Odtworzony po półwieczu socjalizmu samorząd terytorialny stał się jednym z najważniejszych elementów systemu władzy publicznej w wolnej Polsce. Szczególnie istotną rolę w procesie demokratyzacji kraju spełnił samorząd na poziomie gminy, przywrócony już w 1990 roku. Bezpośredni kontakt z wyborcami oraz specyfika realizowanych przez organy gminne zadań publicznych sprawiają, że demokratyczne reformy, jakie przeprowadzono w Polsce po 1989 roku, często utożsamiane są przez przeciętnego Polaka właśnie z możliwością współdecydowania o obliczu swojego sąsiedztwa.
Preambuła konstytucji z 1997 r. opiera konstrukcję rodzimej administracji publicznej na tzw. zasadzie subsydiarności (pomocniczości). Oznacza ona, że wyznaczone ustawowo cele publiczne powinny być osiągane za pośrednictwem jednostek usytuowanych na najniższym, a zarazem najbliższym obywatelowi szczeblu administracji. Uważa się bowiem, że obranie takiego modelu funkcjonowania administracji publicznej pozwala na realizację zadań publicznych w sposób najbardziej efektywny.
W doktrynie prawa administracyjnego tradycyjnie wyróżnia się kilka rodzajów podziału terytorialnego państwa dla potrzeb administracji publicznej. Pierwszy, zasadniczy podział terytorialny stworzony został z myślą o jednostkach samorządu terytorialnego – gminie, powiecie i województwie. Istnieją także podziały specjalne, wykorzystywane przez niezespoloną administrację rządową, której zadania mogłyby być w ramach zasadniczego podziału utrudnione lub wręcz niemożliwe do spełnienia. W ramach samorządu terytorialnego podział pomocniczy funkcjonuje obecnie wyłącznie na jego najniższym szczeblu w formie jednostek pomocniczych gminy.
Jednostka pomocnicza gminy – czym jest?
Jednostka pomocnicza gminy to wszyscy obywatele na jej terytorium.
Ustawa gminna nie wprowadza wprawdzie definicji legalnej jednostki pomocniczej, przyjmuje się jednak, że pojęcie to kształtuje się w sposób analogiczny do definicji gminy określonej w art. 1 ust. 2 ustawy. W aspekcie przestrzennym jednostkę pomocniczą należy zatem rozumieć jako jednostkę pomocniczego podziału terytorialnego gminy, natomiast w aspekcie prawno-socjologicznym jest to ogół obywateli zamieszkujących terytorium tej jednostki, jednocześnie posiadających – jako forma samorządu terytorialnego – kompetencje w zakresie realizacji zadań publicznych .
Funkcjonowanie jednostek pomocniczych ma w Polsce długą tradycję.
Jednostki organizacyjne o charakterze pomocniczym wyróżniało już ustawodawstwo okresu II Rzeczypospolitej. Taki charakter, w odniesieniu do zadań wykonywanych przez gminę, miały samorządy gromadzkie , wśród których wyróżniano m.in. osiedle, wieś, sioło, kolonię, osadę, miasteczko, zaścianek czy folwark. Obecnie obowiązująca ustawa gminna określa otwarty katalog jednostek pomocniczych, przykładowo wymieniając sołectwa, dzielnice i osiedla, a także miasta. Pierwszy rodzaj jednostek tworzy się zwyczajowo w gminach wiejskich, a dwa kolejne – w miejskich. Jednostki pomocnicze w postaci miasta spotyka się natomiast w gminach o charakterze miejsko-wiejskim. Brak enumeratywnego katalogu rodzajów jednostek pomocniczych w art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że gmina posiada możliwość ustanowienia innych jednostek zarówno na równorzędnym, jak i niższym poziomie. Kompetencja ta może należeć do materii statutu jednostki pomocniczej. Gmina może również zdecydować się na utworzenie jednostek pomocniczych jedynie na części, a nie całości swojego terytorium .
