Menu
Nie każdy zdaje sobie sprawę, że wyposażone w kompetencje zewnętrzne są również organy stojące na czele województwa.Zdolność do kreowania rzeczywistości międzynarodowej jest nieodłącznym atrybutem suwerennego państwa. Nawiązywanie i utrzymywanie stosunków zagranicznych, zawieranie traktatów też tworzenie i przystępowanie do organizacji międzynarodowych mieści się w zakresie kompetencji różnorodnych organów państwa, zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych. Nie dziwi więc, że kiedy jest mowa o prowadzeniu polityki zagranicznej, na myśl przychodzą głowa państwa, szef rządu, minister spraw zagranicznych czy nawet parlament. Natomiast nie każdy zdaje sobie sprawę, że wyposażone w kompetencje zewnętrzne są również organy stojące na czele województwa, przede wszystkim organy regionalnej administracji samorządowej – marszałek województwa i sejmik województwa, ale także w mniejszym stopniu wojewoda, będący terenowym organem administracji rządowej. Celem niniejszego artykułu jest ukazanie prawnie dopuszczalnych form współpracy województw i regionów na płaszczyźnie międzynarodowej oraz wspólnotowej na przykładzie województwa pomorskiego. Możliwości prawne i instytucjonalne Przenikające się wzajemnie systemy prawa krajowego, wspólnotowego oraz międzynarodowego dają podstawę prawną do podejmowania przez właściwe organy województwa różnych form działań w sferze międzynarodowej. Dlatego za celową uważa się ich charakterystykę. Dywagacje na temat źródeł należy rozpocząć od prawa najwyższego Rzeczypospolitej Polskiej – Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku. Ustawa zasadnicza w art. 172 ust. 2 stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. Jest to regulacja ogólna, którą doprecyzowuje ustawa. W kolejnych akapitach omówione zostaną najważniejsze z perspektywy poniższego artykułu akty prawne. Ustawa z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa zawiera szereg regulacji prawnych współtworzących kompetencje zewnętrzne województwa. Primo , samorząd województwa przygotowuje strategię rozwoju województwa oraz realizuje politykę rozwoju, m.in. poprzez współpracę z organizacjami międzynarodowymi oraz regionami innych państw, zwłaszcza sąsiednich. Secundo, s amorząd województwa przygotowuje i podejmuje, za zgodą ministra właściwego do spraw zagranicznych, dokument określający główne cele współpracy zagranicznej, priorytety geograficzne przyszłej współpracy oraz zamierzenia co do przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń regionalnych – „Priorytety współpracy zagranicznej województwa. Tertio, województwo współpracuje ze społecznościami regionalnymi innych państw w zgodzie z prawem wewnętrznym, polityką zagraniczną państwa i jego międzynarodowymi zobowiązaniami, w granicach zadań i kompetencji województwa. Ustawa z 15 września 2000 roku o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych określa tryb przystępowania jednostek samorządu terytorialnego, w tym województw, do międzynarodowych zrzeszeń. Wygląda on następująco: sejmik województwa podejmuje bezwzględną większością głosów uchwałę o przystąpieniu do zrzeszenia. Uchwałę wraz ze statutem zrzeszenia oraz „Priorytetami współpracy zagranicznej województwa” przekazuje się do ministra właściwego do spraw zagranicznych za pośrednictwem wojewody, który dołącza swoją opinię. Minister wyraża zgodę albo odmawia jej wyrażenia w drodze decyzji administracyjnej. Zgoda może zostać cofnięta, np. w razie sprzeczności pomiędzy celami zrzeszenia a polityką zagraniczną RP. