Ład społeczny, gospodarczy, przyrodniczy i przestrzenny traktujemy jako wyodrębnione podsystemy złożonego porządku (megaporządku przestrzennego) współdecydującego o rozwoju cywilizacji człowieka w perspektywie długiego trwania. W tym rozumieniu każdy z wyróżnionych porządków jest integralnie związany z pozostałymi podsystemami. Nie możemy więc mówić o ładzie społecznym bez ładu gospodarczego i przestrzennego, podobnie jak nie można określić i ocenić stopnia osiągnięcia ładu przestrzennego bez pokazania relacji z ładem społecznym i gospodarczym.
Oczywistym jest, że te sztucznie wyodrębnione makroporządki można dalej dzielić na mikroporządki, stopniowo zbliżając się do hipotetycznej rzeczywistości, na przykład w ładzie społecznym i gospodarczym - wydzielić ład instytucjonalny i polityczny, kulturowy itd. Podobnie z ładu przestrzennego można wydzielić ład przyrodniczy, ład kultury materialnej itd. Przy każdym dalszym wyodrębnianiu mikroporządków należy sobie zdawać sprawę, iż w ten sposób tworzymy coraz bardziej rozmyte systemy zbiorów i współzależności, których wyjaśnienie staje się coraz bardziej złożone i problematyczne. Dla jasności wywodów pozostaniemy jednak na poziomie trzech wyróżnionych porządków.
Ład to subiektywne odczuwanie porządku (harmonii) przez człowieka w elementach szeroko rozumianego jego otoczenia. Zdolność do rozróżnienia porządku od dysharmonii (bałaganu) jest wrodzonym darem człowieka. Wrodzona zdolność do rozróżniania porządku i bałaganu nie oznacza, iż człowiek ma wrodzoną i powszechną zdolność do utrzymania porządku. W jego działalności można zauważyć dwie stale przeciwstawiające się tendencje. Pierwsza, to działanie destrukcyjne, rozpraszające materię i energię, przyczyniające się do wzrostu entropii. Druga tendencja, to działanie negantropijne, tj. porządkujące, budujące. Innymi słowy: polegające na przeciwstawianiu się zjawisku rozpraszania przez budowanie złożonych struktur. Celem zorganizowanych cywilizacji jest stałe podejmowanie działań twórczych i porządkujących najbliższe otoczenie, które obniżają jego entropię. Jeśli udaje się uzyskać taki stan, gwarantuje to trwanie cywilizacji.
Współczesny rozwój cywilizacyjny i rozliczne zagrożenia, z jakimi mamy do czynienia sygnalizują, iż w wielu elementach naszego otoczenia przekroczyliśmy granice równowagi, przyczyniając się do zaburzeń w porządku przyrodniczym, społecznym i gospodarczym. Najgroźniejsze jest naruszenie ładu w przyrodzie, gdyż porządek ten możemy w szerokim tego słowa znaczeniu potraktować jako synonim porządku naturalnego. Porządek ów jest najtrudniejszy do przywrócenia, a w wielu jego elementach, rozpatrywanych w kategoriach trwania rodzaju ludzkiego, niemożliwy do odtworzenia.
