Współczesne procesy zachodzące na scenie politycznej sprawiły, że pojęcia „region” i „regionalizacja” znalazły się w centrum zainteresowania zarówno debaty teoretycznej, jak i politycznej. Istnieje powszechna zgoda co do tego, że w ostatnich dekadach polityka regionalna nabrała nowego istotnego znaczenia. Związane jest to z tzw. przeskalowywaniem (rescaling) tradycyjnych, hierarchicznie zorganizowanych poziomów administracji i zarządzania w strukturach państwowych. Zarówno w Polsce, jak i w całej zjednoczonej Europie poziom regionalny nabiera w wielopoziomowych strukturach zarządzania znaczenia, przejmując wiele sfer działalności uprzednio kontrolowanych przez władzę centralną.
Regiony zyskują na znaczeniu wskutek przejmowania coraz większych sfer działalności od władzy centralnej.
„Znaczenia nabiera pytanie, kto ma prawo przemawiać w imieniu regionu i kto ma władzę jego reprezentowania?”
Wzrost znaczenia polityki regionalnej wynika z jej uprzywilejowanej pozycji w kontekście słabnącej roli państwa i wzrostu znaczenia ponadnarodowych i globalnych powiązań. Traktowanie regionu jako aktywnego „partnera’” w politycznych negocjacjach wielopoziomowych struktur administracyjno-politycznych jest relatywnie nową sytuacją. Zmiana modelu polityki regionalnej związana z koniecznością dostosowania jej do wymogów globalnej, rynkowej gospodarki spowodowała, że region przestał być jedynie pasywnym odbiorcą i dystrybutorem finansowych subsydiów przyznawanych przez rząd centralny, a stał się politycznie aktywnym podmiotem i tym samym administracyjnym terytorium politycznej aktywności. W efekcie tych przemian krytycznego znaczenia nabiera pytanie, kto ma prawo przemawiać w imieniu regionu i kto ma władzę jego reprezentowania .
Sztywna hierarchia czy dobrowolna współpraca?
Tradycyjny system rządzenia: odgórnie podejmowane decyzje, jasno określone obowiązki i przypisane instytucje, biurokracja, dominacja powiązań pionowych, hierarchiczne i technokratyczno-administracyjne procedury rządzenia.
Zmiany w funkcjonowaniu regionów, ich nowa rola gospodarcza, społeczna i polityczna wymusiły zmiany w sposobach realizacji zadań publicznych, a tym samych zarządzania. Przeformułowanie polityki regionalnej polegało na przejściu z tradycyjnego, zhierarchizowanego systemu rządzenia, określanego w literaturze światowej terminem government, do formy poziomo powiązanych sieci zarządzających, opartych na dobrowolnej współpracy podmiotów publicznych i prywatnych – governance. Tradycyjne struktury władzy w regionie ograniczały się do instytucji władzy publicznej, która podejmowała decyzje w imieniu całej społeczności regionu. Ten typ władzy odznaczał się jasno nakreślonymi zakresami zadań i sferami kontroli przypisanymi poszczególnym instytucjom. System był silnie zorientowany na biurokratyczny model podejmowania decyzji. Dominowały w nim powiązania pionowe – hierarchiczne i technokratyczno-administracyjne procedury rządzenia.
Nowy model zarządzania publicznego: mieszanina tradycyjnych form rządzenia oraz współpracy sieciowej z szerokim udziałem innych aktorów (publicznych, prywatnych, obywatelskich), powiązania o charakterze sieciowym – poziomym, zdecentralizowanym i ulegającym permanentnym zmianom.
Konieczność przeformułowania tradycyjnych form sprawowania władzy w regionie związana była z powszechną krytyką nieefektywności zarządzania funduszami publicznymi przez administrację regionalną, a takze poszerzeniem zainteresowania samorządów o aspekt ekonomiczny rozwoju, który w systemie dystrybucyjnym pozostawał na marginesie zainteresowań władz regionalnych . Nowy model zarządzania publicznego obejmuje, poza formalnymi strukturami władzy rządowej i samorządowej w regionie, wiele innych organizacji i instytucji należących do sfery publicznej, prywatnej bądź obywatelskiej. Powiązania w ramach współpracy między tymi podmiotami polityki regionalnej mają charakter sieciowy, a więc poziomy, zdecentralizowany i ulegający permanentnym zmianom w zależności od realizowanych zadań. Nowoczesne zarządzanie regionem jest zatem mieszaniną tradycyjnych form rządzenia publiczno-administracyjnego oraz współpracy sieciowej z szerokim udziałem innych aktorów .