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską tworzy Komitet Regionów – międzynarodową instytucję regionalną, która zrzesza przedstawicieli części składowych federacji, samorządów regionalnych, metropolii. Komitet jest organem doradczym Rady i Komisji w sprawach związanych m.in. ze współpracą transgraniczną. Polska ma 21 przedstawicieli oraz ich 21 zastępców. IV Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy, który odbył się w dniach 3–5 czerwca 1997 roku, wypracował „Europejską kartę samorządu regionalnego”. Karta, będąca odpowiednikiem „Europejskiej karty samorządu lokalnego” (błędnie nazwanej w Polsce „Europejską kartą samorządu terytorialnego”), dotychczas nie uzyskała statusu „twardego” źródła prawa międzynarodowego, natomiast z pewnością można uznać ją za przejaw prawa „miękkiego” – zbioru zasad wyznaczających standardy. Innym przejawem działalności Rady Europy jest „Europejska konwencja ramowa o współpracy transgranicznej między wspólnotami i władzami terytorialnymi”, sporządzona w Madrycie 21 maja 1980 roku. Sygnatariusze konwencji zobowiązali się „ułatwiać i wspierać współpracę transgraniczną wspólnot i władz terytorialnych podlegających ich właściwości”. Za współpracę transgraniczną należy uznać działania o różnorodnym charakterze, które zmierzają do rozwoju relacji sąsiedzkich. Z kim już współpracujemy? Zgodnie z przyjętymi w województwie pomorskim „Priorytetami współpracy zagranicznej województwa”, za podstawowe kierunki rozwoju zewnętrznego należy uznać:
Gazociąg Północny, bo o nim mowa, to projekt energetyczny wywołujący skrajne emocje – od entuzjazmu po sceptycyzm.Przedmiotem niniejszego artykułu jest temat, który w zasadzie od kilku lat nie schodzi z pierwszych stron gazet; wielekroć poddawany komentarzom i ocenom polityków, analityków, specjalistów i ekspertów, jest zagadnieniem przewodnim wielu publikacji naukowych i publicystycznych. Gazociąg Północny, bo o nim mowa, to projekt energetyczny dwóch mocarstw – Republiki Federalnej Niemiec oraz Federacji Rosyjskiej. Wywołuje skrajne emocje, od entuzjazmu po sceptycyzm. Stroniąc od dokonywania ocen (przynajmniej na tym etapie rozprawy z tematem), należy stwierdzić, że niezwykłe kontrowersje, które budzi projekt, spowodowane są ewentualnymi konsekwencjami jego realizacji. Zamysł budowy transbałtyckiego rurociągu gazowego, czyniącego zadość interesom politycznym i gospodarczym obu wspomnianych państw, wywołuje niepokój wielu innych podmiotów społeczności międzynarodowej, które kierując się własnymi interesami, opowiadają się przeciwko tej inwestycji . Argumentacja wykorzystywana w sporze jest zróżnicowana. Oscyluje głównie wokół zagadnień ekologicznych, w tle natomiast pojawia się wątek bezpieczeństwa energetycznego. Abstrahując od politycznej retoryki i starając się obiektywnie scharakteryzować stan faktyczny, spróbuję naszkicować wpływ realizacji projektu Gazociągu Północnego na stan bezpieczeństwa energetycznego i ekologicznego. W artykule będzie mowa tylko o wpływie gazociągu na oba wymienione elementy struktury bezpieczeństwa – energię i ekologię. Powodem zawężenia zakresu zagadnień branych pod uwagę jest fakt, że w trwającym dyskursie pojawiają się przede wszystkim właśnie argumenty natury ekologicznej, a głównym motorem napędowym owego dyskursu są interesy energetyczne jego uczestników. Punctum quaestionis Rozpatrując kwestię interakcji zachodzących pomiędzy projektem gazociągu a stanem bezpieczeństwa energetycznego i ekologicznego, należy poczynić kilka obserwacji. Sednem sporu, który rozgorzał wokół gazociągu, jest interes gospodarczy, a dokładniej interes energetyczny poszczególnych państw regionu. W uproszczeniu, interes Federacji Rosyjskiej wymaga stworzenia infrastruktury energetycznej umożliwiającej sprzedaż surowca – gazu – bezpośrednio do państw Europy Zachodniej. Rosja uzyska w ten sposób silny środek oddziaływania na państwa Europy Środkowej, które utraciwszy wyłączność na tranzyt gazu, będą mogły stanowić przedmiot politycznych szantaży. Z kolei Republika Federalna Niemiec zyska bezpośrednie połączenie z dystrybutorem energii. Brak pośredników wpłynie pozytywnie na polityczną stabilność kontraktów międzynarodowych z Rosją, a także na ceny samego surowca. W tym kontekście nie powinny dziwić obawy władz Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowackiej oraz Republiki Czeskiej, że wraz ze zrealizowaniem budowy gazociągu realna stanie się – obecnie czysto hipotetyczna – perspektywa „zakręconego kurka”. Państwa, przez które przebiegają gazociągi „Jamał” i „Braterstwo”, utracą swoją pozycję polityczną.
