Szymański Krzysztof

O autorze:

W zakresie PPP samorządy wykazują o wiele większą aktywność niż administracja centralna. (…) Przygniatająca większość ogłaszanych przetargów i informacji o planowanych projektach PPP pochodzi od samorządów.

W jednym z portali samorządowych niedawno można było przeczytać, że z partnerstwem publiczno­‑prywatnym jest jak z Yeti – wszyscy wiedzą, że istnieje, tylko nikt nigdy go nie widział. Temat funkcjonowania partnerstwa publiczno­‑prywatnego (PPP) w Polsce obrósł mnóstwem mitów i nieporozumień. Postaram się wyjaśnić przynajmniej niektóre z nich.   Czy PPP powinno odgrywać w naszym kraju większą rolę niż dotychczas – zwłaszcza w sferze rozwoju infrastruktury samorządowej? Absolutnie tak. Potrzeby są ogromne, a limity wydatków i długów ograniczające samorządy coraz silniej dają o sobie znać. Trzeba podkreślić, że w zakresie PPP samorządy wykazują o wiele większą aktywność niż administracja centralna. Od momentu wejścia w życie obecnie obowiązujących ustaw o koncesji i PPP (w początkach 2009 r.) przygniatająca większość ogłaszanych przetargów i informacji o planowanych projektach PPP pochodzi od samorządów.   Jaka jest skala przedsięwzięć PPP podejmowanych w Polsce? Łączna kwota projektów znajdujących się na różnych etapach przygotowań jest imponująca – publikowane szacunki wahają się obecnie między 10 a 15 mld zł. Niestety, do etapu podpisania umów wykonawczych i fazy realizacji dochodzi niezwykle rzadko. Według danych Centrum PPP w okresie od lutego 2009 r. do grudnia 2010 r. kwota podpisanych umów koncesyjnych i PPP wyniosła tylko 373 mln zł. Nie ma jeszcze danych za obecny rok, ale wiadomo już, że nie nastąpił żaden przełom. Realizowane projekty to zaledwie kropla w morzu potrzeb.

Inicjatorzy projektów PPP nie zdają sobie sprawy z tego, jak złożony i wymagający jest proces przygotowania inwestycji w trybie PPP. Chodzi zarówno o aspekty prawne i proceduralne, jak i o twarde wymogi ekonomiczne. Projekt PPP z definicji musi „sam na siebie zarobić”.

Z czego wynika tak drastyczna różnica między skalą podejmowanych inicjatyw a finalnymi wynikami? Mamy tu do czynienia ze splotem wielu przyczyn. W wielu przypadkach inicjatorzy projektów PPP, a więc urzędy miast i gmin, nie zdają sobie sprawy z tego, jak złożony i wymagający jest proces przygotowania inwestycji w trybie PPP. Chodzi zarówno o aspekty prawne i proceduralne, jak i o twarde wymogi ekonomiczne. Projekt PPP z definicji musi „sam na siebie zarobić” – to ma być biznes, chociaż często realizowany w obszarze infrastruktury społecznej. Prywatny partner zainwestuje w przedsięwzięcie tylko wtedy, gdy będzie przekonany o szansach na atrakcyjny zwrot z kapitału. Jest więc rzeczą naturalną, że większość ogłaszanych pomysłów na projekty ostatecznie nie dochodzi do skutku. Nie powinno to jednak zniechęcać pomysłodawców – jeśli nie będą podejmować prób wcielenia w życie swoich koncepcji, nigdy ich nie zweryfikują.   Czy dysproporcja między ogłaszanymi i faktycznie realizowanymi projektami nie jest zbyt duża? Trudno to oceniać w kategoriach liczbowych. Nie ulega wątpliwości, że państwo robi w Polsce o wiele za mało, aby zapewnić podejmowanym inicjatywom PPP właściwe warunki do rozwoju i weryfikacji ich sensu ekonomicznego. Otoczenie regulacyjne i instytucjonalne rozwoju PPP w Polsce można jednoznacznie określić jako wysoce niezadowalające i nieodpowiadające standardom międzynarodowym. Nie mamy w Polsce jasno określonych zasad postępowania przy inicjowaniu i realizacji projektów PPP, w tym zwłaszcza reguł i kryteriów podejmowania decyzji na poszczególnych etapach procesu prowadzącego do podpisania umowy PPP. Nie wystarczą ogólne uregulowania ustawowe. Potrzebne są jednoznaczne i przejrzyste przepisy, kierunkowe wytyczne czy nawet doradztwo w wielu kwestiach szczegółowych. Podmioty podejmujące projekty PPP, tak po stronie prywatnej, jak i publicznej, muszą mieć poczucie bezpieczeństwa prawnego i finansowego – oczywiście w racjonalnych granicach, bo wyeliminowanie ryzyka z działań biznesowych nie jest możliwe.   Jakich uregulowań brakuje najbardziej? Przede wszystkim niezbędna jest jasna i stabilna polityka rządu w zakresie rozwoju PPP, nakierowana na przełamywanie biurokratycznych i psychologicznych barier, które utrudniają podejmowanie efektywnych ekonomicznie projektów. Trzeba pamiętać, że aby PPP mogło zaistnieć na szerszą skalę w życiu gospodarczym kraju, ta forma inwestycji musi być w konsekwentny sposób promowana przez państwo. Nie chodzi tu o promocję rozumianą jako zapewnianie sztucznego priorytetu w stosunku do zadań realizowanych w tradycyjnym trybie zamówień publicznych, ale o podejście pragmatyczne, w którym rozwój PPP traktowany jest po prostu jako użyteczne narzędzie – środek służący do osiągnięcia określonych celów polityki społecznej i gospodarczej.

