Dutkowski Marek

Post date 7 października 2013

O autorze:

Z Markiem Dutkowskim z Zakładu Geografii Ekonomicznej i Polityki Regionalnej na Uniwersytecie Szczecińskim rozmawia Dawid Piwowarczyk . - Czy polskie województwa można uznać za prawdziwe regiony? - Zgodnie z obecnym stanem wiedzy wyróżnić można regiony przyrodnicze, regiony ekonomiczne o charakterze powierzchniowym, np. Górnośląski Okręg Węglowy lub węzłowym, np. obszar oddziaływania Poznania, regiony społeczne o charakterze etniczno-kulturowym, np. Kaszuby, Podhale lub historyczno-sentymentalnym, np. Górny Śląsk, Wielkopolska oraz regiony terytorialne o charakterze administracyjno-rządowym, rządowo-samorządowym - obecnie w Polsce - samorządowym lub autonomicznym, np. Województwo Śląskie w II Rzeczpospolitej. Polskie województwa są wyłącznie prawdziwymi regionami terytorialnymi. Niektóre z nich spełniają do pewnego stopnia również inne kryteria, ale żadne z nich nie spełnia wszystkich kryteriów, ani żadne kryterium nie jest spełniane przez wszystkie województwa. Podobna sytuacja ma miejsce również w innych krajach. - Czy mając na uwadze uwarunkowania geograficzne, ekonomiczne i historyczne, polski podział terytorialny jest optymalny? - Podział terytorialny państwa jest pochodną jego obecnego ustroju ze znacznym wpływem poprzednich podziałów. Obecny podział powstał w realiach tzw. III Rzeczpospolitej, ale nawiązuje w przypadku powiatów do podziałów sprzed 200-300 lat, a w przypadku województw do stanu sprzed lat 50-ciu. W tym sensie jest optymalny, tzn. w aktualnych realiach dużo inny być nie może. Oczywiście, można sobie wyobrazić inny podział; takich propozycji zawsze było bardzo wiele, ale możliwość ich wprowadzenia w życie w warunkach demokracji jest bardzo ograniczona. Tylko zmiana ustroju w Polsce może stworzyć przesłanki do gruntownej zmiany podziału terytorialnego. - Jakie działania należałoby podjąć w celu wzmocnienia polskich regionów? - Słabość polskich regionów jest jednym z przejawów słabości polskiego państwa. Ustrój województw jest wadliwy, a środki pozostające do ich dyspozycji zbyt małe. Z drugiej strony funkcje koordynujące i kontrolne władz centralnych w stosunku do regionów są w wielu dziedzinach nieefektywne lub wręcz ich brakuje. - Które polskie regiony mają największe szanse na odniesienie sukcesu? - Największe szanse na sukces mają regiony posiadające na swoim obszarze wielkie miasto, które w ciągu najbliższych lat zdoła rozwinąć funkcje metropolitalne. W pierwszym rzędzie należą do nich: Mazowsze z Warszawą, Dolny Śląsk z Wrocławiem, Małopolska z Krakowem, Wielkopolska z Poznaniem. Duże szanse mają również: Pomorze z Trójmiastem, Ziemia Łódzka z Łodzią, Śląsk z aglomeracją GOP. - Jak kształtują się stosunki wewnątrz regionów? Kto zyskuje więcej - miasto lider danego regionu czy peryferia? - Z ostatnich badań wynika, że zgodnie z teorią biegunów wzrostu/polaryzacji, w pierwszej fazie transformacji ustrojowej miasta centralne - metropolie - rosły szybciej, korzystając z zasobów regionu. W drugiej fazie, obserwowanej już w Polsce, to region wokół metropolii, najpierw bezpośrednie otoczenie, a później obszary i ośrodki o znaczeniu ponadlokalnym - niektóre miasta powiatowe i przemysłowe, centra turystyczne i uzdrowiska - zaczynają nadrabiać straty. Natomiast, jeśli w pierwszej fazie miasto centralne rozwijało się słabo, jego regionalne peryferie również tracą na znaczeniu. - Czy tereny peryferyjne są zawsze w gorszej sytuacji niż tereny centralne? - Jeżeli obszary peryferyjne nie posiadają odrębnego, tzn. nie poprzez miasto centralne, dostępu do światowego rynku i infrastruktury, co najmniej o krajowym znaczeniu lub nie dysponują wyjątkowymi zasobami, takimi jak walory turystyczne, dobra kultury, bogactwa