Komornicki Tomasz

O autorze:

Ogromne potrzeby, ograniczone środki i brak wizji Potrzeby budowy nowych dróg, modernizacji linii kolejowych, otwierania lotnisk wydają się oczywiste. Skala opóźnień infrastrukturalnych w Polsce jest tak duża, że trudno nam kwestionować znaczenie większości postulowanych inwestycji. Rzeczywiście braki w sieciach transportowych stały się barierą dla rozwoju gospodarczego pierwszej dekady obecnego wieku. Jednocześnie luka infrastrukturalna w wymiarze lokalnym zaczęła przekładać się na określone koszty społeczne, poprzez ograniczanie dostępu do rynków pracy oraz usług pożytku publicznego. Można także przyjąć, że zły stan infrastruktury zwiększa koszty dla środowiska przyrodniczego (brak możliwości przesunięć modalnych w kierunku efektywniejszych ekologicznie środków transportu, kongestia drogowa). Z wymienionych faktów nie wynika jednak, że wszystkie inwestycje transportowe są jednakowo istotne. Przeciwnie, właśnie ogromna skala potrzeb, a dodatkowo także ograniczone możliwości finansowe obligują nas do tworzenia jasnych list priorytetów. Listy takie nie mogą być jednak stałe w czasie. Szeroko rozumiany popyt na infrastrukturę transportową zmienia się zależnie od sytuacji geopolitycznej, makroekonomicznej, a także w następstwie wielu procesów o wymiarze demograficznym i społecznym. Co więcej, zmiany te nie są równomiernie rozłożone w przestrzeni geograficznej.

Szkielet koncepcji docelowych systemów transportowych powstał na przełomie lat 60. i 70. W planowaniu pokutowało wtedy przeświadczenie o ogromnej roli połączeń tranzytowych oraz niezmiennym układzie geograficznym. Tymczasem zmiany geopolityczne oraz członkostwo Polski i krajów sąsiednich w Unii Europejskiej zmieniło ten stan rzeczy.

Wymienione wyżej elementy nie były dotychczas w pełni dostrzegane przez polską politykę transportową. Szkielet koncepcji docelowych systemów transportowych powstał jeszcze w okresie gospodarki centralnie planowanej (przełom lat 60. i 70.). Po roku 1989 nigdy nie doszło do jego zasadniczego przeformułowania, zgodnego z nowymi warunkami geopolitycznymi i gospodarczymi. W sytuacji braku nowych wizji ów docelowy układ zmieniał się spontanicznie, podlegając jednocześnie dwóm po części przeciwstawnym procesom:

• erozji, przede wszystkim na skutek bieżących trudności finansowych (rezygnacja z dużych projektów);
• uzupełnianiu o nowe elementy (najczęściej niższej rangi), głównie w efekcie lobbingów regionalnych.

