Objawy
Pierwsze niepokojące, zewnętrzne objawy pojawiły się stosunkowo niedawno, w roku 2004, kiedy jedną z konsekwencji przystąpienia Polski do Unii Europejskiej stało się otwarcie rynków pracy niektórych państw członkowskich. Nagle okazało się, że pomimo kilkunastoprocentowego, a często kilkudziesięcioprocentowego bezrobocia, pomimo dramatycznie niskiego wskaźnika zatrudnienia występuje zjawisko braku rąk do pracy. Co więcej, nie dotyczy to tylko dobrze wyszkolonych specjalistów, ale i pracowników, wobec których na wstępie nie wymaga się żadnych kwalifikacji poza motywacją do pracy. Przez kilkanaście lat, od 1990 roku choroba rozwijała się bezobjawowo. Symptomy dysfunkcji sygnalizowane przez pracodawców były lekceważone. Dzisiaj zespół chorobowy wykazuje następujące cechy: • najniższy w UE-25 poziom zatrudnienia (w 2005 roku w Polsce pracowało zaledwie 12 890 tysięcy osób [1]),
- łączne wydatki Funduszu Pracy w latach 1990-2006 wyniosły ponad 100 miliardów złotych,
- najwyższa w UE-25 stopa bezrobocia,
- najwyższy w OECD koszt rent (3,98% PKB),
- niska średnia wieku przechodzenia na emeryturę (57 lat),
- niski wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych (13%),
- wysoki udział długotrwale bezrobotnych i osób z grup szczególnego ryzyka,
- ukryte bezrobocie na wsi,
- bezrobocie młodzieży,
- niski wskaźnik kształcenia ustawicznego (UE - 9,9%, PL - 5,5%),
- drenaż mózgów,
- niski poziom zdolności do zatrudnienia.
Przyczyny choroby - próba diagnozy
Analiza przyczyn obecnej zapaści polskiego rynku pracy musi być przeprowadzona wielowymiarowo. Poszukiwać należy w obszarze założeń systemowych, predyspozycjach sprzyjających powstaniu choroby, innych obszarach polityki państwa, jak również w warunkach zewnętrznych.
Naturalną konsekwencją wprowadzenia radykalnych reform ekonomicznych na początku lat dziewięćdziesiątych były zwolnienia grupowe. Konieczne było więc podjęcie działań osłonowych wobec osób tracących bezpieczeństwo socjalne. Przyjęto jednak błędne założenia. Pierwszym z nich było niedoszacowanie skali syndromu wyuczonej bezradności, wynikającego z życia w systemie totalitarnym i uzależnienia od państwa. Drugim była błędna ocena, iż bezrobocie dotknie 50-70 tysięcy osób. Lawina narastającego bezrobocia szybko wymknęła się spod kontroli. Trzecim błędem było przekonanie, że szok związany z transformacją będzie krótkotrwały, że "niewidzialna ręka rynku" przyniesie dobrobyt całemu społeczeństwu. Praktyka pokazała, że jest wręcz przeciwnie. Czwartym błędem było założenie, że państwo, a ściślej mówiąc rząd, najlepiej poradzi sobie z problemami społecznymi, tworząc centralnie sterowane systemy instytucji, których funkcjonowanie jest ściśle regulowane, a które to systemy finansowane są z podatków. Zapomniano przy tym o konieczności wprowadzenia obiektywnych wskaźników skuteczności działania tych instytucji. Piątym błędem był podział polityki na sektory. Bariery pomiędzy edukacją, polityką rynku pracy, pomocą społeczną, integracją osób niepełnosprawnych zostały wyznaczone od najwyższego do najniższego szczebla. Doszło do paradoksalnej sytuacji, w której nawet w obrębie jednego ministerstwa nie można było prowadzić zintegrowanej polityki. Dramatem jest niedostosowanie oferty edukacyjnej do potrzeb pracodawców. W tej sytuacji wbrew deklaracjom o "dawaniu wędki" zafundowano społeczeństwu "rybę". Pozostawienie sporej części społeczeństwa samej sobie, na zasiłku, bez stworzenia możliwości zatrudnienia stało się pierwszym krokiem postępującej degradacji, czego przykładem jest sytuacja na terenach postpegeerowskich. Zabrakło koncepcji sprzyjających inwestowaniu na tych obszarach, podtrzymaniu zatrudnienia, chociażby o charakterze socjalnym, zabrakło wyobraźni, co do dramatycznych skutków długotrwałego bezrobocia.