"Pojęcie ładu przestrzennego jest integralnie związane z architekturą, urbanistyką i zagospodarowaniem przestrzennym. Jest ono wyrazem harmonijności, uporządkowania, proporcjonalności i równowagi środowiska człowieka. Ład przestrzenny wyraża zarówno wysokie walory estetyczne, funkcjonalność, logikę, czytelność i jasność struktur przestrzennych, jak i zharmonizowanie z przyrodą, wysoką użyteczność i efektywność we wszystkich skalach przestrzennych od skali lokalnej po skalę krajową. Ład przestrzenny traktuje jako uporządkowaną całość, w której dominującą rolę odgrywa logika funkcjonowania, funkcjonalność struktury, czytelność przestrzenna, a także estetyka, piękno". [J. Kołodziejski]
"Ład przestrzenny to uporządkowana różnorodność form i funkcji użytkowania przestrzeni, którą charakteryzuje:
- logika przestrzenna, funkcjonalne rozmieszczenie elementów struktury przestrzennego zagospodarowania z uwzględnieniem ich wzajemnych relacji,
- optymalizacja przepływów towarów i przemieszczeń osób,
• przestrzenna czytelność struktur, umożliwiająca wywołanie i odbiór obrazów przestrzennych zrozumiałych dla użytkownika, zachowanie walorów środowiska przyrodniczego i kulturowego wraz ze zdolnością do utrzymania równowagi ekologicznej oraz trwałego zaspakajania potrzeb człowieka,
- dostosowanie struktur zagospodarowania do przyjętych społecznie wzorów zachowań, optymalne relacje między centrum a obszarami peryferyjnymi, pozytywny wyraz estetyczno-krajobrazowy, piękno otoczenia". [W.M. Gaczek]
Można zatem przyjąć, że ład przestrzenny to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w relacjach funkcjonalnych i przestrzennych uwarunkowania i wymagania społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Osiąganie każdego typu ładu od strony praktycznej odbywa się poprzez formułowanie różnego typu norm i standardów społecznie akceptowanych oraz tworzenie określonych instytucji dla ich egzekwowania. Normy i standardy należy rozumieć bardzo szeroko, tj. od norm zwyczajowych do szczegółowych norm prawnych i technicznych. Podobne rozumowanie należy odnieść do systemu instytucjonalnego, to znaczy od instytucji zwyczajowych, zespołu norm prawnych do profesjonalnych organizacji, które zajmują się wdrażaniem i przestrzeganiem norm i standardów dla realizacji celów uznanych za społecznie ważne.
W każdym z interesujących nas tutaj ładów jako celów określonej polityki jest oczywiste miejsce dla planowania publicznego jako niezbędnego środka realizacji każdej polityki czy to społecznej, czy gospodarczej, czy też przestrzennej. Nas interesują powiązania wyróżnionych ładów z planowaniem przestrzennym.
Ocena systemu planowania w kontekście osiągania ładu przestrzennego nie może być oderwana od porządków i procesów funkcjonalnych, czyli ładu społecznego i gospodarczego. Jeśli tak, to system normatywny i proceduralny przynależny do sfery gospodarki przestrzennej nie może być oceniany bez rozpoznania norm zwyczajowych, całego systemu wartości i praw rządzących rozwojem społecznym i gospodarczym. Możemy sobie zadać pytanie, jak powinien wyglądać normatywny i instytucjonalny system planowania przestrzennego w Polsce, aby sprzyjał osiąganiu zintegrowanego ładu przestrzennego, tj. jednocześnie pozytywnie wpływał na porządek społeczny i gospodarczy.
System regulacji sfery gospodarki przestrzennej powinien zatem w wielu względach narzucać nowe normy zachowań i użytkowania przestrzeni, wzorując się na pozytywnych przykładach innych państw. Być może jest to sugestia groźnie brzmiąca dla Polaków, którym przez całe lata ciągle coś narzucano. Aby jednak zrozumieć przyczyny nieładu przestrzennego w Polsce, trzeba sięgnąć do historii polskiej państwowości. Tam z pewnością znajdziemy szereg wyjaśnień dla takiego, a nie innego stosunku do ładu przestrzennego oraz szczególnego, nieprzychylnego stosunku do przestrzeni publicznej. W Polsce możemy znaleźć cały przekrój regionalnie zróżnicowanych systemów wartości w odniesieniu do ładu przestrzennego. Na naszym stosunku do ładu przestrzennego odcisnęła także swoje piętno gospodarka realnego socjalizmu. Ukształtowany w latach 1945-1990 system wartości nadal trwa i jest replikowany w dużo większym stopniu niż to się początkowo wydawało. Standardy i normy ładu przestrzennego, w ochronie którego stoją instytucje publiczne, są przez Polaków nadal traktowane jako narzucone przez wyalienowaną władzę rygory. Tak było w naszej historii przez całe stulecia. O naszym stosunku do ładu przestrzennego zadecydowały zaborcze mocarstwa; Prusy, Austria, Rosja, rządy faszystowskie III Rzeszy, rządy komunistyczne PRL-u.