Posługując się przykładem infrastruktury drogowej, możemy przyjąć, że oznaczało to z jednej strony redukowanie liczby docelowych autostrad (np. o trasę A8 Warszawa­‑Wrocław), a z drugiej przyrost długości przyszłych dróg ekspresowych (pomijając w tym miejscu ogólne kontrowersje związane z utrzymywaniem podziału na te dwie kategorie dróg szybkiego ruchu). Aż do roku 2004 zmiany w koncepcjach i strategiach nie przekładały się na rzeczywistość. W przeciwieństwie do innych krajów regionu (takich jak Czechy czy Węgry) w okresie transformacji przedakcesyjnej Polska praktycznie nie realizowała dużych projektów transportowych. Problem pojawił się wraz z przyspieszeniem w tym zakresie, do jakiego doszło dzięki dostępowi do znacznych środków europejskich. Jednocześnie kolejne dokumenty i strategie ograniczały się do przedstawiania stanu docelowego (z reguły w minimum dwudziestoletniej perspektywie). Nie zawierały jasno określonych etapów podejmowania inwestycji. I tak, pozostając przy przykładach drogowych, zgodnie z docelowym układem autostrad i dróg ekspresowych zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z roku 2004, ranga szlaków Warszawa­‑Gdańsk i Warszawa­‑Kraków jest identyczna jak szlaku Lublin­‑Białystok. Nie istnieją dokumenty strategiczne wskazujące na rolę poszczególnych odcinków. Spowodowało to, że trzy wymienione drogi umieszczono wstępnie na liście projektów kluczowych Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (POIiŚ) na lata 2007–2013. Szanse na realizację tak szerokiego wachlarza inwestycji, jaki znalazł się początkowo w POIiŚ, były znikome. W następstwie problemów budżetowych na początku 2011 r. program budowy dróg okrojono. Usunięto z niego zarówno nieistniejące jeszcze odcinki trasy ze stolicy do Gdańska i Krakowa, jak i drogę wzdłuż granicy wschodniej. Przedstawiony przykład pokazuje, że hierarchii priorytetów brakuje nam zarówno na etapie podejmowania szerokich programów inwestycyjnych, jak i (być może przede wszystkim) wtedy, gdy zmuszeni jesteśmy te programy ograniczać. Jedną z przyczyn takiego podejścia są problemy z przygotowaniem poszczególnych inwestycji (w tym potencjalne konflikty z ochroną środowiska i społecznościami lokalnymi). Powodują one, że o kolejności realizacji projektów decyduje nie ich rola dla gospodarki i społeczeństwa, ale aktualny stan biurokratycznego przygotowania.

Decyzje inwestycyjne mają szerszy wymiar. Mogą determinować przekazywanie impulsów rozwojowych ku peryferiom albo pośrednio przyczyniać się do pogłębiania problemów demograficznych. Planując przyszłe układy sieci transportowej, należy postrzegać inwestycje nie tylko jako sposób na zaspokojenie popytu, ale również jako narzędzie polityki regionalnej.

Po co nam infrastruktura? W tym miejscu warto wrócić do pytania, w jakim celu budujemy infrastrukturę transportową. Najczęściej stosowaną, „techniczną” przesłanką jest odpowiedź na aktualny popyt ze strony już istniejących przewozów. W takim rozumieniu nowa infrastruktura to likwidacja wąskich gardeł, eliminowanie (lub ograniczanie) kongestii. Jednak jeżeli na zagadnienie spojrzymy szerzej, popyt na infrastrukturę to nie tylko przewozy na konkretnym odcinku. Popyt to przede wszystkim powiązania ekonomiczne i społeczne pomiędzy miastami i regionami, które mogą się (lub nie) rozwijać dzięki działającym systemom komunikacyjnym. Niekiedy istnienie dróg lub kolei determinuje formę takich powiązań. Przykładem może być dylemat: migracje czy dojazdy do pracy? Przy dobrze rozwiniętej infrastrukturze w zewnętrznych strefach podmiejskich obszar dojazdów powiększa się. W warunkach braku infrastruktury i permanentnej kongestii osoby dalej mieszkające będą raczej wybierać migrację do ośrodków oferujących zatrudnienie. Z tego punktu widzenia decyzje inwestycyjne mają szerszy wymiar, mogą determinować przekazywanie impulsów rozwojowych ku peryferiom lub pośrednio przyczyniać się do pogłębiania problemów demograficznych (depopulacja). Planując przyszłe układy sieci transportowej, należy postrzegać inwestycje nie tylko jako sposób na zaspokojenie popytu (nawet szeroko rozumianego), ale również jako narzędzie polityki regionalnej. Tylko takie spojrzenie pozwoli na realizację określonych przedsięwzięć na terenach peryferyjnych. Wskaźnikami realizacji celów nie mogą być tym samym jedynie zmiany w przepustowości. Ich rolę powinny raczej spełniać miary dostępności przestrzennej.