Podstawa prawna.
Podstawę ustroju jednostek pomocniczych gminy stanowi ustawa o samorządzie gminnym, a także uchwalane w celu jej wykonania statuty – gminy i samej jednostki pomocniczej. W przypadku gdańskiego osiedla Osowa w szczególności wymienić należy Statut Miasta Gdańska, stanowiący załącznik do uchwały nr XL/1226/2001 Rady Miasta Gdańska, oraz Statut Osiedla Osowa, który załączono do uchwały nr XVIII/531/2003. Ustawa gminna nie wprowadza jednak formalnych przeszkód dla ustanowienia dodatkowych regulacji odnoszących się do ustroju jednostek pomocniczych. Co więcej, literalna wykładnia art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym daje możliwość ustanowienia takich norm. Na tej podstawie podjęto w Gdańsku uchwałę w sprawie określenia organizacji, zasad finansowania oraz zakresu działania jednostek pomocniczych miasta Gdańska, a także uchwałę w sprawie zasad i trybu przeprowadzania wyborów do rad jednostek pomocniczych. Pierwsza z nich zbiorczo reguluje funkcjonowanie wszystkich jednostek pomocniczych na terenie gminy Gdańsk, stając się jednocześnie bezpośrednią podstawą do uchwalenia indywidualnych statutów dzielnicowych. Druga normuje natomiast w sposób szczegółowy procedurę wyborczą do rad dzielnic/osiedli.
Podstawa prawna.
Art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że jednostki pomocnicze tworzone są w drodze uchwały rady gminy, która powinna zostać podjęta po uprzednim przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub na ich wniosek. Nie mają one jednak mocy wiążącej dla rady gminy i mogą być przez nią zignorowane. Statut Miasta Gdańska wprowadza przy procedurze tworzenia jednostek pomocniczych jeszcze jedną przesłankę. Ustalenie przez Radę Miasta Gdańska granic jednostki pomocniczej powinno zostać dokonane z uwzględnieniem jednorodności jej obszaru ze względu na układ osadniczy i przestrzenny oraz więzi społeczne i gospodarcze. Nie bez znaczenia są także zadania, jakie wykonywać będzie określona jednostka.
Podstawa prawna.
Gwoli ścisłości warto również dodać, że Statut Miasta Gdańska umożliwia tworzenie na terenie miasta zarówno dzielnic, jak i osiedli. Pierwsze funkcjonować mogą na obszarach zamieszkiwanych przez co najmniej 20 tys. osób, drugie tworzone są natomiast na terytoriach o liczbie mieszkańców wynoszącej nie mniej niż 2 tys. Zgodnie z tym zapisem, jednostka pomocnicza Osowa, utworzona na mocy uchwały w sprawie utworzenia jednostek pomocniczych Miasta Gdańska w postaci dzielnic/osiedli, otrzymała status osiedla .
Po teorii – praktyka: osiedle Osowa
Jak wynika z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, organami jednostki pomocniczej w gminach miejskich są rada oraz zarząd dzielnicy (osiedla). Pierwszy posiada kompetencje uchwałodawcze, drugi – wykonawcze.
Organizacja Rady Osiedla Osowa.
W skład Rady Osiedla Osowa wchodzi piętnastu radnych, na czele z jej przewodniczącym i jego zastępcą. Liczba ta określona została według algorytmu przyjętego dla rad gmin w art. 17 ustawy o samorządzie gminnym, do którego odwołują się odpowiednie przepisy Statutu Miasta Gdańska. Kadencja Rady trwa od dnia wyboru i upływa wraz z kadencją Rady Miasta Gdańska. W ramach organu funkcjonować mogą ponadto stałe i doraźne komisje tworzone w celu realizacji jego zadań statutowych. Przykładowo, radni osiedla IV kadencji (2006–2010) powołali komisje do spraw: 1) gospodarki przestrzennej i infrastruktury, 2) kultury, zdrowia i sportu, 3) edukacji, współpracy ze szkołami i spraw socjalnych 4) informacji na temat działalności organów osiedla. Obligatoryjny charakter posiada trzyosobowa komisja rewizyjna, która kontroluje działalność Zarządu. Rada Osiedla Osowa obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego nie rzadziej niż raz na kwartał .