W Polsce w okresie gospodarki socjalistycznej pogłębił się chaos przestrzenny, gospodarka niedoboru - charakteryzująca się niską społeczną wydajnością pracy - musiała zaakceptować specyficzną społeczną "samoobronną organizację" ludzi w zaspakajaniu swoich mieszkaniowych i rekreacyjnych potrzeb - kosztem nieładu przestrzennego i zeszpecenia krajobrazu. Polityczna akceptacja takich zachowań funkcjonuje również w obecnym systemie społecznych wartości. Ten system wartości ujawnia się pośrednio w decyzjach wyborczych elektoratu. Wyczuwany jest doskonale przez populistycznych polityków. Można postawić tezę, iż akceptacja nieładu ma wysoką wartość polityczną. Oczywiście oficjalnie żaden polityk do tego się nie przyzna, ale psucie prawa w imię rozwoju - a de facto tzw. interesu deweloperskiego i interesów właścicieli terenów, widzących korzyści w niekontrolowanej zamianie terenów rolnych na tereny budowlane (w niektórych województwach jest to potężny elektorat) - jest tego dobitnym potwierdzeniem.
Chaos w polskiej przestrzeni możemy też potraktować jako wyraz protestu i braku zaufania do instytucji publicznych. Demokratyzacja życia i wolność słowa stopniowo pokazują nam skalę społecznej dewastacji w systemie wartości. Trudno jest w tej sytuacji zaakceptować, iż w Polsce nasz stosunek do przestrzeni będziemy zmieniali na drodze ewolucyjnej, pozostawiając sprawy przekształcania naszego systemu wartości sygnałom z ułomnego rynku nieruchomości.
Jakość zagospodarowania przestrzennego jest, chcąc nie chcąc, jedną z ważniejszych determinant kształtujących porządek społeczny i gospodarczy, współdecydujący w coraz większym stopniu o rozwoju społeczno-gospodarczym. Tutaj też relatywnie łatwo jest wprowadzić standardy, rygory administracyjne i karne, które będą wymuszały wprowadzanie ładu przestrzennego. Jednocześnie, co szczególnie należy podkreślić, ład przestrzenny jest odbierany w sposób bezpośredni i samoistnie nasuwa obserwatorowi, iż za istniejącym ładem przestrzennym kryje się ład społeczny i gospodarczy.
Głoszenie haseł, iż obligatoryjne opracowanie planów przestrzennych gwarantuje ład przestrzenny, nie ma sensu, jeśli nie pójdzie za tym powszechnie obowiązująca standaryzacja. Z praktyki wiemy, iż procedury planistyczne są długotrwałe, konfliktogenne, sztuka planowania przestrzennego znacznie podupadła. Ponadto coraz większa dynamika procesów gospodarczych sprawia, iż następuje szybka dezaktualizacja planów. Obowiązek ponoszenia skutków finansowych uchwalanych planów miejscowych przez gminy sprawia, iż bezpośrednie koszty ponoszone przez budżety gminne są z reguły większe niż antycypowane korzyści, które najczęściej mają charakter pośredni i odległy w czasie. Oznacza to, iż wprowadzenie obligatoryjności planów miejscowych może w krótkim okresie zablokować rozwój gospodarczy. W tej sytuacji, w okresie dochodzenia do prawidłowo funkcjonującego systemu planowania, muszą obwiązywać powszechnie funkcjonujące reguły państwowego porządku planistycznego, wspierające realizację zasad: rozwoju zrównoważonego i poprawy ładu przestrzennego. Jednym słowem, pilnie potrzebny jest system korygujący w miarę możliwości najbardziej niepożądane - ze społecznego punktu widzenia - skutki ułomnego rynku nieruchomości.
Standardy i zasady, zdefiniowane w sposób parametryczny, powinny być wyrazem swoistego interesu publicznego i wyrażonego w formie państwowego planistycznego porządku prawnego, na którego straży stoi państwo ze swoimi instytucjami planowania przestrzennego i nadzoru budowlanego. Aby ten warunek spełnić, opracowany musi być zestaw standardów, które planiści uwzględnią w strefowym planie, czyli w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek wykonania planów miejscowych dla niektórych typów terenów i inwestycji nie zwalniałby z przypisania tym terenom prawnie (powszechnie) obowiązujących standardów porządku przestrzennego, które obowiązywałyby do czasu uchwalenia planów miejscowych.