W Polsce w okresie transformacji przemianom uległy wszystkie opisane przesłanki dla rozwoju infrastruktury transportowej. Istotnym odbiorcą inwestycji stało się społeczeństwo, zwłaszcza pracownicy dojeżdżający do miejsc zatrudnienia oraz klienci usług pożytku publicznego. Wzrosło zapotrzebowanie na transport pasażerski w regionach metropolitalnych. Jednocześnie załamaniu uległy przewozy tranzytowe przez Polskę na osi północ -południe.

W Polsce w okresie transformacji przemianom uległy wszystkie opisane przesłanki dla rozwoju infrastruktury transportowej. W efekcie decentralizacji gospodarki, rozproszenia miejsc pracy, przemian w mobilności codziennej i szybkiej motoryzacji zasadniczo zmienił się „techniczny” popyt na infrastrukturę. Oprócz gospodarki istotnym odbiorcą inwestycji stało się społeczeństwo, zwłaszcza pracownicy dojeżdżający do miejsc zatrudnienia, oraz klienci usług pożytku publicznego. Nastąpiła ogromna koncentracja nowego zapotrzebowania na transport pasażerski w regionach kilku największych obszarów metropolitalnych. Jednocześnie w wymiarze międzynarodowym załamaniu uległy przewozy tranzytowe przez Polskę na kierunku północ­‑południe. Istotnym elementem było w tym kontekście pojawienie się konkurencji dla portów morskich (a także lotniczych cargo) ze strony obiektów w Europie Zachodniej i Południowej. Konkurencja objęła również obsługę polskiego handlu zagranicznego. Po roku 2000 na kierunku wschód­‑zachód rolę najważniejszego kierunku tranzytowego w transporcie samochodowym utracił szlak Moskwa­‑Warszawa­‑Berlin. Kilkakrotnie większe przewozy tranzytowe przez Polskę odnotowywane są obecnie pomiędzy krajami bałtyckimi (Litwa, Łotwa, Estonia, a także Finlandia) a Europą Zachodnią (szlak Via Baltica). Tą trasą realizowany jest również tranzyt rosyjski. Systematycznie wzrastała także rola tranzytu z Ukrainy. Jednocześnie korzyści gospodarcze z generowania drogowych potoków tranzytowych zaczęły budzić wątpliwości, m.in. ze względu na wysokie koszty zewnętrzne (środowiskowe i związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego). W planowaniu pokutowało jednak przeświadczenie o ich ogromnej roli oraz niezmiennym układzie geograficznym. Tymczasem zmiany geopolityczne oraz członkostwo Polski i krajów sąsiednich w Unii Europejskiej przekształciło ten układ w sposób trwały. Dostosowywanie planowanej nowoczesnej sieci drogowej do potrzeb tranzytu stało się jedną z przyczyn opóźnień w realizacji inwestycji. Sprzyjało także nasilaniu konfliktów związanych z przebiegiem nowych tras.

Pierwszą próbą rzeczywistej zmiany wizji rozwoju polskiej infrastruktury transportowej jest przyjęta w grudniu ubiegłego roku przez Rząd nowa Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju. Dokument ten zmienia ogólną wizje infrastruktury, nadając priorytetowy charakter powiązaniom wewnętrznym (między głównymi ośrodkami), kosztem stawianych dotychczas wyżej połączeń tranzytowych i międzynarodowych.