Tak działa Zarząd Osiedla.
Kolegialny Zarząd Osiedla Osowa składa się z kolei z przewodniczącego oraz jednego zastępcy i, w przeciwieństwie do Rady, pracuje w sposób permanentny. Wyboru członków Zarządu dokonuje Rada Osiedla Osowa ze swojego składu. Rada ulega rozwiązaniu, jeśli nie dokona wyboru organu wykonawczego w ciągu trzech miesięcy od daty ogłoszenia wyników wyborów do Rady Osiedla. Istotne znaczenia ma również fakt, że po upływie kadencji Rady Osiedla, Zarząd działa do dnia wyboru nowego Zarządu, nie dłużej jednak niż przez trzy miesiące od daty wyborów do Rady. Posiedzenia zwoływane przez przewodniczącego Zarządu odbywają się co najmniej raz w miesiącu .
Pierwsze wybory do rady dzielnicy/osiedla zarządza prezydent miasta w terminie 90 dni od dnia złożenia pisemnego wniosku w tej sprawie, podpisanego przez co najmniej 10 proc. stałych mieszkańców jednostki pomocniczej posiadających czynne prawo wyborcze. Kandydatami mogą zostać tylko osoby, które mieszkają na stałe i są zameldowane na pobyt stały na terenie danego osiedla/dzielnicy. Jednocześnie biernego prawa wyborczego, w imię zasady incompatibilitas, pozbawieni są: radni miasta, osoby zatrudnione w Urzędzie Miejskim w Gdańsku, a także na stanowisku kierownika i zastępcy kierownika jednostki organizacyjnej miasta. Wybory przeprowadza się jedynie w przypadku, gdy liczba zgłoszonych kandydatów jest większa od ustalonej liczby mandatów dla całej jednostki. Liczba kandydatów, która jest warunkiem sine qua non wyborów do rad jednostek pomocniczych w Gdańsku, wynosi 16 dla osiedli oraz 22 dla dzielnic.
10-proc. próg frekwencji – legitymizacja czy balast?
§ 38 uchwały uzależnia ważność wyborów od osiągnięcia 10-proc. frekwencji wyborczej. W razie niespełnienia tego wymogu kolejne wybory mogą się odbyć dopiero w nowej kadencji Rady Miasta Gdańska, na warunkach określonych dla „nowych” rad osiedli/dzielnic. W praktyce niski poziom partycypacji społecznej w wielu częściach miasta prowadzi do niemożności przekroczenia omawianego progu frekwencyjnego. W konsekwencji przepis ten prowadzi do pozbawieniu większości gdańszczan wpływu na funkcjonowanie zamieszkiwanej przez nich jednostki pomocniczej. Obecnie w żadnej z sześciu dzielnic Gdańska nie działają rady dzielnicy, natomiast rady osiedla wybrane zostały w zaledwie 12 z 24 osiedli . W środowisku gdańskich samorządowców i społeczników panują dwa ścierające się poglądy na temat instrumentu, jaki należy zastosować w celu rozwiązania istniejącego problemu. Jedni postulują zniesienie uciążliwego progu 10 proc., który stał się zakładnikiem niewielkiej świadomości obywatelskiej mieszkańców miasta. Inni zaś uważają, że taki zabieg wprowadzi do rad osiedli/dzielnic przypadkowych kandydatów, których wybór dokonany zostanie niewielką liczbą głosów. Jako alternatywę proponuje się przeprowadzenie wyborów do rad jednostek pomocniczych w terminie zbieżnym z wyborami samorządowymi, co zagwarantuje wyższą frekwencję wyborczą i brak konieczności zniesienia problematycznego progu .