Standard międzynarodowy polega na utworzeniu ośrodka rządowego PPP, odgrywającego rolę centralnego koordynatora i zarządcy programu.

Jak zapewnić efektywność koordynacji procesu przygotowania projektu PPP, skoro w pojedynczym przedsięwzięciu bierze udział wiele urzędów i instytucji, często prezentujących zupełnie odmienne spojrzenie na projekt? Rozwiązanie instytucjonalne, które ukształtowało się w większości krajów w odpowiedzi na to wyzwanie koordynacyjne, i które stanowi obecnie standard międzynarodowy, polega na utworzeniu ośrodka rządowego PPP, odgrywającego rolę centralnego koordynatora i zarządcy programu. Ośrodek taki wyznacza wiążące zasady funkcjonowania programu PPP i odgrywa rolę doradcy dla podmiotów publicznych podejmujących przygotowania i realizację konkretnych projektów. W Polsce nie funkcjonuje organ odpowiedzialny za formułowanie i wdrażane polityki w zakresie PPP. Mamy do czynienia z próżnią decyzyjną, w której formalnie podmioty publiczne i prywatne mają swobodę działania, ale w praktyce nie mogą z niej korzystać, gdyż brakuje jednoznacznych reguł gry i ścieżek postępowania. Ostatnio próbę wypełnienia tej próżni podjęło Ministerstwo Rozwoju Regionalnego poprzez powołanie tzw. Platformy PPP, która w założeniu ma stanowić forum wymiany wiedzy, dobrych praktyk i sprawdzonych rozwiązań dotyczących przygotowania i realizacji przedsięwzięć w formule PPP.   W jaki sposób samorządy powinny finansować przedsięwzięcia PPP, aby uniknąć problemów z limitami zadłużenia i wydatków budżetowych? Pytanie wiąże się z kontrowersjami towarzyszącymi problemowi statystycznego zaliczania długu związanego z projektami PPP do bilansu partnera samorządowego i w konsekwencji do bilansu całego sektora publicznego, który jest monitorowany i kontrolowany z uwagi na procedury unijne. Zgodnie z nimi rozstrzygające znaczenie dla sposobu klasyfikacji długu wynikającego z PPP ma pozornie bardzo prosta reguła: aby projekt był klasyfikowany poza bilansem sektora publicznego, spośród trzech głównych rodzajów ryzyka projektu, które przyjmuje Eurostat, partner prywatny musi wziąć na siebie przynajmniej dwa: zawsze tzw. ryzyko budowy oraz alternatywnie ryzyko popytu bądź ryzyko dostępności. Prawdziwy problem, który ciągle pozostaje nierozwiązany i powoduje duże trudności przy strukturyzowaniu projektów PPP w taki sposób, aby pozostały „poza bilansem”, polega przede wszystkim na tym, że wspomniana reguła Eurostatu nie została dotąd w żaden sposób wyjaśniona czy zinterpretowana w polskich przepisach, tak aby podejmujący przygotowanie projektów PPP mieli ku temu konkretne wytyczne. Rzecz wygląda bowiem tak, że wspomniane trzy rodzaje ryzyka, którymi operuje Eurostat, są jakby kategoriami teoretycznymi, które w „żywym” projekcie nie występują wprost. Aby zinterpretować konkretny projekt PPP w myśl zasad Eurostatu należy najpierw stwierdzić rzeczywisty rozkład poszczególnych typów ryzyka w projekcie poprzez analizę dokumentacji oraz umów projektowych, a potem przełożyć je na trzy ryzyka, którymi posługuje się wytyczna Eurostatu. Od jakiegoś czasu krąży idea, aby interpretację reguły Eurostatu umieścić w ustawie o PPP. Można mieć jednak wątpliwości, czy to najlepsze podejście do bardzo złożonego zagadnienia biznesowego.   Co dzieje się w sytuacji, gdy samorząd chce zrealizować ważne dla lokalnej społeczności potrzeby inwestycyjne, a jednocześnie „zderza się” z limitem zadłużenia? Samorząd znajdujący się w tego typu sytuacji będzie musiał przyjmować taką strukturę prawną i finansową projektów PPP, w której gros zadań i związanej z nimi odpowiedzialności weźmie na siebie partner prywatny. Oczywiście niczego nie dostaje się za darmo – im więcej działań i ryzyka przyjmie przedsiębiorca, tym wyższa będzie wycena jego udziału w projekcie. To przełoży się na konkretne koszty, które poniesie bądź końcowy użytkownik urządzeń infrastrukturalnych (w projektach koncesyjnych), bądź samorząd (w formie tzw. opłat za dostępność w projektach PPP, używając terminologii ustawowej).