Cechy współczesnego zarządzania regionem
Rola samorządu polega nie tyle na świadczeniu usług i realizacji zadań publicznych, ile na sprawowaniu opieki oraz koordynowaniu wykonywania tych zadań przez inne podmioty.
W przedsiębiorczym zarządzaniu regionalnym rola samorządu polega nie tyle na świadczeniu usług i realizacji zadań publicznych, ile na sprawowaniu opieki oraz koordynowaniu wykonywania tych zadań przez inne podmioty. Samorząd, jako siła sterująca jednostką regionalną, winien zatem aktywizować aktorów, w tym społeczność regionalną, w celu podnoszenia efektywności wykonywania zadań publicznych oraz ożywiania rozwoju gospodarczego regionu . Zatem do podstawowych cech charakteryzujących współczesne formy zarządzania publicznego w regionie należą:
• koalicje władzy oparte na licznych aktorach zaangażowanych w politykę regionalną;
• publiczno-prywatne partnerstwo;
• odejście od dominacji hierarchicznych instytucjonalnych struktur władzy;
• zorientowanie na partnerstwo, negocjacje, współpracę, sieciowe powiązania jako ważniejsze formy aktywności niż budowanie złożonych struktur instytucjonalno-administracyjnych;
• skoncentrowanie uwagi na mechanizmach podejmowania decyzji, z uwzględnieniem powiązań i wpływów nieformalnych;
• zainteresowanie rozwojem gospodarczym regionu;
• uznanie dominującej roli sektora biznesu w realizacji zadań gospodarczych.
„Jedyną drogą do powodzenia w rozwiązywaniu złożonych problemów rozwoju są publiczno-prywatne partnerstwo i współpraca”.
Jak wynika z licznych badań polityki regionalnej w Europie, ani samorząd, ani sektor nie-publiczny nie są dziś w stanie samodzielnie sprostać problemom rozwoju regionalnego. Jedyną drogą do powodzenia w rozwiązywaniu złożonych problemów rozwoju są publiczno-prywatne partnerstwo i współpraca .
Niska atrakcyjność – obniżone zaangażowanie
„Poziom regionalny nie jest zbyt atrakcyjny z politycznego punktu widzenia (…), sektor biznesu jest także w stopniu ograniczonym zainteresowany polityką regionalną”.
Problem swoistej politycznej próżni na poziomie regionalnym osłabia możliwości tworzenia silnych sieci współpracy i partnerstwa na rzecz rozwoju regionu. W krajach postsocjalistycznych słabość polityczna regionalnego poziomu jest z jednej strony spuścizną tradycji pełnej jego kontroli przez struktury władzy centralnej, z drugiej zaś jego ograniczoną atrakcyjnością polityczną w systemie demokratycznym. Poziom regionalny nie jest zbyt atrakcyjny z politycznego punktu widzenia, jako że politycy zabiegają o bezpośredni elektorat na poziomie lokalnym bądź walczą o dostęp do centralnych struktur władzy. Analogiczne przyczyny sprawiają, że sektor biznesu jest także w stopniu ograniczonym zainteresowany polityką regionalną. Inwestorzy i deweloperzy znacznie bardziej interesują się sprawami lokalnymi, które w sposób bezpośredni dotyczą ich majątku trwałego lub możliwości inwestycyjnych, jak też polityką władz centralnych, podejmujących decyzje o strategicznym charakterze dla efektywności działań biznesowych. Powyższe przyczyny ograniczają liczbę zaangażowanych w politykę regionalną podmiotów. Natomiast, jak już zostało podkreślone, bez koalicji sił politycznych i ekonomicznych, bez publiczno-prywatnego partnerstwa możliwości prowadzenia efektywnej polityki regionalnej są w dobie dominacji modelu gospodarki neoliberalnej mocno ograniczone .
Co ma największy wpływ na efektywność zarządzania regionalnego?
