Bitner Michał

O autorze:

W niekończących się dyskusjach na temat sektora samorządowego w Polsce często słyszy się głosy o niedostatecznie głębokiej decentralizacji, głównie finansowej. Przez media co jakiś czas przetacza się fala publikacji straszących nas słabą kondycją finansową jednostek samorządu terytorialnego, rzekomo zadłużonego ponad miarę i narażonego na plagę bankructw lub przynajmniej niewydolności w spłacie kredytów. Jak sytuacja finansowa samorządów wygląda w rzeczywistości? Przyjrzyjmy się jej na tle kondycji tego sektora w innych krajach Unii Europejskiej.

Udział podsektora samorządowego w dochodach sektora ogólnorządowego wynosił w Polsce w 2010 r. ponad 36% i wykazywał tendencję rosnącą. (…) Podsektor ten jest największym inwestorem w sektorze ogólnorządowym – jego udział w inwestycjach publicznych sięga 60%.

Pozytywne procenty Podsektor samorządowy odgrywa w naszym kraju relatywnie dużą rolę: jego udział w dochodach sektora ogólnorządowego wynosił w 2010 r. ponad 36% i wykazywał tendencję wzrostową. Dla porównania – średnia dla krajów „piętnastki” (EU15) wynosiła 27%, a dla „nowych krajów członkowskich” (NMS) – 23%. Struktura dochodów podsektora odpowiada z grubsza średniej strukturze w pozostałych krajach UE: udział podatków od dochodu i majątku wynosi 20% (tyle samo, ile średnio w NMS, trochę więcej niż w EU15), podatków od produkcji – 8% (zdecydowanie mniej niż w krajach EU15, gdzie sięga 15%, ale niewiele mniej niż w NMS), transferów bieżących – ponad 52% (mniej więcej tyle samo, ile w NMS, ale więcej niż w krajach EU15), transferów kapitałowych – niecałe 8% (trochę mniej niż średnie europejskie), dochodów ze sprzedaży wyrobów i usług – niecałe 10% (również nieco mniej niż średnie europejskie). Pytanie o zakres decentralizacji finansowej jest zawsze pytaniem politycznym, ale na podstawie przytoczonych danych można stwierdzić, że w Polsce jest on relatywnie wysoki. Podobnie jak w innych krajach UE, także w Polsce podsektor samorządowy jest największym inwestorem w sektorze ogólnorządowym (jego udział w inwestycjach publicznych sięga 60%, a w ciągu ostatnich 10 lat wielokrotnie przekraczał 2/3), ponieważ jednak w Polsce inwestycje sektora ogólnorządowego w inwestycjach w całej gospodarce są najwyższe – udział inwestycji samorządowych w PKB (ponad 3,3%) również nie ma sobie równych. Jeżeli więc mówimy o kontrybucji popytu inwestycyjnego do wzrostu gospodarczego, z którego – istotnie – możemy być zadowoleni, nie możemy zapominać, że istotną część wydatków rozwojowych ponoszą jednostki podsektora samorządowego. Nie należy przesadzać z narzekaniami na rzekomo nadmierny udział wydatków na wynagrodzenia w wydatkach ogółem. Rzeczywiście, w podsektorze samorządowym w Polsce wynosi on prawie 39% i jest wyższy niż średnie europejskie (35% dla EU15 i prawie 38% dla NMS), ale tylko trochę, a ponadto systematycznie maleje (dziesięć lat temu przekraczał 45%). Podsektor samorządowy w Polsce ciągle odnotowuje przyzwoitą nadwyżkę operacyjną (blisko 18% w relacji do dochodów; średnia dla EU15 wynosi niecałe 15%, a dla NMS – niecałe 21%), choć tak jak w pozostałych krajach Unii nadwyżka ta malała w ciągu ostatnich trzech lat. To prawda, że relacja deficytu podsektora – rozumianego w sensie procedury nadmiernego deficytu jako net borrowing – do PKB wynosi 1,14% i nie ma sobie równych w krajach europejskich (niedokładnie: w Norwegii, jednym z najbogatszych krajów świata, jest jeszcze wyższa – 1,16%, w krajach UE15 wyniosła 0,3%, w NMS – 0,35%), ale – o czym jeszcze będzie mowa – ma on charakter wybitnie cykliczny i wynika z godnego pochwały stopnia absorpcji ogromnych środków na infrastrukturę pochodzących z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Udział długu podsektora samorządowego w długu publicznym jest symboliczny – w 2010 r. wynosił bowiem 7% (średnio dla EU15 – ponad 8%, a dla NMS – ponad 10%). Warto jeszcze dodać, że także relacja długu podsektora do jego dochodów w Polsce należy do najniższych w Europie i wynosi 28% (średnia dla EU15 to prawie 49%, a dla NMS – prawie 34%).

