Carlsen Henrik

O autorze:

Jeszcze 50 lat temu nikomu nawet się nie śniło, że Norwegia może posiadać jakiekolwiek złoża ropy naftowej czy gazu ziemnego. Główny instytut geologiczny tego kraju opublikował nawet artykuł, który jednoznacznie wykluczał możliwość odkrycia podmorskich złóż węglowodorów na Norweskim Szelfie Kontynentalnym. Dla wszystkich było więc niespodzianką, kiedy w 1962 r. spółka Philips Petroleum zwróciła się do rządu norweskiego z wnioskiem o przyznanie jej, na zasadach wyłączności, prawa do prowadzenia prac poszukiwawczych w rejonie Norweskiego Szelfu Kontynentalnego. Rząd norweski odrzucił wówczas tę prośbę, argumentując, że w ewentualnym otwarciu tych terenów dla prac poszukiwawczych musiałaby uczestniczyć większa liczba spółek. Pierwszym krokiem w tworzeniu norweskiej polityki naftowej było ogłoszenie przez rząd w 1963 r. zwierzchności nad obszarami Norweskiego Szelfu Kontynentalnego. Nowo wydane rozporządzenie stwierdzało, że wszelkie zasoby naturalne odkryte na terenie szelfu stanowią własność państwa, a jedynym organem uprawnionym do przyznawania koncesji na ich poszukiwanie i wydobycie jest król (rząd) Norwegii. W tym samym roku spółkom pozwolono rozpocząć wstępne prace poszukiwawcze. Przyznane wówczas koncesje obejmowały prawo do prowadzenia badań sejsmicznych, ale nie do prowadzenia prac wiertniczych. W marcu 1965 r. Norwegia porozumiała się z Danią i Wielką Brytanią w sprawie rozgraniczenia szelfu kontynentalnego zgodnie z zasadą mediany. Pierwszy przetarg ogłoszono 13 kwietnia 1965 r. W wyniku jego rozstrzygnięcia pojedynczym spółkom naftowym i grupom spółek przyznano 22 koncesje wydobywcze, obejmujące w sumie 78 bloków. Koncesje dawały ich posiadaczom wyłączne prawo do prowadzenia poszukiwań, wierceń i wydobycia surowca na objętych nimi obszarach. Pierwszy odwiert wykonano latem 1966 r., okazał się on jednak negatywny (nie stwierdzono w nim występowania węglowodorów).   Nowe zasady W początkowym okresie w pracach poszukiwawczych u wybrzeży Norwegii prym wiodły spółki zagraniczne, które zagospodarowały pierwsze złoża ropy i gazu w tym kraju. W 1971 r. norweski parlament, Storting, sformułował 10 przykazań dla rodzącej się branży naftowej, z których najważniejsze stanowiły, że:

• wszelkie prace prowadzone na Norweskim Szelfie Kontynentalnym poddane będą kontroli państwa;
• zasoby węglowodorów będą zagospodarowywane w sposób zapewniający państwu norweskiemu samowystarczalność naftową;
• na bazie zasobów węglowodorów utworzona zostanie nowa gałąź przemysłu;
• działalność nowo powstałego przemysłu naftowego winna być prowadzona z poszanowaniem natury i środowiska naturalnego;
• spalanie gazu dozwolone będzie jedynie w ograniczonych okresach;
• państwo będzie uczestniczyć we wszystkich aspektach działalności związanej z zasobami węglowodorów;
• utworzona zostanie państwowa spółka naftowa, która będzie współpracować z zagranicznymi spółkami z branży naftowej.

Mając na względzie powyższe zalecenia, zweryfikowano strukturę zarządzania działalnością branży naftowej i postanowiono podzielić ją na następujące funkcje:

• centralna funkcja kontrolna: określenie oficjalnej polityki – zadanie, które siłą rzeczy należy do kompetencji właściwego ministerstwa, poza sprawami zastrzeżonymi do kompetencji rządu oraz parlamentu (obecnie Ministerstwa ds. Węglowodorów i Energii);
• funkcja administracyjna: administracja, kontrola i nadzór;
• funkcja biznesowa: działalność gospodarcza, wynikająca przede wszystkim z udziału państwa w koncesjach wydobywczych.