Zastrzeżenia niektórych państw skierowały burzliwy dyskurs na ochronę środowiska naturalnego i przyrody. Nareszcie, choć przypadkowo i nie z powodu racjonalnego podejścia do jakże ważnej materii, zaczęto interesować się dobrem o walorze uniwersalnym – naturą.Każdy z graczy międzynarodowej sceny politycznej, kierując się zarysowanym w skrócie interesem, będzie odwoływał się do przysługujących mu środków. Żaden podmiot nie wyartykułuje expressis verbis treści własnej polityki, dlatego też w sprawie padały różnorodne argumenty – często polityczne, pozamerytoryczne. Jednakże nie wszystkie miały taki właśnie charakter. Zastrzeżenia podniesione przez niektóre państwa, w tym Szwecję i Estonię, skierowały burzliwy dyskurs na nowy obszar tematyczny – ochronę środowiska naturalnego i przyrody. Ekologia stała się mocnym argumentem w rękach przeciwników projektu. Fakt ten należy ocenić pozytywnie, gdyż nareszcie, choć przypadkowo i nie z powodu racjonalnego podejścia do jakże ważnej materii, zaczęto interesować się dobrem o walorze uniwersalnym – naturą . Prawo w obronie natury Abstrahując od politycznej wojny na argumenty, należy obiektywnie stwierdzić, że Gazociąg Północny nie pozostanie obojętny dla stanu środowiska naturalnego. Prawo, pozostające fundamentalnym regulatorem zachowań wszelakich podmiotów, będzie normowało także ową sferę celem ochrony wartości przyrodniczych Ziemi. Będą się tu przenikały wzajemnie trzy systemy prawa, z których głównie prawo międzynarodowe wyznacza państwom możliwe do zastosowania środki. Analizę należy rozpocząć od systemu prawa międzynarodowego, a konkretnie od Konwencji Organizacji Narodów Zjednoczonych o prawie morza z Monte Bay z 10 grudnia 1982 roku. Zagadnieniem centralnym konwencji podpisanej przez 119 sygnatariuszy jest ochrona środowiska morskiego. Konwencja w art. 194 w związku z art. 207 ust. 4 ustanawia zasadę współpracy państw na płaszczyźnie międzynarodowej, w tym współpracę regionów. Inną istotną dla tematu zasadą jest prawo do samoobrony państwa, czyli prawo do podjęcia środków niezbędnych do sprawowania kontroli nad stanem środowiska morskiego oraz do zapobiegania zagrożeniom. Ostatnia z wymienionych zasad ma wiele aspektów, dotyczy działalności na dnie morza, także układanych na dnie morza otwartego kabli i rurociągów. Kolejna ważna kwestia, tym razem dotycząca mórz półzamkniętych, to zasada współpracy traktowanej jako „prawo i powinność uczestniczenia w niej państw nadbrzeżnych. Z pojęcia współpracy da się wyprowadzić zakaz działań przynoszących szkody chronionym prawnie interesom pozostałych państw” . Kolejnymi istotnymi aktami prawa międzynarodowego są trzy konwencje. Konwencja o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego z 9 kwietnia 1992 roku nakłada na państwa basenu Morza Bałtyckiego obowiązek wspólnego przeciwdziałania zanieczyszczaniu środowiska. Konwencja EKG ONZ z 25 lutego 1991 roku z Espo dotyczy ocen oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym. Konwencja z 25 czerwca 1998 roku z Aarhus mówi o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Gazociąg na nas wpłynie Autor, w pełni świadomy dużego stopnia ogólności artykułu, zachęca do bliższego zapoznania się z innymi pracami naukowymi, ale również z publicystyką z zakresu omawianego tematu. Gazociąg Północny to projekt o ogromnej doniosłości, który będzie miał znaczny wpływ na otaczającą nas rzeczywistość. Jednocześnie należy podkreślić ścisłość sfer oddziaływania tegoż rurociągu, co powoduje konieczność rozpatrywania go w wielu kategoriach jednocześnie. Dlatego pojawiające się w artykule zagadnienia ekologiczne i energetyczne, jeszcze bardziej komplikujące i tak już złożoną materię, są rozpatrywane równolegle.