Zadania i kompetencje – czy są wykorzystywane?
Konstytucja wskazuje na domniemanie kompetencji gminy w każdej sprawie z zakresu działania samorządu lokalnego, a przykładowy katalog jej zadań określony został w art. 7 ustawy gminnej. Ponadto gminom przysługuje uprawnienie do wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Potencjalnie jednostki pomocnicze mają zatem możliwość realizacji szerokiego spektrum zadań z zakresu imperium gminy. Statut Osiedla Osowa wskazuje jednak, że Rada Miasta Gdańska niechętnie przekazuje władzę jednostkom pomocniczym. Wśród enumeratywnie wyliczonych zadań osiedla Osowa określonych w statucie znajdziemy bowiem jedynie pełnienie funkcji reprezentanta interesów mieszkańców jednostki pomocniczej wobec władz, a także podmiotu zapewniającego mieszkańcom udział w decydowaniu w sprawach związanych z działalnością i rozwojem osiedla oraz organizującego samopomoc i wspólne przedsięwzięcia na rzecz jednostki pomocniczej.
Dowodem ograniczania formalnego wpływu wspólnoty samorządowej na funkcjonowanie osiedla jest katalog kompetencji, jaki przysługuje na mocy Statutu Osiedla Osowa poszczególnym organom tej jednostki pomocniczej. Rada Osiedla Osowa ma w zasadzie jedynie kompetencje opiniodawczo-doradcze i wnioskodawcze, pośród których wymienić warto:
• kompetencje opiniodawcze związane z uchwałami Rady Miasta Gdańska w sprawach dotyczących osiedla Osowa,
• kompetencje związane z polityką przestrzenną miasta,
• kompetencje do określania priorytetów budżetowych miasta związane z osiedlem Osowa oraz do występowania do organów miasta z wnioskami i opiniami dotyczącymi realizacji funkcji miasta na terenie osiedla,
• kompetencje związane z działalnością miejskich jednostek organizacyjnych prowadzoną na terenie osiedla Osowa,
• kompetencje względem mieszkańców osiedla Osowa i ich działalności (np. podejmowanie uchwał w sprawie inicjatyw lokalnych).
Gmina ogranicza możliwości działania.
Jeszcze skromniej wyglądają kompetencje Zarządu Osiedla, które oprócz uprawnień względem Rady (np. przygotowywanie i wykonywanie jej uchwał) ograniczają się właściwie do opiniowania działalności jednostek organizacyjnych miasta na terenie osiedla (np. planów remontów budynków komunalnych, konserwacji ulic, zieleńców miejskich). Należy jednak pamiętać, że przewodniczący Zarządu reprezentuje jednostkę pomocniczą na zewnątrz, a także kieruje jej bieżącymi pracami. Przysługuje mu również prawo uczestnictwa w comiesięcznych sesjach Rady Miasta Gdańska z prawem wyrażania opinii w sprawach dotyczących reprezentowanego osiedla. Przy wykonywaniu swoich zadań Zarząd korzysta ponadto z pomocy Urzędu Miejskiego w Gdańsku .