naturalne, to bez wątpienia są w gorszej sytuacji rozwojowej. Istnieje możliwość, dzięki technologiom telekomunikacyjnym i informacyjnym, przełamania wad peryferyjnego położenia, np. poprzez sprzedaż towarów i niektórych usług za pomocą internetu, ale wystarcza to na zainicjowanie i podtrzymanie rozwoju w skali lokalnej. W wielu wypadkach jest to wystarczające dla zwiększenia dochodów firm i gospodarstw domowych, nie pozwala jednak na rozwój i utrzymanie infrastruktury technicznej i społecznej. Niezależnie od własnych wysiłków tereny peryferyjne skazane są na pomoc zewnętrzną - ze strony miast centralnych lub państwa. Jest to zjawisko występujące we wszystkich krajach średnio i wysoko rozwiniętych. - Jakie czynniki przesądzają o tym, że jedne regiony są liderami, a inne outsiderami? - Za trafną i empirycznie uzasadnioną odpowiedź na to pytanie można dostać nagrodę Nobla w dziedzinie ekonomii. Sprawa jest bardzo skomplikowana. Nie ma obszarów skazanych na sukces i obszarów skazanych na klęskę. Na pewno można powiedzieć, jakie czynniki nie są decydujące: położenie geograficzne - oczywiście wyklucza się sytuacje skrajne - Himalaje albo środek Sahary, warunki geograficzne - w tym bogactwa naturalne, przeszłość, początkowy stan zagospodarowania. Generalnie można powiedzieć, że decydują ludzie zamieszkujący dany region, ale nie jakaś konkretna ich cecha - narodowość, język, wyznanie czy ustrój polityczny. - Czy w najbliższych latach będziemy obserwowali zmniejszanie, czy powiększanie się różnic pomiędzy polskimi województwami? - Obecna skala zróżnicowania poziomu rozwoju i warunków życia pomiędzy województwami jest niewielka, nawet na tle krajów prowadzących od lat politykę wyrównywania międzyregionalnego. Można się spodziewać pewnego zwiększania tych różnic w najbliższych kilkunastu latach, ale raczej nie w układzie 16 województw (NTS 2), lecz w układzie ok. 60 podregionów (NTS 3). Najszybciej będą się rozwijały wielkie miasta i obszary sąsiadujące, czyli metropolie. Ponieważ znaczna większość ludności Polski mieszka w strefie oddziaływania metropolii lub wręcz na ich obszarze, zjawisko to nie ma poważniejszego znaczenia ogólnospołecznego. Może się jednak pojawić problem narastania dysproporcji międzyregionalnych w poziomie rozwoju i utrzymania infrastruktury (drogi, kolej, energia, telekomunikacja) i usług publicznych (edukacyjnych i medycznych). - Jakie atuty mogą przyczynić się do sukcesu Pomorza? - Pomorze ma trzy atuty: walory przyrodnicze, w tym brzeg morski, Trójmiasto i Kaszuby. Należy chronić, pielęgnować i umiejętnie wykorzystywać gospodarczo walory przyrodnicze - przede wszystkim dla turystyki. Koniecznie trzeba przyspieszyć restrukturyzację gospodarki Trójmiasta od monokultury morskiej do funkcji metropolitalnych. Należy kultywować i umacniać kulturę kaszubską jako antidotum na globalizację i chorobliwy polski nacjonalizm, nadając jej współczesny wymiar. Najważniejszą z funkcji metropolitalnych Trójmiasta jest edukacja i badania naukowe. Podobnie jak w innych metropoliach polskich konieczna jest konsolidacja, głęboka restrukturyzacja i zwiększenie ich efektywności. - Czy zasadny i racjonalny jest pomysł, by kosztem zmniejszania województw pomorskiego i zachodniopomorskiego utworzyć województwo środkowopomorskie? - Podział terytorialny Polski na 16 województw nie miał nic wspólnego ani z zasadami, ani z racjonalnością. Był efektem decyzji politycznej podjętej w atmosferze chaosu w ciągu jednego z nocnych posiedzeń Sejmu RP jesienią 1998 r. Skoro istnieją województwa świętokrzyskie, opolskie i lubuskie, to może również istnieć województwo środkowopomorskie. Województwa pomorskie i zachodniopomorskie zyskają, oddając peryferie, z którymi nie bardzo wiedzą, co