Dynamiczny wzrost stopy bezrobocia i związane z tym napięcia społeczne w latach dziewięćdziesiątych stały się przyczyną działań kolejnych rządów mających na celu redukcję bezrobocia. Najczęściej działania te były obliczone na krótką metę, a ich podstawą nie były analizy ekonomiczno-społeczne. Do tych działań należały chociażby takie jak: zmiana kryteriów uprawniających do zasiłków, co spowodowało "przesunięcie" bezrobocia do obszaru pomocy społecznej, bezkrytyczne "wypychanie" w pełni sprawnych pracowników na wcześniejsze emerytury, nieszczelny system przyznawania rent z tytułu niezdolności do pracy. W latach 2003-2005 w województwie pomorskim nastąpił sześciokrotny wzrost kwoty wypłaconej przez ośrodki pomocy społecznej na zasiłki z tytułu bezrobocia.
Istota choroby tkwi w systemie finansowania, a ściślej mówiąc mechanizmie redystrybucji. Państwo ściąga z przedsiębiorców i innych podatników cały zespół haraczy. W tym procesie są generowane wysokie koszty związane z poborem i redystrybucją.
Dla przykładu plan Funduszu Pracy na rok 2007 zawiera następujące pozycje:
- przychód 7 565 mln złotych,
- koszt poboru składki 34 mln złotych,
- koszt wysyłki zawiadomień, wezwań związanych z zasiłkami i świadczeniami 57 mln złotych,
- koszt poradnictwa zawodowego, wyposażenia klubów pracy 49,6 mln złotych.
Do tego dochodzi nietrafność przeznaczenia tych środków, sztywność, brak zdolności do reagowania na zmieniająca się sytuację. Znaczna część tych środków przeznaczona jest na zasiłki, do których uprawnionych jest zaledwie 13,5% bezrobotnych. Państwo jest zobowiązane wypłacić zasiłki i zapewnić opłacenie składki na ubezpieczenie zdrowotne wszystkim uprawnionym. Środków na zasiłki nie wolno przeznaczać na inne cele, chociażby na zatrudnienie. Doszło do paradoksalnej sytuacji, w której środki, które powiat musi wydać na zasiłki dla bezrobotnych, wielokrotnie przekraczają kwoty; które w tym samym powiecie przeznaczyć można na inwestycje i rozwój. Powiat, który otrzymuje te środki nie jest zatem zainteresowany spadkiem stopy bezrobocia, bo wraz z tym spadają realne dochody. Co więcej, środki przeznaczone na tak zwane aktywne formy walki z bezrobociem dzielone są według algorytmu, który "karze" województwa i powiaty, w których bezrobocie spada. Im mniej bezrobotnych, tym mniej środków z algorytmu. Gwoździem do trumny jest powiązanie środków na wynagrodzenia pracowników urzędów pracy z owym algorytmem. Im mniej bezrobotnych i co za tym idzie środków na aktywne formy walki z bezrobociem, tym mniej środków na wynagrodzenia. Ten sam mechanizm został zastosowany w algorytmie dotyczącym dochodów samorządów województw. Efekt jest taki, najprościej mówiąc: im mniej bezrobotnych, tym mniej środków na rozwój! Trudno sobie wyobrazić bardziej patologiczny mechanizm.
