Tomalak Marcin

O autorze:

Niedawno minęło 20 lat od momentu reaktywacji gmin oraz 10 lat od chwili utworzenia powiatów i województw samorządowych. Przez ten czas samorządy ugruntowały swoja pozycję w życiu publicznym i zdały egzamin dojrzałości, prowadząc rozważną politykę rozwoju. Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego (JST) na koniec 2010 r. wynosiło 55,1 mld zł, czyli niespełna 7,4% długu publicznego. Nie spełniły się obawy związane z powierzeniem samorządom odpowiedzialności za dużą część zadań publicznych oraz środków na ich wykonanie. Warto zatem powrócić do rozmów na temat dalszej decentralizacji zadań publicznych i źródeł ich finansowania.

 Zaledwie 18% dochodów publicznych pozostaje w regionach, w których zostały wypracowane. Pozostałe środki trafiają do budżetów instytucji centralnych i dopiero za ich pośrednictwem są rozdzielane między poszczególne województwa.

Niedostateczny udział w dochodach publicznych W ciągu 20 lat funkcjonowania JST obserwowaliśmy naprzemienne działania przyznające samorządom większe kompetencje oraz aktywności ściślej uzależniające je od instytucji rządowych i od transferu środków z budżetu państwa. Do tej pory nie dokonano ani pełnej decentralizacji zadań publicznych wykonywanych na rzecz społeczności lokalnych, ani nie przyznano samorządom dochodów własnych, które wystarczałyby na sfinansowanie zadań aktualnie realizowanych. Dalsza decentralizacja powinna dotyczyć obydwu zagadnień. Samorządy potrzebują zarówno większych dochodów własnych na sfinansowanie swoich obecnych zadań, jak i rozszerzenia katalogu tych zadań, tak aby objęły wszystkie działania wykonywane przez instytucje publiczne na rzecz wspólnot lokalnych. Regularne badania dochodów i wydatków publicznych w układzie regionalnym, prowadzone od wielu lat w Instytucie Badań nad Gospodarką Rynkową pod kierownictwem dr Wojciecha Misiąga, wskazują, że zaledwie 18% dochodów publicznych pozostaje w regionach, w których zostały wypracowane. Pozostałe środki trafiają do budżetów instytucji centralnych i dopiero za ich pośrednictwem są rozdzielane między poszczególne województwa. Najbardziej aktywne regiony nie uzyskują korzyści związanych z wypracowaniem pieniędzy publicznych. Dalsza decentralizacja w dziedzinie finansów publicznych powinna być powiązana z utworzeniem systemu zachęt dla instytucji lokalnych i regionalnych do wypracowania większych dochodów, mających źródło w rozwoju gospodarki na danym obszarze.

Należałoby rozważyć zastosowanie nowych rozwiązań w dziedzinie podatków. Mógłby to być np. podatek obrotowy, stosowany w Niemczech i w Stanach Zjednoczonych. Wprowadzenie takiego podatku powinno być neutralne dla budżetu państwa, budżetów JST oraz konsumentów i wymagałoby jednoczesnego obniżenia stawki VAT.

Podatki – nowe rozdanie Przyznanie samorządom większych udziałów we wpływach z podatków państwowych powinno dotyczyć przede wszystkim podatku PIT oraz, w bardziej ograniczonym zakresie, także CIT. Środowiska samorządowe wysuwają propozycję rozszerzenia dochodów JST o udziały we wpływach z podatku od towarów i usług (VAT), ale na przeszkodzie stoi duże zróżnicowanie transferów z tego tytułu między regionami. Podobna sytuacja dotyczy CIT, co prowadzi do ogromnej przewagi dochodowej mazowieckiego nad innymi województwami i do konieczności korygowania systemu za pomocą ogromnych wpłat do budżetu państwa (tak zwane „janosikowe”). Chcąc uniknąć takiej sytuacji, również w przypadku VAT, należałoby raczej rozważyć utworzenie alternatywnego podatku, który miałby bardziej równomierny rozkład. Mógłby to być na przykład podatek obrotowy, stosowany w Niemczech i w Stanach Zjednoczonych. Wprowadzenie takiego rozwiązania powinno być neutralne dla budżetu państwa, budżetów JST i konsumentów. Z tego powodu należałoby podjąć działania towarzyszące, tj. odpowiednie obniżenie stawki VAT oraz obniżenie transferów z budżetu państwa, zastąpionych przez wpływy z nowego podatku. Podatek obrotowy najlepiej sprawdziłby się jako źródło dochodów gmin lub województw. Gmin – ponieważ byłby podatkiem od działalności handlowej i usługowej, na którą bezpośrednio oddziałuje polityka prowadzona przez ich władze. Gmin lub województw – gdyż wpływy z tego podatku rozkładałyby się dosyć równomiernie, w przeciwieństwie do wpływów z podatków PIT i CIT, które są znacznie bardziej zróżnicowane terytorialnie. W przypadku województw nowy podatek mógłby częściowo zastąpić udział we wpływach z CIT, zapewniając regionom większą stabilność. Po pierwsze, dominacja w dochodach własnych województw jednego źródła wpływów (CIT) jest zawsze obarczona większym ryzykiem niż system oparty na dwóch rodzajach dochodów. Po drugie, wpływy z CIT należą do najbardziej niestabilnych i trudnych do prognozowania, co w przypadku województw wiąże się z dużym ryzykiem dla realizacji programów rozwoju regionalnego, z założenia przygotowanych na okres wielu lat.   Kierunki dalszej decentralizacji Zostało jeszcze bardzo wiele do zrobienia w kwestii budowania zdecentralizowanego systemu władzy publicznej, opartego na silnych samorządach. Katalog postulatów związanych z przekazywaniem kolejnych zadań samorządom jest długi. Na dalszą decentralizację czekają m.in. zadania z zakresu: bezpieczeństwa publicznego (policja municypalna), pomocy społecznej (np. pomoc materialna dla studentów), wspomagania osób niepełnosprawnych, finansowania opieki zdrowotnej, finansowania działań związanych z przeciwdziałaniem bezrobociu, a także budowa lokalnego i regionalnego systemu zapobiegania skutkom powodzi i podtopień. Warto rozważyć też kwestię przyznania samorządom, jako dochodów własnych, części wpływów Funduszu Pracy i Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, a także całości wpływów z tytułu gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa. Należy też rozważyć zasadność dalszego utrzymywania w budżetach JST ukrytych funduszy celowych (np. dochody z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych są dziś kierowane na zadania z zakresu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych). W kontekście dalszej decentralizacji władzy publicznej, kluczowym wydaje się być podjęcie dyskusji na temat obecnie funkcjonującego systemu podziału kompetencji pomiędzy trzy rodzaje samorządu terytorialnego. Konieczne jest przede wszystkim podjęcie dyskusji na temat pozycji ustrojowej powiatu. Istnieje potrzeba wypracowania modelu, dzięki któremu samorządy będą mogły efektywniej realizować zarówno obecne, jak i nowe zadania publiczne. Opisane wyżej postulaty wskazują, że zostało jeszcze bardzo wiele do zrobienia w kwestii budowania zdecentralizowanego systemu władzy publicznej, opartego na silnych samorządach. Warto zmienić panujące obecnie przekonanie obywateli, że samorządy są jednostkami słabymi kompetencyjnie, finansowo uzależnionymi od władzy centralnej i mającymi niewielki wpływ na rozwiązywanie najważniejszych problemów kraju. Do tego potrzeba jest jednak dalsza decentralizacja zarówno zadań i kompetencji, jak i dochodów publicznych.