14 lipca 1972 r. Storting powołał do życia Norweską Dyrekcję ds. Węglowodorów, która przejęła funkcję administracyjną, oraz spółkę Den norske stats oljeselskap a.s. (Statoil), której powierzono realizację funkcji biznesowej. W 1979 r. odpowiedzialność konstytucyjna za kwestie związane z bezpieczeństwem, środowiskiem pracy oraz reagowaniem kryzysowym na szelfie kontynentalnym, spoczywająca dotychczas na ministrze ds. węglowodorów i energii, została przeniesiona na ministra ds. samorządów lokalnych i pracy. Od tego czasu Norweska Dyrekcja ds. Węglowodorów zaczęła podlegać równocześnie dwóm ministerstwom. 1 stycznia 2004 r. Norweską Dyrekcję ds. Węglowodorów podzielono na dwa niezależne organy – Norweską Dyrekcję ds. Węglowodorów (która przejęła odpowiedzialność za zarządzanie zasobami) oraz Urząd ds. Bezpieczeństwa Pracy w Przemyśle Naftowym (odpowiadający za bezpieczeństwo i środowisko pracy).   Kto tu rządzi? Od 1972 r. biznesowym ramieniem państwa norweskiego była w całości przez nie kontrolowana spółka Statoil. Statoil miała posiadać do 50 proc. udziałów we wszystkich koncesjach na obszarze Norweskiego Szelfu Kontynentalnego. Z dniem 1 stycznia 1985 r. zmieniono zasady dotyczące udziału państwa w przedsięwzięciach naftowo­-gazowych. Udziały państwa zostały podzielone na dwie części – jedną, przypadającą na spółkę, oraz drugą, stanowiącą część systemu określanego jako System Bezpośredniego Udziału Finansowego Państwa (SDFI). W ramach systemu SDFI państwo norweskie jest właścicielem udziałów w złożach naftowych i gazowych, rurociągach i infrastrukturze lądowej. Wielkość udziałów jest określana każdorazowo w momencie przyznania koncesji wydobywczej i różni się dla poszczególnych złóż. Państwo, jako współwłaściciel, partycypuje w nakładach inwestycyjnych i kosztach oraz otrzymuje odpowiadającą jego udziałowi część dochodów z tytułu koncesji wydobywczej. Wiosną 2001 r. Storting podjął decyzję dopuszczającą możliwość zbycia 21,5 proc. aktywów SDFI, w wyniku której 15 proc. udziałów sprzedano spółce Statoil, a 6,5 proc. – innym koncesjonariuszom. Sprzedaż udziałów SDFI na rzecz spółki Statoil stanowiła ważny krok na drodze do jej udanego debiutu giełdowego i prywatyzacji. Spółka jest notowana na giełdzie od czerwca tego samego roku i od tego czasu działa na takich samych zasadach jak wszyscy inni operatorzy na Norweskim Szelfie Kontynentalnym. W maju 2001 r. powołano do życia Petoro – państwową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, zarządzającą w imieniu państwa norweskiego systemem SDFI. Norweskie prawo jest tak skonstruowane, aby zachęcić do eksploatacji złóż zarówno podmioty krajowe, jak i zagraniczne, zgodnie z założeniem, że konkurencja pomiędzy spółkami naftowymi to najlepszy sposób na maksymalizację wartości zasobów. W efekcie na Norweskim Szelfie Kontynentalnym działa dzisiaj około 60 spółek. Jednocześnie istotne znaczenie ma możliwość zrozumienia i oceny przez władze państwowe decyzji podejmowanych przez poszczególne spółki. W tym celu utworzono system, w ramach którego spółki naftowe dostarczają koncepcji i prowadzą prace techniczne mające na celu wydobycie zasobów, lecz ich działania wymagają zatwierdzenia przez odpowiednie władze. Zgoda władz jest zresztą wymagana na wszystkich etapach przedsięwzięć, od przyznania koncesji poszukiwawczo­-wydobywczej, poprzez prowadzenie badań sejsmicznych, wiercenie otworów poszukiwawczych, plany zagospodarowania i eksploatacji złoża, aż po plany jego likwidacji.   Jak to działa? Władze nie przyznają koncesji wydobywczych pojedynczym spółkom, lecz grupom spółek, zazwyczaj na podstawie wniosków składanych przez nie w ramach przetargów. Wśród najważniejszych kryteriów branych pod uwagę przy ocenie wniosków należy wymienić znajomość uwarunkowań geologicznych, specjalistyczną wiedzę techniczną, siłę finansową oraz doświadczenie, jakie władze wyniosły z wcześniejszej współpracy z daną spółką. Na podstawie złożonych wniosków Ministerstwo ds. Węglowodorów i Energii tworzy grupę koncesjonariuszy i wyznacza operatora koncesji. W ramach każdej koncesji spółki wymieniają się pomysłami i doświadczeniem oraz dzielą się kosztami i przychodami z tytułu wydobycia. Z jednej strony konkurują ze sobą, z drugiej zaś muszą współpracować na rzecz maksymalizacji wartości przyznanej im koncesji wydobywczej. Władze zalecają ponadto koncesjonariuszom opracowanie takiego planu zagospodarowania, który pozwoli osiągnąć najwyższy możliwy stopień sczerpania zasobów. Efektem tej polityki jest bardzo wysoki stopień sczerpania surowców z norweskich złóż – szacowany obecnie na 46 proc. dla ropy naftowej i 70 proc. dla gazu (dla porównania – szacowany stopień sczerpania ropy naftowej w skali całego świata wynosi 22 proc.). Sukces ten można przypisać przede wszystkim postępowi technologicznemu w dziedzinie wiercenia i zbrojenia odwiertów, lecz także odpowiednio wczesnemu przygotowaniu się na użycie zaawansowanych technik wydobycia (takich jak zatłaczanie wody, zatłaczanie gazu czy naprzemienne zatłaczanie wody i gazu do odwiertu), dzięki czemu instalacje wydobywcze można łatwo dostosować do prowadzenia wydobycia różnymi metodami. Pod wieloma względami Norwegia miała szczęście, że duże złoża węglowodorów zostały tam odkryte wcześnie, a do ich zagospodarowania i maksymalizacji sczerpania zasobów konieczne było użycie zaawansowanych rozwiązań technicznych. Miało to ten skutek, że – przy wsparciu władz państwowych – na badania i rozwój przeznaczono znaczne zasoby ludzkie i finansowe. Ważną rolę odegrała tutaj praktyka, zgodnie z którą spółki najpierw ogłaszają swoje wymagania, a następnie zostawiają opracowanie planu zagospodarowania złoża spółkom dostawczym/inżynieryjnym lub instytutom badawczym, które później współpracują z podmiotami branżowymi na etapie zagospodarowania i sprzedaży zasobów.