Kluczowe elementy wpływające na potencjał polityki zarządzania regionalnego zostały zestawione w tabeli 1. Próba oceny ich znaczenia we wzmacnianiu siły politycznej regionu jest autorską propozycja interpretacji istniejących uwarunkowań rozwoju regionu.
Tabela 1. Potencjał polityki zarządzania regionalnego
Największy wpływ na efektywność zarządzania regionalnego mają samorząd regionalny oraz mobilizacja wobec powstałego zagrożenia lub szczególnej szansy (np. fundusze UE na wsparcie polityki regionalnej).
Dwie kategorie – samorząd regionalny oraz warunki kryzysu/szansy – ocenione zostały jako kluczowe elementy wzmacniające potencjał polityki regionalnej. Kategoria kryzys/szansa odnosi się do sytuacji, w której polityczni liderzy, strategiczni gracze, jak również siły społeczne jednoczą się i mobilizują wobec powstałego zagrożenia lub szczególnej szansy pojawiającej się w specyficznym momencie rozwoju. Integracja z Unią Europejską i jej wsparcie polityki regionalnej w formie funduszy strukturalnych stwarzają regionom unikatową i historyczną szansę wzmocnienia ich pozycji politycznej i zbudowania silnych podstaw ekonomicznych dla przyszłego rozwoju. Samorządy regionalne są tego świadome i starają się wykorzystać te możliwości .
Rząd a samorząd – jakie relacje?
Urzędy wojewódzkie osłabiają możliwości tworzenia przez jednostki samorządowe zarządzających sieci współpracy w regionie.
Specyfika struktur władzy regionalnej w Polsce polega na swoistej dwubiegunowości władzy regionalnej, wynikającej z obecności na tym poziomie terytorialnej jednostki samorządowej najwyższego stopnia i struktury terytorialnej administracji rządowej stopnia najniższego. Ta dwoistość władzy mogłaby służyć stworzeniu bardzo silnej reprezentacji politycznej tego szczebla. Konieczne byłoby jednak do tego silne współdziałanie obu ośrodków władzy. Dotychczasowe doświadczenia regionalne nie pozwalają na pozytywną ocenę w tym zakresie. Urzędy wojewódzkie, pozostając reprezentantami centralnej władzy administracyjnej, raczej konkurują o zakres władzy i kompetencji oraz prestiż, niż współpracują z urzędami marszałkowskimi na rzecz stworzenia silnego rdzenia układu koalicyjnego w regionie –układu, który byłby zdolny do budowania sieci współpracy z podmiotami nierządowymi na rzecz rozwoju regionu. Dziedzictwo minionego systemu centralnego zarządzania wydaje się wciąż silnie obecne w dominacji pasywnych i biurokratycznych postaw urzędów wojewódzkich. Instytucjonalne struktury administracyjnego rządzenia właściwe urzędom wojewódzkim osłabiają, a nie wzmacniają możliwości tworzenia przez jednostki samorządowe zarządzających sieci współpracy w regionie .
Partnerstwo publiczno-prywatne i sektor obywatelski
Brak zainteresowania liderów przedsiębiorczości polityką regionalną, niedojrzałość struktur demokratycznych oraz mechanizmów kontroli społecznej są barierami rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego.
Partnerstwo publiczno-prywatne jest raczej mocno ograniczone na szczeblu regionalnym. Powodem tej sytuacji jest omawiany wcześniej brak żywotnego zainteresowania liderów sektora przedsiębiorczości polityką regionalną. Inną ważką przyczyną trudności w rozwijaniu kluczowego dla neoliberalnych gospodarek partnerstwa jest niedojrzałość struktur demokratycznych oraz mechanizmów kontroli społecznej, eliminujących, a przynajmniej wyraźnie ograniczających problem korupcji w podatnej na nią formie współpracy koalicyjnej .
Organizacje obywatelskie mogą odgrywać rolę katalizatorów i kontrolerów współpracy publiczno-prywatnej, a także realizować zadania polityki społecznej w regionie.