Wydaje się jednak, iż można określić strategiczne pola na styku ładu przestrzennego, społecznego i gospodarczego, w których można będzie uzyskać największe synergiczne zmiany w systemach wartości. Powołany przez ministra budownictwa zespół ds. przygotowania koncepcji systemu polityki przestrzennej [1] za wyznaczniki ładu przestrzennego uznał:
- spójność przestrzennej struktury osadniczej kraju z europejską strukturą osadniczą,
- terytorialne zrównoważenie rozwoju przy zachowaniu różnorodności regionalnej i lokalnej w przestrzeni,
- policentryczność struktury osadniczej,
- spójność struktur osadniczych, sąsiadujących ze sobą jednostek administracyjnych,
- zwartość struktury przestrzennej miejskich i wiejskich jednostek osadniczych,
- równowagę terenów zabudowanych i terenów otwartych, w tym terenów zieleni w strukturach osadniczych,
- ukształtowanie zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w formie spójnych, całościowych i kompletnych zespołów urbanistycznych, w tym odpowiedniość wyposażenia obszarów zabudowanych do ich przeznaczenia,
- jakość architektury,
- racjonalność wykorzystania przestrzeni,
- łatwą dostępność transportową obszarów zabudowanych i obiektów infrastruktury społecznej, w tym w zakresie transportu publicznego.
Kwestia podniesienia skuteczności prawa w osiąganiu ładu przestrzennego przez powszechną standaryzację może być rozwiązana różnymi sposobami. Rozważana jest też koncepcja, aby zasady zagospodarowania (standardy urbanistyczne) powiązać z kategoryzacją terenów według Ustawy o geodezji i kartografii. Dla wyróżnionych tam kategorii gruntów można by określić zasady zagospodarowania obowiązujące w przypadkach, kiedy nie ma dla tych terenów planów miejscowych. Na przykład dla terenów rolnych możemy sformułować jednoznaczne warunki uzyskania pozwoleń na działalność inwestycyjną - dopuszczać przebudowę i modernizację istniejącej zabudowy siedliskowej, dopuszczać realizację inwestycji celu publicznego, etc. Można by zróżnicować zasady obwiązujące dla terenów rolnych w granicach gmin miejskich i w gminach pozostałych. Inny sposób wprowadzania standaryzacji w miejsce zasady dobrego sąsiedztwa, która u nas się nie sprawdziła, to przyjęcie gminnych uchwał o podziale miasta na strefy obowiązujących ustawowo standardów urbanistycznych, które byłby podstawą wydawania pozwoleń na budowę. Na przykład przyjmując następujące kategorie obszarów obowiązywania standardów zagospodarowania przestrzennego (wg roboczej wersji opracowania zespołu ministra budownictwa z dnia 24 maja 2007 r.):
- obszar wielkomiejski,
- obszar śródmiejski,
- obszar intensywnej zabudowy miejskiej,
- obszar ekstensywnej zabudowy miejskiej,
- obszar wiejski,
- obszar otwarty.
Podstawą do takiej uchwały byłoby oczywiście obowiązujące studium.
Trzeba przyznać, iż sprawa skutecznej standaryzacji jest niezmiernie złożona, a jej działanie powinno być sprowadzone de facto do terenów rolniczych i osad wiejskich. Jaką postać przyjmie projekt ekspercki, jaką rządowy, a jakie będą rozwiązania ostateczne i czy w ogóle przyjmie ją Sejm? Przekonamy się jeszcze w tym roku [2].
1 W skład zespołu weszli: Jacek Bobiński, Sławomir Gzell, Tadeusz Markowski, Tomasz Ossowicz (kierownik zespołu).
2 Literatura: W. M. Gaczek, Zarządzanie w gospodarce przestrzennej, Bydgoszcz - Poznań 2003, s. 178; P. Bury, T. Markowski, J. Regulski, Podstawy ekonomiki miasta, Łódź 1993, s.17; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; J. Kołodziejski, O przyszły kształt polskiej przestrzeni, Wrocław - Warszawa - Kraków 1991, s.88; T. Markowski, Warunki osiągania megaładu przestrzennego a system planowania przestrzennego, [w:] Społeczno-gospodarcze i przyrodnicze aspekty ładu przestrzennego, pod red. T. Ślęzaka i Z. Zioło, Warszawa 2003.