Zmiana optyki Pierwszą próbą rzeczywistej zmiany wizji rozwoju polskiej infrastruktury transportowej jest przyjęta w grudniu ubiegłego roku przez rząd nowa Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju (KPZK 2030). Względem pierwotnej wersji eksperckiej wiele jej zapisów zostało zmienionych w drodze ustaleń międzyresortowych oraz konsultacji regionalnych. Pomimo to dokument zmienia ogólną wizję infrastruktury, nadając priorytetowy charakter powiązaniom wewnętrznym (między głównymi ośrodkami) kosztem stawianych dotychczas wyżej połączeń tranzytowych i międzynarodowych. Koncepcja zawiera także mapy ukazujące etapy pożądanego rozwoju infrastruktury drogowej i kolejowej. Jako pierwszy oficjalny dokument wskazuje, że Polsce – poza obecnie budowanymi – potrzebne będą także inne autostrady oraz że jeśli ma powstać sieć kolei dużych prędkości, to nie może się ona ograniczać do słynnego „Y”. Oczywiście o przyszłym kształcie polityki transportowej decydować będą możliwości budżetowe. Bieżąca sytuacja w tym zakresie nie powinna jednak w żadnym wypadku wpływać na kształtowanie wizji długookresowych. Wizje muszą powstawać, a następnie powinny być aktualizowane wraz ze zmieniającymi się warunkami. Muszą mieć także określone oficjalne ramy instytucjonalne. Są potrzebne jako klucz do dodawania nowych projektów w kolejnych bieżących programach inwestycyjnych (w tym w programach operacyjnych UE), a także jako przesłanka do wykreślania przedsięwzięć w razie trudności finansowych. W tym kontekście celowe wydaje się rozdzielenie projektów będących odpowiedzią na istniejący znaczny popyt ze strony przewozów od projektów, które stanowią przede wszystkim narzędzie polityki regionalnej. Brak proponowanego podziału powoduje, że te drugie prawie zawsze przegrają konkurencję o środki finansowe. Rozdzielenie takie powinno mieć miejsce np. na poziomie programów operacyjnych (najlepiej już w najbliższej perspektywie finansowej). Proporcja w liczbie projektów pozostaje w tym miejscu kwestią otwartą i może być pochodną aktualnej polityki gospodarczej państwa. Układ infrastruktury transportowej powinien w pierwszej kolejności wspierać powiązania wewnętrzne pomiędzy największymi i średnimi ośrodkami, w drugiej – powiązania z jądrem gospodarczym Unii Europejskiej, a dopiero w trzeciej – relacje tranzytowe. Wydaje się również, że rozwój sektora transportowego do roku 2030 powinien być modalnie sekwencyjny. W bieżącej i częściowo kolejnej perspektywie programowania unijnego priorytetem muszą pozostać inwestycje drogowe. Wraz z rozwojem sieci tras bezkolizyjnych (autostrad i dróg ekspresowych) oraz przewidywanymi zmianami w polityce UE główny wysiłek inwestycyjny będzie się przesuwał w kierunku transportu szynowego, z preferencją dla inwestycji nowych w transporcie pasażerskim (koleje wielkich prędkości, koleje aglomeracyjne) oraz odtworzeniowych w transporcie towarowym (szybkie linie towarowe). W warunkach polskich nie jest celowe nadawanie jednoznacznego priorytetu konkretnej gałęzi lub gałęziom transportu. Gałęzie te muszą być względem siebie komplementarne, a rola każdej z nich powinna być dodatkowo zróżnicowana geograficznie. Dla transportu kolejowego powinny zostać jednoznacznie wskazane segmenty rynku przewozów predestynowane dla takiego wsparcia. Tam też byłyby następnie koncentrowane środki finansowe. W planowaniu przyszłej pozycji transportu szynowego trzeba uwzględnić fakt, że niektóre zmiany, jakie zaszły w infrastrukturze kolejowej po roku 1990, są już nieodwracalne. Koszt modernizacji sieci regionalnej (poza aglomeracjami) może przewyższać koszty budowy nowych rozwiązań. W promocji przesunięć modalnych (do bardziej przyjaznych środowisku gałęzi transportu) w ruchu pasażerskim musi być brana pod uwagę konieczność przekroczenia wartości progowych w zakresie prędkości i komfortu podróży. Decyzje o wariancie i skali podejmowanych inwestycji muszą uwzględniać efekt przesunięć (lub jego brak), a nie poprzestawać na samej analizie ekonomicznej. Oznacza to w praktyce preferencje dla rozwiązań bardziej śmiałych (najczęściej droższych), gdyż tylko one doprowadzą do efektu przesunięcia.