zrobić. Powstaną dwa silne metropolitalne regiony. Dorobek byłych województw koszalińskiego i słupskiego był znaczny. Koszalin i Słupsk straciły na nowym podziale, ale próbują utrzymać swoje funkcje ponadlokalne. Jestem zwolennikiem powołania tego województwa, z siedzibą sejmiku w Słupsku i wojewody w Koszalinie oraz utworzenia Uniwersytetu Pomorskiego z Akademii Pomorskiej i Politechniki Koszalińskiej. Pojawiła się również inicjatywa powołania województwa środkowopolskiego ze stolicą w Kaliszu. Pokazuje to, że obecny podział administracyjny jest w praktyce powtórzeniem podziału z 1950 r. Wyjątki to właśnie brakujące województwo środkowopomorskie, Ziemia Radomska, która trafiła do Mazowsza oraz Elbląg, który został odcięty od Gdańska. Myślę, że ten podział będzie dalej reformowany. Okazją ku temu mogą być zmiany ustrojowe, które prawdopodobnie czekają Polskę w najbliższych latach. Można sobie wyobrazić pozbawienie powiatów uprawnień samorządowych i przywrócenie im rangi rejonów obsługi edukacyjnej, medycznej, policyjnej, geodezyjnej itp. Możliwe jest przywrócenie większości dawnych "małych" województw o charakterze w pełni samorządowym, w tym utworzenie 7 województw metropolitalnych (stołeczne, śląskie, wrocławskie, krakowskie, łódzkie, poznańskie i "trójmiejskie") oraz powołanie 5-7 okręgów administracji terenowej, zarządzanych przez delegatów rządu podlegających bezpośrednio premierowi. Reformie tej powinno towarzyszyć przeniesienie części urzędów i instytucji centralnych z Warszawy do innych metropolii, a nawet dużych miast. - Jak środki unijne mogą wpłynąć na polskie regiony i ich obraz? - Środki unijne są ważnym instrumentem polskiej polityki regionalnej. Ponieważ budżet państwa przeznacza na te cele niewielkie kwoty, pojawiło się zjawisko "unionizacji" tej polityki. Unia Europejska ma własne cele rozwojowe, a jej establishment słabo zna realia Europy Środkowej i Wschodniej. Oznacza to w praktyce poważne osłabienie znaczenia tego narzędzia. Obecny stan rozdysponowania środków wskazuje, że zostaną one rozdane pomiędzy najbardziej "zaradnych" oraz "ubogich". Brakuje jakiejkolwiek strategicznej idei, a Unia ma dofinansować zarówno filharmonię w Białymstoku, jak straż pożarną na Podkarpaciu. Na pewno wybudowanych zostanie sporo dróg i mostów, sieci wodno-kanalizacyjnych i linii światłowodowych. Dziesiątki tysięcy przedsiębiorców otrzyma wparcie, a miliony osób weźmie udział w szkoleniach. Lekko wzrośnie produkt krajowy i lekko spadnie bezrobocie, ale nastąpi to we wszystkich regionach mniej więcej w tym samym stopniu, może trochę silniej w tzw. Polsce Wschodniej. O istotnych zmianach zadecydują inwestycje zagraniczne oraz zdolność społeczności regionalnych do stworzenia otoczenia sprzyjającego poprawie konkurencyjności zlokalizowanych na ich obszarze klastrów i przedsiębiorstw. Międzynarodowe doświadczenia wskazują, że zdolność ta jest pochodną poziomu wykształcenia, umiejętności współpracy i otwartości na świat danego regionu. - W jaki sposób prowadzić politykę regionalną? Odgórnie czy oddolnie? - Jest to pytanie typu: co lepiej myć, szyję czy nogi? Polityka międzyregionalna, w tym zwłaszcza dotycząca infrastruktury i obiektów o znaczeniu międzynarodowym i krajowym (transport, energia, porty morskie i lotnicze, największe uczelnie, szpitale, część ochrony środowiska itd.) powinna być prowadzona odgórnie, na przykład według modelu francuskiego. Polityka wewnątrzregionalna, najlepiej na poziomie dawnych województw, bo obecne są do tego za duże, zbyt zróżnicowane i podzielone, powinna być prowadzona oddolnie, na przykład w oparciu o model niemiecki. Oczywiście, pojawiają się problemy koordynacji, ale są one nieuniknione i istnieją procedury ich rozwiązywania. - Dziękuję za rozmowę.