Rola i partycypacja sektora społeczeństwa obywatelskiego oraz wszelkich form instytucjonalnych z nim związanych w koalicjach władzy wydaje się krytyczna, aczkolwiek wciąż nie do końca należycie uznana. Na podzielonej partykularnymi interesami scenie politycznej organizacje obywatelskie mogą odgrywać rolę katalizatorów i jednocześnie mediów współpracy, za pośrednictwem których podmioty sektora publicznego i prywatnego mogą formować koalicje na rzecz rozwoju. Pozarządowe organizacje społeczne są w stanie jednoczyć rozczłonkowany i podzielony interesami sektor prywatny na rzecz wzmocnienia potencjału rozwoju regionu. Organizacje te w ustabilizowanych gospodarkach rynkowych pełnią też rolę kontrolującą wobec współpracy publiczno-prywatnej. Organizacje społeczeństwa obywatelskiego stały się także kluczowymi podmiotami w realizacji zadań polityki społecznej, w sytuacji wycofania się organów władzy publicznej z polityki państwa opiekuńczego i tym samym pełnej odpowiedzialności za problemy społeczne. Koalicja struktur zarządzających z organizacjami sektora obywatelskiego ma zatem niezwykle ważkie społecznie znaczenie. Jednak dla realizacji tych zadań potrzebny jest silny rozwój organizacji społecznych, powszechność zaangażowanych postaw obywatelskich, które w przypadku młodych demokracji są praktycznie dopiero w stanie tworzenia .
Region – budujemy od dołu czy od góry?
„Regionalizm jest ruchem, tendencją oddolną, wyrastającą z odrębności etnicznej, kulturowej, z tradycji”.
Warunki do budowy sektora publicznego są różne w różnych regionach i w dużej mierze zależą od tzw. czynników środowiskowych. Baza społeczna dla tworzenia silnego i dobrze zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego jest bez porównania silniejsza w regionach ukształtowanych w długim, historycznym procesie regionalizmu niż w nowych jednostkach utworzonych w wyniku administracyjnej regionalizacji. Regionalizm jest ruchem, tendencją oddolną, wyrastającą z odrębności etnicznej i kulturowej, z tradycji. Regionalizm dąży do waloryzacji własnej kultury, obrony tożsamości przed unifikacją i asymilacją ze strony większości . Regionalizacja natomiast jest działaniem odgórnym, podejmowanym przez rząd lub inne nadrzędne struktury zarządzające, zmierzającym do reorganizacji terytorium państwa w celu zrównoważenia rozwoju w poszczególnych obszarach i stymulowania go poprzez odpowiednią politykę regionalną . Regiony powstające w wyniku tych dwóch procesów mają zdecydowanie różny charakter. Regionalizm kształtuje terytorialne wspólnoty społeczne w długotrwałym procesie historycznym, przebiegającym na konkretnym obszarze, w określonych warunkach środowiska naturalnego. Regionalizacja tworzy regiony administracyjne, planistyczne, będące efektem decyzji centrów administracyjnych, mające czasem zaledwie kilkuletnią historię. Pożądaną regionalną identyfikację i tożsamość społeczną, pozytywne cechy miejsca region buduje jednak w wyniku procesu regionalizmu, a nie administracyjnej regionalizacji.
Regionalizacja jest działaniem odgórnym, reorganizującym terytorium państwa w celu zrównoważenia i stymulowania rozwoju w poszczególnych jego obszarach.
Problem ten jest wyraźnie obecny w procedurach regionalizacji wynikających z ujednolicania systemu organizacji terytorialnej państw nowo przyjętych do Unii Europejskiej. Unijne wymogi formalnoadministracyjne, ściśle powiązane z systemami wsparcia finansowego, zmusiły praktycznie wszystkie nowo przyjęte państwa do zmiany istniejącego sytemu podziału administracyjnego ich terytoriów zgodnie ze Statystyczną Nomenklaturą Jednostek Terytorialnych NUTS. Czysto administracyjny wymiar unijnej reformy regionalnej dobrze ilustruje przykład nazw nowo utworzonych regionów, często stanowiących problem identyfikacyjny nawet dla samych mieszkańców, np. województwa: pomorskie, zachodniopomorskie czy kujawsko-pomorskie.
Współczesna polityka regionalna wymaga wspólnoty. Dlatego potrzebne są działania budujące kulturowy wymiar regionu w jednostkach administracyjnych.