Podmiot publiczny najczęściej zaczyna rozpatrywać projekt PPP, gdy brakuje mu środków w budżecie, a nie w komfortowej sytuacji, gdy może swobodnie wybrać formę inwestycji (wówczas wybierze formułę budżetową jako prostszą i szybszą w przygotowaniu). Tak więc dzisiaj realny wybór najczęściej brzmi: PPP albo rezygnacja z przedsięwzięcia.

Jaka jest korzyść z podjęcia projektu PPP dla samorządu, ze wszystkimi problemami i wysiłkiem, jaki się z tym wiąże? Rachunek korzyści i kosztów projektów PPP to kolejna bardzo złożona kwestia . Temat ten wywołuje rozliczne nieporozumienia i kontrowersje – również w krajach, w których PPP funkcjonuje od dawna. Przykładem niech będzie Wielka Brytania, którą można uznać za światowego lidera w dziedzinie wykorzystania PPP – ostatnio rząd konserwatywny (!) w poszukiwaniu oszczędności budżetowych sięgnął do realizowanych projektów PPP i usiłuje zmienić ich warunki na korzyść strony publicznej, a wszystko pod hasłem, że partnerzy prywatni osiągają z tych projektów nadmierne korzyści. Upraszczając bardzo złożony problem – z punktu widzenia ekonomisty projekt PPP będzie korzystny, jeśli efektywność przedsięwzięcia będzie wyższa w tej formule PPP niż w formie projektu realizowanego ze środków budżetowych. W wielu krajach obowiązuje reguła, że przed podjęciem projektu PPP musi zostać wykonana porównawcza analiza efektywności projektu w wersji PPP i budżetowej, przy założeniu, że wybór ścieżki postępowania będzie zależeć od wyniku tej analizy. Tu jednak pojawia się różnica między teorią i praktyką. Po pierwsze, taka porównawcza analiza jest bardzo skomplikowana, a jej wynik w dużym stopniu jest uzależniony od przyjętych założeń i parametrów, poddających się dużej dowolności (pamiętajmy, że mowa o projektach zakładających zrealizowanie określonej inwestycji i następnie jej eksploatację przez kilkadziesiąt lat). Po drugie, podmiot publiczny najczęściej zaczyna rozpatrywać projekt PPP, gdy brakuje mu środków w budżecie, a nie w komfortowej sytuacji, gdy może swobodnie wybrać formułę inwestycji (wówczas wybierze formułę budżetową jako prostszą i szybszą w przygotowaniu). Tak więc realny wybór najczęściej brzmi: PPP albo rezygnacja z inwestycji.   Czy to oznacza, że znajdujący się „pod ścianą” samorząd może realizować w PPP projekty mało efektywne ekonomicznie? Tak, może się tak zdarzyć, oczywiście przy założeniu, że umówiliśmy się, co rozumiemy przez projekt efektywny ekonomicznie. Trzeba pamiętać, że w użyciu funkcjonuje wiele metod szacowania opłacalności projektów inwestycyjnych, dających często sprzeczne rezultaty. Mówiąc najogólniej, dla ekonomisty projekt jest opłacalny, jeśli otrzymany z niego zwrot (dochód) przekroczy koszt zaangażowanego kapitału. W sferze infrastruktury, zwłaszcza tej zarządzanej przez samorządy (służba zdrowia, szkolnictwo, sport i rekreacja), istnieją jednak jeszcze tzw. względy społeczne, które dodają do procesu decyzyjnego zupełnie nowy wymiar. Pamiętajmy też, że opłacalność projektu może być rozpatrywana na różnych płaszczyznach. I tak, dana inwestycja może być w generalnych kategoriach opłacalna, ale podział korzyści między partnerów może być nierównomierny i de facto wymierne zyski osiągnie tylko jeden z nich, a drugi będzie „dopłacał”. Ryzyko owego dopłacania dotyczy zarówno partnera publicznego (bo okazał się mniej doświadczony i pomysłowy w negocjacjach), jak i prywatnego (bo „władza” może zawsze znaleźć sposoby, aby narzucić swoje warunki, i to niezależnie od podpisanych umów). Pozostaje jeszcze aspekt makroekonomiczny. Projekty mogą być opłacalne, jeśli rozpatrujemy je indywidualnie, ale w danym momencie całej gospodarki może nie być stać na utrzymanie rozbudowanego frontu inwestycyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia obecnie w Polsce i w wielu innych krajach. Wywołuje ona wiele spięć pomiędzy samorządowcami a ministrem finansów. Ten ostatni też ma niestety swoje racje – względy równowagi gospodarczej w skali makro mogą zmuszać do rezygnacji z podejmowania całkowicie sensownych i opłacalnych inwestycji.