O autorze:

Uchwalona i opublikowana niedawno "Strategia rozwoju transportu w województwie pomorskim na lata 2007-2020" jest dokumentem ważnym i potrzebnym. Wskazuje ambitne cele i drogi prowadzące do ich osiągnięcia. Mimo mrocznego obrazu stanu aktualnego, kreśli świetlane perspektywy rozbudowy dróg, kolei, portów i lotnisk w Pomorskiem. Wskazuje też niezbędne i proponuje lepsze niż dotychczas rozwiązania organizacyjne. W sposób zrównoważony przywraca znaczenie powiązań wewnątrzregionalnych, w tym konieczność renesansu kolei, żeglugi na Zatoce Gdańskiej, potrzeby stałej modernizacji i właściwej dbałości o istniejącą infrastrukturę. Dokument proponuje trafne i zrozumiałe mierniki sukcesu strategii. Oby jak najwięcej z nich znalazło się w roczniku statystycznym województwa z roku 2020! Dokument jest obszerny, ciekawy i optymistyczny. Skłania jednak do pytań. Najważniejsze brzmi - ile to ma kosztować oraz kto i z jakich środków za to zapłaci? Można oczywiście powiedzieć, że tej rangi dokument strategiczny nie wymaga kalkulacji finansowych. To prawda, ale prawda roku 2000, gdy jeszcze poza Unią Europejską, bez doświadczenia i wzorców, samorząd świeżo powołanego województwa żmudnie tworzył swoją pierwszą strategię rozwoju i przymierzał się do programów operacyjnych. Dziś jesteśmy w Polsce na zupełnie innym etapie planowania strategicznego. Właściwie dokładnie wiadomo, jakie przedsięwzięcia w dziedzinie transportu zostaną podjęte w kraju do 2015 roku, gdyż wynika to z istniejących planów i programów, w tym współfinansowanych przez UE w okresie programowania 2007-2013. Bez rewolucji w systemie finansów publicznych i korekty priorytetów rozwojowych na wielkie zmiany w tych planach i programach liczyć nie można. Pewne przybliżone koszty słusznych i chwalebnych zamierzeń w dziedzinie rozwoju transportu w Pomorskiem (np. budowy pomorskiego odcinka autostrady A1, obwodnic głównych miast, obwodnicy zachodniej Trójmiasta, rozbudowy portów lotniczych, baz kontenerowych) ogłoszonych w regionalnej strategii rozwoju transportu, wypadało jednak podać. Prawdopodobnie pojawią się one później, na etapie programów, ale jakich programów, skoro na lata 2007-2013 "karty zostały już rozdane"? Załóżmy jednak, że koszty realizacji strategii są policzalne, a ich suma mieści się jakoś w ramach możliwych do wyobrażenia publicznych i prywatnych źródeł finansowania. W ogóle cała sprawa nie jest błaha, gdyż kwestia rozwoju systemu transportowego ma istotne znaczenie dla pomyślnego działania i dalszego rozwoju regionu pomorskiego, i to z trzech istotnych powodów: 1. nadmorskiego (czyli nadgranicznego w wielorakim znaczeniu) położenia oraz istnienia portów morskich; 2. uzależnienia konkurencyjności ważnych gałęzi gospodarki regionu (przemysł okrętowy, chemiczny, papierniczy, elektrotechniczny i spożywczy, turystyka, nauka i szkolnictwo wyższe) od dobrej dostępności transportowej; 3. peryferyjnego położenia w kraju oraz znacznej odległości od głównych krajowych