Praktyka wskazuje, że organy osiedla Osowa aktywnie korzystają z większości przypisanych im kompetencji. Rada Osiedla Osowa wielokrotnie podejmowała w toku prac III i IV kadencji (2002–2010) uchwały dotyczące problematyki zagospodarowania przestrzennego (np. opiniowanie i zgłaszanie wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), nazw ulic i placów, a także priorytetów inwestycyjnych na terenie jednostki pomocniczej. Organizowane były również doroczne spotkania z przedstawicielami Policji oraz Straży Miejskiej, które miały na celu omówienie stanu bezpieczeństwa na terenie jednostki pomocniczej. Rada zajmowała się ponadto niejednokrotnie inicjatywami inwestycyjnymi mieszkańców osiedla, których cechuje duża skłonność do podejmowania oddolnych przedsięwzięć samopomocowych, oraz prowadziła działalność pojednawczą w sporach pomiędzy nimi. Tymczasem Zarząd na bieżąco uczestniczy w opiniowaniu planów konserwacji ulic, zieleńców miejskich, a także bierze udział w ich odbiorze powykonawczym. Członkowie tego organu aktywnie współpracują z Zarządem Dróg i Zieleni w sprawach sygnalizacji, oznakowania dróg i ulic oraz stosowania urządzeń ostrzegawczych, jak również współdziałają z organami Policji i Straży Miejskiej w zakresie utrzymania bezpieczeństwa i porządku w osiedlu.
Aktywność Rady i Zarządu Osiedla.
Faktyczna rola Zarządu w realizacji zadań jednostki pomocniczej wydaje się być jednak o wiele większa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że Rada Osiedla, mimo że dysponuje formalnie większymi możliwościami oddziaływania na władze miasta, a nadto aktywnie wykorzystuje nadane jej uprawnienia, odznacza się dużo mniejszą skutecznością w działaniach podejmowanych na rzecz osiedla. Praktyka wskazuje bowiem, że to głównie wysiłek Zarządu Osiedla bezpośrednio decyduje o realizacji potrzeb mieszkańców Osowy. Wydaje się, że główna przyczyna tego stanu rzeczy leży w charakterze pracy organów osiedla. Po pierwsze, należy zaznaczyć, że skuteczność wykonywanych przez Zarząd zadań jest przede wszystkim wynikiem uprawnień do reprezentowania jednostki pomocniczej na zewnątrz oraz bieżącego kierowania jej pracami. Trzeba bowiem pamiętać, że większość uchwał Rady ma jedynie charakter opiniodawczy lub doradczy i nie jest podparta dodatkowym kontaktem członków tego organu z instytucjami miasta. Tymczasem członkowie Zarządu, jako reprezentującego osiedle, mają możliwość prowadzenia stałego lobbingu wśród urzędników aparatu pomocniczego prezydenta i wielu jednostek organizacyjnych Gdańska. W przypadku kompetencji opiniodawczych ma to ogromne znaczenie praktyczne i często skutkuje pozytywnymi rozstrzygnięciami dla osiedla. Przypomnijmy również, że Zarząd jest organem, pracującym w sposób permanentny, a Rada spotyka się wyłącznie na sesjach, które odbywają się raz na kilka tygodni. Warto dodać, że stały kontakt z instytucjami miejskimi sprawia, iż członkowie Zarządu posiadają najszerszą wiedzę na temat problemów jednostki pomocniczej oraz możliwości podejmowania niektórych działań na jej terenie. W obliczu kompetencji do przygotowywania i wykonywania uchwał Rady Osiedla wydaje się, że to Zarząd, a zwłaszcza jego przewodniczący, w największym stopniu wpływa na prace Rady Osiedla, wyznaczając priorytety jej działania .
Współpraca z radnymi.
W wykonywaniu wymienionych kompetencji Rada i Zarząd Osiedla mają ponadto obowiązek prowadzenia stałej współpracy z radnymi miasta ze swojego okręgu wyborczego. Przepis ten realizowany jest przez organ uchwałodawczy w sposób dwojaki. Z jednej strony przewodniczący Rady powiadamia radnych miejskich każdorazowo o terminie kolejnych sesji Rady Osiedla, w których ci ostatni aktywnie uczestniczą. Z drugiej strony członkowie Rady utrzymują bieżący kontakt z radnymi ze swojego okręgu wyborczego oraz prowadzą w stosunku do nich intensywny lobbing, który ma na celu sprawniejszą realizację potrzeb osiedla przez władze Gdańska. W zakresie tej ostatniej kompetencji najaktywniejszy, a zarazem najskuteczniejszy wydaje się być ponownie Zarząd Osiedla Osowa, jako organ reprezentujący interesy jednostki pomocniczej na zewnątrz .
