropolii przez „szczebel wyższy” (wojewódzki), który nie rozumie problemów lokalnych. Obecnie proponuje się niekiedy odtworzenie tego systemu w formie wskazanego wyżej „powiatu metropolitalnego”, który – podobnie jak tamto województwo miejskie – miałby obejmować obszar całej aglomeracji. Skutek będzie ten sam: zostaną utracone ramy ustrojowe (na przykład samorząd powiatowy lub miejski) dla rozwiązywania problemów lokalnych, zaś wprowadzona tą drogą centralizacja zarządzania nie zwiększy zdolności systemu do rozwiązywania problemów w skali metropolitalnej. Raz jeszcze przywołuję tu doświadczenia reformy warszawskiej z 2002 roku.
III. Ujęcie funkcjonalne
Ze względu na wyżej wymienione aspekty konieczne jest funkcjonalne podejście do zarządzania aglomeracją. Problem bowiem istnieje i coraz pilniej domaga się rozwiązania. Można do tego podejść w sposób maksymalistyczny – są w aglomeracji liczne problemy wspólne: ochrona środowiska, ochrona zdrowia, transport, bezpieczeństwo czy drogi. O ile jednak zebranie ich jest proste, o tyle oznacza jednocześnie wyjęcie wielu zadań z zakresu działania miast, gmin i powiatów, przenosząc je do kompetencji władzy metropolitalnej. Jest to zupełnie niepotrzebne, toteż prezydenci, starostowie i wójtowie nie powinni się na to godzić. Nie ma najmniejszego powodu, by te zadania przejmował kolejny wariant „szczebla wyższego”. To nadal problemy miasta, gminy wiejskiej czy powiatu i powinny pozostać w zakresie kompetencji danego wójta, burmistrza czy starosty.
Uważam, że dla rozwiązywania skomplikowanych spraw aglomeracji miejskiej trzeba – zgodnie z zasadą pomocniczości – przyjmować te rozwiązania funkcjonalne, które w jak najoszczędniejszy sposób ingerują w obecny system kompetencyjny gmin i powiatów położonych na tym terenie. W związku z tym wydaje się konieczne wydzielenie dwóch grup zadań publicznych. Pierwsza to programowanie strategii rozwoju całej aglomeracji, a także (ewentualnie) organizacja przedsięwzięć inwestycyjnych o charakterze ogólnometropolitalnym (o tym dalej w punkcie IV). Druga to realizacja różnych praktycznych zadań publicznych, które należy rozwiązywać wspólnie w określonych, zainteresowanych grupach gmin, miast i powiatów (dalej w punkcie VI).
Warto dodać, że rozwiązanie funkcjonalne może też stanowić terytorialną podstawę do delimitacji obszaru w europejskiej klasyfikacji NUTS, jeżeli tylko znajdzie ono oparcie w ustawie.
IV. Programowanie rozwoju aglomeracji i inne zadania metropolitalne
Powyższe rozróżnienie jest bardzo ważne. Z programowania rozwoju całego obszaru (pierwsza grupa zadań) wynikać powinny ustalenia wiążące dla planów miejscowych, uchwalanych przez poszczególne gminy. Chodzi o to, by pokazać, że istotą obszaru metropolitalnego jest głównie programowanie rozwoju w zakresie niezbędnym z punktu widzenia całej aglomeracji. Dana gmina czy powiat nie może odmawiać współpracy jeśli chodzi na przykład o budowę autostrady. Istnienie tych jednostek w aglomeracji obowiązuje je do wiążących ustaleń przy planowaniu miejscowym z tytułu całościowej strategii rozwoju.
Oczywiście przy planowaniu metropolitalnym wiążą na ogólnych zasadach pewne ustalenia wynikające z planowania krajowego czy regionalnego, ale to normalna funkcja wielopiętrowego systemu planistycznego. „Rozwiązanie metropolitalne” ma – zgodnie z założeniem – charakter funkcjonalny. Oznacza to, iż włącza do istniejącego systemu dodatkowy segment planistyczny o znaczeniu decyzyjnym przy planowaniu miejscowym. Takie rozwiązanie pozostawia władzom lokalnym zwykłą przestrzeń zarządzania, bez odbierania im kompetencji lub stałej groźby aneksji terytorialnej (przykład rzeszowski).
Dodatkowo, do władzy metropolitalnej mogłyby należeć sprawy uruchamiania przedsięwzięć publicznych (zwłaszcza o charakterze infrastrukturalnym), mające znaczenie dla całej aglomeracji (na przykład inwestycje drogowe, zakłady utylizacji odpadów komunalnych).
Można też przypisać władzy metropolitalnej pewne uprawnienia ze sfery redystrybucji fiskalnej. Celem takiego posunięcia byłoby wyrównanie rażących dysproporcji finansowych w sferze zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnot samorządowych z terenu aglomeracji.
Nie należy natomiast przypisywać władzy metropolitalnej wykonywania bieżących zadań publicznych.
V. Władza metropolitalna
Do realizacji powyższych funkcji nie jest potrzebna żadna „ciężka” władza administracyjna (nowy szczebel samorządu). Wystarczy jedynie uchwalić program lub podjąć inne decyzje, o których mowa powyżej. Program przygotowują planiści na zlecenie ciała metropolitalnego, a uprawnienia decyzyjne należą do „zgromadzenia metropolitalnego”. Jeśli przykładowo jakaś gmina uchwala swój plan zagospodarowania przestrzennego, musi brać pod uwagę wiążące ustalenia wynikające z programu. To z kolei podlega nadzorowi wojewody w ogólnym systemie kontroli uchwał gminy według kryterium zgodności z prawem.