Maksymalizacja wartości na Norweskim Szelfie Kontynentalnym wymagała stworzenia systemu zachęt, który skłaniałby spółki naftowe do realizowania celów państwa, bez rezygnowania z dążenia do maksymalizacji zysków. System norweski jest skonstruowany w taki sposób, że państwo zarabia tylko wówczas, gdy zarabiają same spółki.

Maksymalizacja wartości na Norweskim Szelfie Kontynentalnym wymagała stworzenia systemu zachęt, który skłaniałby spółki naftowe do realizowania celów państwa, bez rezygnowania z realizacji własnego celu gospodarczego, jakim jest dążenie do maksymalizacji zysków. Dzięki systemowi opodatkowania sektora naftowego oraz systemowi SDFI do budżetu państwa wpływa znaczna część przychodów z działalności wydobywczej. System ten jest skonstruowany w taki sposób, że państwo zarabia tylko wówczas, gdy zarabiają same spółki. Tak więc w interesie wszystkich graczy norweskiego sektora naftowego leży zapewnienie, aby wydobycie generowało jak największą wartość. Nominalne stawki opodatkowania są wprawdzie wysokie (stawka podatku podstawowego wynosi 28 proc. + 50 proc. podatku specjalnego), lecz system ulg podatkowych z tytułu kosztów prac poszukiwawczych oznacza, że państwo przejmuje część ryzyka poszukiwawczego, a zasady amortyzacji podatkowej (możliwość zaliczenia 130 proc. wartości nakładów inwestycyjnych do kosztów uzyskania przychodów na potrzeby podatku specjalnego) oraz rozliczania strat z lat poprzednich tworzą otoczenie podatkowe, w którym możliwe jest osiągnięcie zadowalającego zwrotu z inwestycji.

Polska może wiele zyskać, jeśli uda jej się zainteresować sobą dostawców urządzeń, narzędzi i metod. Moda na gaz łupkowy może być okazją do stworzenia ram systemowych promujących z jednej strony konkurencyjność, a z drugiej współpracę pomiędzy spółkami naftowymi.

Lekcje dla Polski W Polsce wydobycie ropy naftowej i gazu ziemnego ma długą historię. Obserwator z zewnątrz może jednak odnieść wrażenie, że nadmiernie koncentrowano się dotychczas na spółkach PGNiG i Petrobaltic, kontrolowanych wcześniej w całości przez Skarb Państwa. Skupienie wszystkich kompetencji i narzędzi w jednej spółce ma niewątpliwie swoje zalety, zapewniając możliwość kontroli i długoterminowego planowania, jednak nie sprzyja konkurencyjności, która jest ważnym czynnikiem postępu technologicznego. Mam wrażenie, że Polska może wiele zyskać, jeśli uda jej się zainteresować sobą dostawców urządzeń, narzędzi i metod. Moda na gaz łupkowy, która ogarnęła obecnie świat, może być okazją do stworzenia ram systemowych promujących z jednej strony konkurencyjność, a z drugiej – współpracę pomiędzy spółkami naftowymi, oraz sprzyjających tworzeniu spółek dostawczych i inżynieryjnych, które będą w stanie sprowadzić do Polski najnowocześniejsze urządzenia, narzędzia i metody.