Największym novum jest zamiar rezygnacji z pozwolenia na budowę.Proponowane zmiany Prace nad zmianami w prawie budowlanym trwają. Obecnie rozpatrywanych jest kilka projektów ustaw nowelizacyjnych pochodzących przede wszystkim z Komisji Nadzwyczajnej "Przyjazne Państwo". Największy objętościowo i zarazem najdalej idący (zmierza do modyfikacji przeszło 30 ustaw) jest projekt z 20 maja 2008 roku (druk nr 1048). Przeszedł on już etap prac sejmowych i senackich, a następnie został skierowany do prezydenta, który przekazał go do Trybunału Konstytucyjnego. Stanowisko trybunału nie jest jeszcze znane. Projekt ten definitywnie reorganizuje przebieg realizacji inwestycji budowlanych. Największym novum jest zamiar rezygnacji z pozwolenia na budowę. W myśl tej koncepcji zastąpione ono zostanie zgłoszeniem robót budowlanych do rejestru (a obiekty budowlane dotychczas wykonywane na podstawie zgłoszenia nie będą wymagały nawet rejestracji). Zgłoszenie będzie podlegać rejestracji, która powinna nastąpić w terminie 30 dni od jego doręczenia. Brak rejestracji w tym terminie będzie sankcjonowany: odpowiedzialny za "milczenie administracji" urzędnik podlegać będzie karze grzywny. Po skutecznej rejestracji zgłoszenie nabierze mocy prawnej.
Projekt likwidacji pozwoleń na budowę jest przez wielu odbierany jako rozwiązanie idące za daleko, tworzące zagrożenia dla interesu publicznego oraz komplikacje w układzie urbanistycznym.Zmiany budzą kontrowersje Ta zmiana, jakże istotna, budzi kontrowersje w środowiskach prawniczych. Dla wielu rozwiązanie to zdaje się iść za daleko. Podnoszone zarzuty stanowią, że likwidacja kontroli nad działaniami inwestorów może spowodować zagrożenia dla interesu publicznego oraz komplikacje w układzie urbanistycznym. Wątpliwości powstają także wokół tzw. zgody urbanistycznej. Projekt poza definicją - "należy przez to rozumieć ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu albo innej decyzji, jeżeli na podstawie przepisów odrębnych stanowi podstawę do wykonania projektu budowlanego i dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych" - nie rozstrzyga o szczegółach tej instytucji. Nie wiadomo, jaki organ będzie właściwy do jej wydawania ani w jakim trybie będzie to następowało, a konsekwencje jej naruszenia są daleko idące - w przypadku "naruszenia ustaleń zgody urbanistycznej, organ w decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu lub, w celu doprowadzenia do zgodności ze zgodą urbanistyczną, jego części". W celu przyspieszenia procesu inwestycyjnego ustawodawca zamierza wprowadzić karę grzywny w wysokości 1000 zł za każdy dzień zwłoki w zarejestrowaniu zgłoszenia robót budowlanych. W takim przypadku naruszenie przez organ ustawowego terminu oznaczać będzie straty leżące po jego stronie. Wówczas proces legislacyjny dobiega końca. To, że obecny stan prawny nie jest doskonały, jest powszechnie wiadome. Realizacja procesu inwestycyjnego jest długotrwała i w pełni uzależniona od organów administracji. Sam zamysł rewizji prawa budowlanego jest więc słuszny. Inną kwestią jest ocena propozycji przygotowanych przez komisję parlamentarną. Czy obrany kierunek jest właściwy? Czy znaczna liberalizacja przepisów przyniesie pożądany rezultat? Czas pokaże.
Pomorski Przegląd Gospodarczy
Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową
ul. Do Studzienki 63
80-227 Gdańsk