„Władzę metropolitalną” mogliby tworzyć wszyscy wójtowie, burmistrzowie, prezydenci i starostowie. Otrzymaliby na przykład różne wagi głosów – reprezentanci niższego szczebla po jednym głosie, wyższego po dwa, najwyższego po trzy głosy. Byłby to organ stanowiący, którego członkowie mieliby umocowanie obywatelskie – wszak wybrali ich ludzie w bezpośrednich demokratycznych wyborach.
Raz jeszcze podkreślam istotność powstania owego ciała na poziomie samorządu lokalnego jako emanacja miejskich i wiejskich gmin oraz powiatów. Chodzi mi tu o uniknięcie ingerencji samorządu wojewódzkiego, który mógłby chcieć rządzić aglomeracją, w daleko idącym zakresie wpływać na funkcje planistyczne gmin i miast. Przewodniczenie takiemu ciału przekazać można prezydentowi miasta centralnego, a w aglomeracjach o bardziej zrównoważonym układzie przestrzennym co jakiś czas oddawać je na ręce innego spośród prezydentów miast na prawach powiatu. Wariant ten może odnosić się na przykład do aglomeracji trójmiejskiej.
Głównym zadaniem takiej „prezydencji” byłoby organizowanie procesu decyzyjnego – przede wszystkim prowadzenie konsultacji z samorządami w skali całej aglomeracji. Chodzi o to, by czynniki wiążące aglomerację były gruntownie dogadane. Kiedy program rozwoju zostałby uchwalony, zaraz przystępowałoby się do pracy nad następnym. Zgodnie z zasadą procesu kroczącego – po kilku latach następowałaby aktualizacja. Co ważne, zarządzanie w tym ujęciu nie jest hierarchiczne, lecz sieciowe. Choć każdy rządzi „po staremu” swoją gminą, powiatem czy miastem, istnieje wspólna rama, w której trzeba się zmieścić.
VI. Inne wspólne zadania z różnych dziedzin
Do realizacji drugiej grupy zadań wspólnych (zob. w punkcie III) trzeba dla danego obszaru metropolitalnego stworzyć oddzielne instytucje publiczne o charakterze gospodarczym, na przykład „Zarząd Transportu Publicznego”. Instytucje te powinny obejmować wszystkie zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego zarówno z obszaru aglomeracji miejskiej, jak i spoza niego (jeśli w danej dziedzinie jest to racjonalnie uzasadnione).
Jak wyżej wskazałem, nie należy włączać bezpośredniego zarządzania tymi instytucjami do uprawnień „władzy metropolitalnej” (choć mogłaby ona wyznaczać część członków rady nadzorczej takiej instytucji). Każda instytucja tego rodzaju powinna mieć odrębny zarząd oraz mechanizmy finansowania. Jej relacja z władzą metropolitalną powinna być oparta przede wszystkim na odnośnych postanowieniach programu rozwoju metropolii.
VII. Ustawa metropolitalna
Aby doprowadzić do realizacji całego tego projektu, potrzebna jest „miękka” („lekka”) ustawa metropolitalna. Co prawda można się bez niej obyć, powołując ciało metropolitalne w formie związku celowego dobrowolnego. Ze względu jednak na możliwe protesty, byłoby to trudne do wykonania (doświadczenia warszawskie i śląskie są tutaj dobrym przykładem). Aby zatem stworzyć obszar metropolitalny i władzę nim zarządzającą, konieczne jest napisanie odpowiedniej ustawy. Dopiero ona zadekretowałaby wynikające z programu rozwoju metropolii ustalenia wiążące do planowania miejscowego.
Postulowana ustawa metropolitalna musi mieć część ogólną, omawiającą ogólne zasady zarządzania w skali metropolitalnej, trzy rozdziały odnoszące się kolejno do trzech największych aglomeracji polskich (śląskiej, stołecznej i trójmiejskiej), a także rozdział traktujący o kilku (względnie kilkunastu) dalszych, wymienionych z nazwy dużych miastach stanowiących centra ich aglomeracji. Te szczegóły są bardzo istotne, gdyż każda aglomeracja ma swoją specyfikę, która powinna znaleźć wyraz w ustawie (a nie w rozporządzeniu wykonawczym). Dotyczy to przede wszystkim zakresu i zasad działania zgromadzenia metropolitalnego, jego składu, wag głosów posiadanych przez poszczególnych członków zgromadzenia oraz ustalenia zasad przewodnictwa zgromadzeniu, a także finansowania jego prac. W tej ostatniej kwestii uważam, że budżet zgromadzenia winien pochodzić ze składek jednostek samorządu terytorialnego oraz (w połowie) z subwencji rządowej.
W miarę potrzeby ustawa mogłaby też powoływać w poszczególnych aglomeracjach inne instytucje niezbędne dla poprawnego ich funkcjonowania (por. punkt VI). Ustalałaby jednocześnie ogólne zasady ich działalności oraz finansowania.
VIII. Zakończenie
Wyrażam pogląd, że rozwiązanie funkcjonalne najlepiej odpowiada istocie omawianego problemu oraz jest najmniej „inwazyjne” w stosunku do jednostek samorządu lokalnego działających na terenie aglomeracji. Przygotowanie projektu takiej ustawy – gdyby uznano, że jest ona warta zachodu legislacyjnego – to w moim przekonaniu kwestia kilku tygodni.