Bezrobotny, któremu urząd pracy zapewnia ubezpieczenie zdrowotne i zasiłek, nie jest zainteresowany zatrudnieniem. Łatwo policzyć dlaczego. Wysokość zasiłku nie odbiega od najniższego wynagrodzenia, a koszty związane z zatrudnieniem są istotne. Ubranie, buty, dojazd, przedszkole dla dzieci - kosztują, a do tego trzeba jeszcze pracować. W momencie utraty prawa do zasiłku wypłacanego przez urzędy pracy można uzyskać zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia w ośrodku pomocy społecznej. Te środki również pochodzą z redystrybucji. Ich również nie wolno wydać na inne cele. Wójt, burmistrz nie ma zatem żadnej motywacji do redukcji ilości i wysokości zasiłków. Im mniej wyda, tym mniej dostanie w przyszłym roku.
Choroba ta wywołuje "przerzuty" na inne, życiowe funkcje organizmu państwa. Rozwija się strefa nielegalnego zatrudnienia. Przedsiębiorcy, którzy zatrudniają legalnie pracowników, nie są często w stanie znieść konkurencji ze strony tych, którzy nie ponoszą pozapłacowych kosztów pracy, nie są nękani przepisami, kontrolami i biurokracją. Przenoszą się w szarą strefę, wyprowadzają firmy za granicę lub bankrutują. Kolejny przerzut dotyczy systemu emerytalnego. Bezrobotni, którzy nie opłacają składek, stanowią bombę z opóźnionym zapłonem. Mieszanka wybuchowa złożona z zadłużenia ZUS, braku składek, zmian demograficznych oraz nieuchronnego spadku tempa wzrostu gospodarczego może spowodować krach systemu emerytalnego. To samo dotyczy ubezpieczenia zdrowotnego. Koszty ekonomiczne tego mechanizmu autodestrukcji nie są jedyne, a być może nawet nie najważniejsze. Z pozostawaniem na długotrwałym bezrobociu wiąże się utrata godności, rozpad więzi rodzinnych i społecznych, potem pojawiają się postawy roszczeniowe, redukcja potrzeb i aspiracji, zatrzymanie w rozwoju, a nawet regres. Kolejne pokolenia wychowywane w rodzinach, w których życie na cudzy koszt jest normą, nie widzą wartości w pracy, nie uważają, że jest to sposób na utrzymanie się, dobrobyt. Jednak widzą wokół siebie kolorowy świat dóbr materialnych. Jeżeli nie praca, uczciwie zarobione pieniądze są sposobem na wejście w ich posiadanie, to jakich zachowań możemy się spodziewać?
Rozwijając się przez siedemnaście lat, choroba wytworzyła cały szereg mechanizmów odporności na terapię. Bronić jej będą bezrobotni, dla których każda zmiana może oznaczać utratę status quo, bronić jej będą pracownicy urzędów pracy i pomocy społecznej, bronić też będą rządy, które "zapędziły się" w populizmie i nie są w stanie powiedzieć "stop". Jedynymi zainteresowanymi zmianą mogą być przedsiębiorcy i podatnicy, którzy opłacają ten mechanizm utrwalania bezrobocia. Ale oni są jeszcze za słabi. Zbyt niski poziom świadomości co do mechanizmów funkcjonowania państwa, oddalenie ośrodka decyzyjnego od zwykłego podatnika, brak zainteresowania mediów tego rodzaju tematami, mała skuteczność organizacji pracodawców, to przejawy tej słabości. Paradoksalna jest sytuacja, w której sięgamy po wsparcie funduszy unijnych na wzrost zatrudnienia i spójności społecznej, a z własnych podatków przeznaczamy znacznie większe środki na utrwalanie bezrobocia.
Rozpoznanie może być tylko jedno: nowotwór złośliwy z rozległymi przerzutami, pożerający swojego żywiciela. Rokowanie
Bez natychmiastowej, szokowej terapii czeka nas kryzys finansów publicznych, załamanie systemów emerytalnych, rentowych, opieki zdrowotnej oraz rewolucja milionów ludzi żyjących dziś na cudzy koszt, którym pewnego dnia rząd nie zapewni utrzymania. Grozi nam zmarnowanie rozwijającej się gospodarki oraz wsparcia z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Konieczna terapia
Warunkiem powodzenia terapii jest jednoczesne, zintegrowane i kompleksowe zastosowanie szeregu instrumentów. Pierwszym z nich jest redukcja pozapłacowych kosztów zatrudnienia pracownika. Dotyczy to zarówno wysokości składek, podatków, jak i utrudnień związanych z biurokracją oraz kontrolami.