centrów społeczno-gospodarczych. Nie wolno karmić się mitem o korzystnym położeniu regionu pomorskiego. Gdańsk wraz Prusami Królewskimi (później Prusami Zachodnimi) i województwem gdańskim były peryferiami Pierwszej i Drugiej Rzeczpospolitej, Królestwa Prus, Cesarstwa Niemieckiego, III Rzeszy i PRL. Zmiana ustroju w 1989 r. i przystąpienie do UE w 2005 r. niczego tu nie zmieniły. Wystarczy popatrzeć na mapę… Ale to nie znaczy, że z tego powodu region skazany jest na stagnację lub niedorozwój. Istotna jest dostępność, a nie położenie. Jednak przy niezbyt korzystnym położeniu utrzymanie dobrej dostępności kosztuje więcej. Dlatego poprawa zewnętrznych powiązań transportowych województwa pomorskiego ma absolutnie pierwszorzędne znaczenie dla jego dalszego rozwoju. Wydaje się, że wszyscy w województwie doskonale to rozumieją. Problem w tym, że kwestia dostępności regionu przez długi czas, przynajmniej w sferze politycznej i medialnej, sprowadzana była do budowy autostrady A1. W nowej regionalnej strategii rozwoju transportu postulatowi szybkiej budowy autostrady, choć nadal będącej na pierwszym miejscu, towarzyszą jednak cele znacznej poprawy dostępności kolejowej, morskiej i lotniczej. Rodzi się też pytanie o priorytety. W sytuacji ogólnego zacofania infrastruktury transportowej, w stosunkowo ubogim kraju, najważniejsze są rozwiązania dające najwyższą efektywność nakładów w jak najkrótszym czasie. W świetle takiego kryterium najbardziej efektywne w ruchu pasażerskim są powiązania lotnicze, a w ruchu towarowym - kolejowe. "Strategia" dostrzega ten fakt, ale chyba zbyt mało eksponuje. Autostrada A1 nie rozwiąże wszystkich problemów dostępności zewnętrznej województwa pomorskiego. Poza tym, traktowanie autostrady jako "być-albo-nie-być" regionu powoduje utrzymywanie jej zaplanowanego w latach 70-tych przebiegu poza wszelką dyskusją. Przecież autostrada mogłaby przebiegać od węzła Swarożyn przez Wisłę i dalej wzdłuż jej prawego brzegu, łącząc i wspierając rozwój Grudziądza, Kwidzyna, Malborka. Ale to już inna historia. Można sobie również stawiać pytanie, dlaczego omawiany dokument wspiera niezrozumiałą dla nikogo rywalizację między Gdańskiem a Gdynią, a nawet ją podsyca? Dwa terminale kontenerowe, dwa porty lotnicze (a trzeci w odwodzie), dwie bazy logistyczne, dwa terminale promowe, tu Sucharski, tam Kwiatkowski, tu most, tam wiadukt. Tu wilk stale głodny, a tam owca już nadgryziona… Dobrze, że chociaż ambicje Sopotu idą w innym kierunku. Takie kwestie eksperci powinni rozstrzygać i dawać jasne rekomendacje, a przynajmniej alternatywy. W rozwoju infrastruktury finansowanej lub współfinansowanej z funduszy publicznych nie ma praw rynku, są prawa polityki. Są lepsze lub gorsze uwarunkowania i przesłanki, ale decyzja musi być jasna. Przy obecnym sposobie planowania dyskusje i spory co do lokalizacji portu trwałyby do 1939 roku, a Gdynia byłaby ośrodkiem rezydencjalno-wypoczynkowym Wielkiego Gdańska. Zachodzi obawa, że w grze