Geograficzny region Pomorza został zatem w wyniku regionalizacji podzielony na regiony – jednostki administracyjne. Jednocześnie współczesna polityka regionalna wymaga, aby nowo utworzone w wyniku procedury administracyjnej regiony posiadały atrybuty historycznie ukształtowanej wspólnoty terytorialnej. Dlatego potrzebne są działania, mające na celu budowanie kulturowego wymiaru regionu w jednostkach administracyjnych, w większości stanowiących mozaikę różnych społeczności lokalnych, nierzadko posiadających rozbieżne interesy i tradycje . Jak wykazują badania, terytorialna identyfikacja na poziomie lokalnym jest słaba albo nie istnieje w ogóle. Brak emocjonalnych związków z regionem i poczucia regionalnej wspólnotowości stanowi poważną barierę w zaangażowaniu społeczności regionalnej w demokratyczne struktury zarządzania . Podejmowane działania, wdrażane procedury mające służyć budowie regionalnej identyfikacji, tworzeniu regionu-miejsca, zwykle niestety pomijają kluczowy do uzyskania pozytywnego efektu czynnik, którego nie sposób pominąć, wyeliminować, zastąpić czy nabyć – czynnik czasu.
Brak emocjonalnych związków z regionem i poczucia regionalnej wspólnotowości stanowią poważną barierę w zaangażowaniu społeczności regionalnej w demokratyczne struktury zarządzania.
Planowanie przestrzenne a miejsko-wiejskie konflikty
Biurokratyczne, hierarchiczne struktury planistyczne centralnie sterowanej gospodarki socjalistycznej utraciły wraz ze zmianą systemu swoją pozycję. Nowe regulacje prawne dotyczące planowania przestrzennego podkreślają, że plan winien pełnić raczej rolę regulującą niż ustanawiającą. Znaczenie planowania zostało jednak niebezpiecznie zmarginalizowane jako rezultat wahadłowego przesunięcia akcentów z pełnej (przynajmniej w sferze deklaratywnej) kontroli planistycznej poprzedniego systemu w skrajną biegunowo pozycję zanegowania konstruktywnego znaczenia procedur planistycznych .
Nastąpiło przesunięcie od pełnej kontroli planistycznej poprzedniego systemu do zanegowania konstruktywnego znaczenia procedur planistycznych.
Brak współpracy miejsko-wiejskiej, niezwykle istotnej w polityce regionalnej, jest powodem dezintegracji wewnętrznej większości regionów w kraju. Słabość planowania przestrzennego nie ułatwia procesu integracji w tym zakresie. Konflikty typu centrum – peryferie są powszechne w większości polskich regionów. Szczególnie widoczne są na tle dostępu i podziału pomocowych środków unijnych. Region mazowiecki, w którym silne i jednolite centrum prowadzi oderwaną od potrzeb zrównoważonego rozwoju regionu politykę, jest jednym z najbardziej jaskrawych przykładów tego typu konfliktów. Z kolei problemy suburbanizacji i rozlewania się obszarów wielkomiejskich na tereny podmiejskie także nie mają wielu przykładów współdziałania gmin podmiejskich i miejskich na rzecz wspólnego rozwiązywania powstałych problemów rozwojowych. Gminy podmiejskie, będące beneficjentami intensywnych procesów suburbanizacji, nie są skłonne współuczestniczyć w kosztach inwestycji infrastrukturalnych niezbędnych do rozwiązywania problemów powstających w wyniku przesiedleń na ich terytorium mieszkańców miast .
Brak współpracy miejsko-wiejskiej, niezwykle istotnej w polityce regionalnej, jest powodem dezintegracji wewnętrznej większości regionów w kraju.
Rezultaty ogólnej oceny kluczowych dla wzmocnienia potencjału polityki zarządzania regionalnego elementów nie są zbyt optymistyczne. Procesy decentralizacyjne w kraju oraz budowa silnych, samorządnych regionów ciągle wymagają istotnych zmian społeczno-ekonomicznych. Próba identyfikacji oraz oceny podstawowych elementów służących budowie silnej koalicji na rzecz efektywnej polityki regionalnej podjęta w niniejszym artykule być może posłuży dalszemu postępowi na drodze do dobrego rządzenia.