Drugim działaniem powinno być umożliwienie wykorzystania środków - dotychczas przeznaczanych na zasiłki - na wsparcie zatrudnienia. Warunkiem otrzymania zasiłku przez okres dłuższy niż trzy miesiące powinno być przy braku oferty na otwartym rynku podjęcie pracy na rzecz gminy. Wraz z rejestracją bezrobotny powinien otrzymać pakiet świadczeń i usług umożliwiający zmianę kwalifikacji oraz doradztwo i pośrednictwo w zatrudnieniu. Optymalnym rozwiązaniem jest wprowadzenie rynku tych usług w oparciu o zasadę "pieniądz za człowiekiem". Firmy szkoleniowe, doradcze i agencje pośrednictwa pracy mogą w takim modelu konkurować jakością, skutecznością i ceną usług. Zasiłki z tytułu bezrobocia wypłacane przez ośrodki pomocy społecznej powinny również być przyznawane pod warunkiem podjęcia zatrudnienia na rzecz gminy.
Trzecim, niezbędnym działaniem jest zaprzestanie redystrybucji Funduszu Pracy według algorytmu utrwalającego bezrobocie. Fundusz ten powinien zostać "zamrożony" na obecnym poziomie i stanowić przez ściśle określony czas (3-5 lat) dotację celową dla powiatów, którą można w tym czasie wykorzystać na wzrost zatrudnienia. Po upływie tego czasu dotacja powinna ulec przekształceniu w limit dochodów powiatu pochodzący z udziału w podatkach od osób fizycznych i przedsiębiorstw. Te środki powiat mógłby wykorzystać już na cele rozwoju. Zadaniem powiatu pozostałaby wypłata zasiłków tym, dla których nie ma oferty zatrudnienia. Konieczne jest uelastycznienie instrumentów aktywnej polityki rynku pracy. Środki na wynagrodzenia pracowników oraz na funkcjonowanie publicznych służb zatrudnienia powinny być zagwarantowane w budżecie powiatu na określonym poziomie, z wysoką premią za osiągane rezultaty mierzone liczbą osób, które podjęły zatrudnienie w wyniku działań podjętych przez te instytucje. Taki mechanizm pozwoliłby w przeciągu kilku lat na likwidację w całości bądź redukcję składki pracodawców na Fundusz Pracy. Powiaty w tym modelu będą zainteresowane wzrostem zatrudnienia i możliwością wykorzystania znacznych środków na cele rozwojowe w perspektywie kilku lat.
Kolejnym działaniem musi być wymuszenie dostosowania oferty edukacyjnej do potrzeb rynku pracy. Tutaj do zastosowania jest kilka instrumentów. Począwszy od kształtowania świadomości rodziców i uczniów, poprzez zaprzestanie finansowania szkół kształcących w zawodach nadwyżkowych, udział pracodawców w kształceniu zawodowym, kończąc na opłatach za naukę wraz z systemem stypendialno-kredytowym.
Integracja działań instytucji rynku pracy i pomocy społecznej jest warunkiem koniecznym dla zaprzestania procederu wyłudzania świadczeń. Funkcje policji zatrudnienia powinny zostać przekazane do struktur mających rzeczywiste uprawnienia policyjne. Integralne powiązanie instrumentów i środków Funduszu Pracy, PFRON, Europejskiego Funduszu Społecznego na szczeblu powiatu pozwoli na osiągnięcie w perspektywie kliku następnych lat realnego wzrostu zatrudnienia. Dobra sytuacja gospodarcza powinna sprzyjać rozpoczęciu prac nad ubezpieczeniem od bezrobocia. Konieczne jest jednak podjęcie natychmiastowej terapii z wykorzystaniem dobrej sytuacji gospodarczej i funduszy europejskich.
Przypisy:
1 Dane Głównego Urzędu Statystycznego.