Na organach osiedla Osowa i samych radnych ciąży obowiązek utrzymywania stałego kontaktu ze swoimi wyborcami. Powinien on być realizowany na cyklicznych zebraniach i dyżurach. Funkcjonowanie organów osiedla wskazuje, że systematyczne, cotygodniowe spotkania z mieszkańcami Osowy odbywają jedynie przewodniczący Rady Osiedla oraz członkowie Zarządu, co podyktowane jest względami praktycznymi oraz niewielkim zainteresowaniem takimi spotkaniami ze strony samych wyborców.
Dialog z wyborcami.
O wiele większą popularnością cieszy się natomiast wprowadzona w IV kadencji możliwość dotarcia do radnych za pośrednictwem poczty elektronicznej. Z formularza kontaktowego znajdującego się na stronie internetowej Rady Osiedla korzysta regularnie kilkanaście osób miesięcznie. Tradycyjna forma dostępu do radnych osiedla pozostaje przede wszystkim domeną osób starszych, które nie posiadają dostępu do internetu, natomiast elektroniczny kontakt z Radą preferuje znaczna część młodszej społeczności Osowy. Innowacją w pracy Rady Osiedla Osowa jest ponadto jej oficjalny serwis internetowy, utworzony na początku IV kadencji. Za pośrednictwem portalu Rada prowadzi obecnie intensywną politykę informacyjną oraz promocyjną dotyczącą działalności organów osiedla, samorządności w jednostkach pomocniczych, a także bieżących wiadomości o charakterze lokalnym. Strona cieszy się sporą oglądalnością wśród mieszkańców osiedla dzięki współpracy z portalem Osowa.com oraz osowskim dwutygodnikiem „U nas”, które korzystają z materiałów publikowanych w serwisie Rady Osiedla. Należy dodać, że przed powstaniem serwisu internetowego Rady organy osiedla informowały o swoich pracach przy pomocy cyklicznych artykułów publikowanych na łamach gazety „U nas”. Obecnie, dzięki stałym informacjom zamieszczanym w internecie, mieszkańcy osiedla Osowa posiadają aktualny, obiektywny i bezpośredni wgląd w działalność organów osiedla oraz samych radnych .
Bardzo istotne z punktu widzenia społeczności Osowy jest wsparcie finansowe, którego udziela Rada Osiedla Osowa ze środków pozostających do jej dyspozycji na podstawie corocznej uchwały Rady Miasta Gdańska w sprawie wyodrębnienia środków finansowych na działalność statutową jednostek pomocniczych . Obecnie kwota ta oscyluje wokół 25–30 tys. złotych rocznie i przeznaczana jest na działalność wielu osowskich organizacji społecznych, zagospodarowanie terenów miejskich, a także pomoc dla niezamożnej części społeczności osiedla.
Najważniejsza rola organów osiedla to budowanie wspólnoty.
Szczególnie znaczący aspekt działalności organów osiedla Osowa polega na animowaniu lokalnej społeczności zamieszkującej jednostkę pomocniczą. W ostatnich latach Rada Osiedla podejmowała wiele inicjatyw (koncerty, debaty wyborcze, imprezy sportowe, zbiórki podpisów poparcia dla inicjatyw inwestycyjnych), które służyły realizacji wcześniej omówionych zadań osiedla. Należy zaznaczyć, że w wielu przypadkach działania te dokonywane były wspólnie z organizacjami społecznymi lub kościelnymi, a także mediami lokalnymi funkcjonującymi na terenie osiedla Osowa. Wiele spośród wyżej wymienionych przedsięwzięć służyło zarówno integracji mieszkańców jednostki pomocniczej, jak i budowaniu idei społeczeństwa obywatelskiego oraz lokalnego patriotyzmu na poziomie osiedla.