 Nie jesteśmy skazani na pogłębiający się deficyt samorządów. Ich wydatki inwestycyjne mają charakter cykliczny, a co za tym idzie – generowany przez nie deficyt również. Od 2012 r. dynamika inwestycji JST ma być ujemna, a znaczące spadki mają nastąpić od 2013 r. Od roku 2014 samorządy powinny więc wykazywać nadwyżkę.

Skazani na deficyt? Nie Jak wskazują doświadczenia dwóch spowolnień gospodarczych, które miały miejsce w minionym dziesięcioleciu, tzn. pierwszego w latach 2001–2003 i drugiego w latach 2008–2009(?), system finansów samorządowych w Polsce – podobnie jak w innych krajach UE – nie jest immunizowany na niekorzystne zmiany PKB. Rok 2010 był trzecim rokiem z rzędu, w którym spadały nominalne (sic!) wpływy z CIT, w roku tym dochody (nominalne) z PIT ustabilizowały się na poziomie z roku 2009, a w roku 2009 spadły o blisko 8% w porównaniu z rokiem poprzednim. Podobnie rzecz miała się z podatkiem od czynności cywilno­‑prawnych, który stanowi trzeci pod względem fiskalnego znaczenia podatek stanowiący dochód gmin: w roku 2009 spadł o ponad 23%. Wpływy z kolejnego ważnego, zwłaszcza dla gmin wiejskich, podatku – rolnego – w roku 2009 nie wzrosły, a w roku 2010 spadły o 20%. Należy przy tym pamiętać, że dla poziomu dochodów JST ważna jest nie tyle zmiana samego PKB, ile zmiany poszczególnych jego składników: cóż z tego, że w 2009 r. byliśmy „zieloną wyspą”, skoro wynikało to z kontrybucji eksportu netto. Pytanie o perspektywę finansów samorządowych jest więc w znacznej mierze pytaniem o prognozę PKB (i jego poszczególnych składników) dla Polski. W tym samym czasie, tzn. w latach 2008–2010, nominalne wydatki bieżące JST rosły średniorocznie o 9% (tzn. znacznie szybciej od analogicznych wydatków budżetu państwa). Z drugiej strony należy pamiętać, że wydatki bieżące JST to przede wszystkim wynagrodzenia (tylko w części zmienna zależna) oraz zadania zlecone przez państwo. Możliwości redukcji wzrostu wydatków bieżących są więc w pewnym stopniu (nierównym w różnych JST) ograniczone. Czy jesteśmy zatem skazani na pogłębiający się deficyt JST i całego podsektora samorządowego? Niekoniecznie, albo raczej wcale nie. Wystarczy pobieżnie spojrzeć na dane historyczne, aby zauważyć cykliczny charakter wydatków inwestycyjnych JST i – co za tym idzie – generowanego przez nie deficytu. W roku 2006 deficyt budżetów JST wyniósł blisko 3 mld zł, ale wydatki inwestycyjne wzrosły o 37%. W roku 2009 deficyt wyniósł prawie 13 mld zł, ale inwestycje wzrosły o 35%. Jak wynika z analizy wieloletnich prognoz finansowych, począwszy od 2012 r. dynamika inwestycji JST ma być ujemna, przy czym szczególnie znaczące spadki (ponad 20%) nastąpią (prawdopodobnie – ale nie z całą pewnością) od 2013 r. Jeżeli prognozy te konstruowane są ostrożnie, to począwszy od roku 2014 JST wykazywać będą całkiem sporą nadwyżkę do czasu, gdy sięgną po środki udostępnione w ramach polityki spójności w okresie 2014–2020.