polityczno-planistycznej Pomorskie przegrywa i będzie nadal przegrywać, m.in. dlatego, że każda propozycja Gdyni napotyka kontrpropozycję Gdańska. Mówiąc wprost - gdyby skoncentrować wysiłek na jednym celu, już od lat cała Trasa Kwiatkowskiego lub cała Trasa Sucharskiego pracowałaby dla polskiej gospodarki. To samo dotyczy baz kontenerowych, promowych i pozostałej infrastruktury portowej. W nadchodzącym dwudziestoleciu rosnące znaczenie dla poprawy dostępności regionu dla pasażerów będzie miał transport lotniczy. Dla dostępności regionu liczy się port, który wybiorą przewoźnicy. Na tym miejscu trzeba skupić wysiłek inwestycyjny i dla tego miejsca zdobywać klientów. Berlin ma trzy lotniska, ale strategicznie (po długiej i zażartej dyskusji) decyduje się na jedno - Schoenefeld. Frankfurt dopuścił do gry Ham, ale pod własnym szyldem. Tymczasem wygląda na to, że w województwie pomorskim powstaje Port Lotniczy Gdynia-Oksywie (może im. gen. Orlicz-Dreszera?) w Kosakowie-Babich Dołach, połączony nieistniejącą Koleją Metropolitalną z już istniejącym Portem Lotniczym Gdańsk im. Lecha Wałęsy w Rębiechowie. W rezerwie jest jeszcze lotnisko w Pruszczu Gdańskim. Skoro Siły Powietrzne i Marynarka Wojenna RP chcą użyczać swoich lotnisk na cele cywilne, to bardzo dobrze. Na całym świecie siły zbrojne współpracują z sektorem cywilnym, ale to nie znaczy, że Ramstein to Fraport, a Andrews to O’Hare. Pomysł na regionalną sieć lotnisk nie jest zły, ale koniecznie trzeba wskazać port najważniejszy - bramowy. Siedem długich lat, tłustych przecież, gdy spojrzeć w przeszłość, straciły samorządy terytorialne Trójmiasta i województwa na urzeczywistnienie idei "wspólnego biletu". Żadne usprawiedliwienia nie mogą już być wysłuchane. Powołanie związku taryfowego jest przecież możliwe. Wszyscy gracze reprezentują (samorządy, firmy przewozowe, PKP) interes publiczny i żyją w mniejszym lub większym stopniu z podatków. Chyba, że grają w durnia. W strategii proponuje się również nowe drogi, w tym niektóre znane od lat z różnych opracowań planistycznych. Niewątpliwie są tu znaczne potrzeby i każda inwestycja znajdzie uzasadnienie. Można jednak się zastanawiać, skąd się wzięła "obwodnica zachodnia", narysowana w poprzek wszystkich istniejących i planowanych tras? Czy autorzy tego pomysłu, włączonego jednak do oficjalnej strategii, zdają sobie sprawę z tego, że wobec narastającej suburbanizacji, droga ta za 10-15 lat niczego już nie "obwiedzie", a możliwości jej wytrasowania wobec panujących stosunków własnościowych i uwarunkowań ekologicznych są bardzo wątpliwe? Dlaczego, skoro myśli się perspektywicznie, nie podnieść rzeczywiście rangi drogi 214 i nie uczynić z niej prawdziwej obwodnicy metropolii trójmiejskiej, wyprowadzającej ruch z głębi kraju nad otwarte morze aż do Łeby - drogi stanowiącej główny korytarz północ-południe Kaszub oraz poprawiającej dostępność Lęborka i Kościerzyny? Gdyby zapytać, jakie jest największe zagrożenie dla realizacji ambitnej i jakże ważnej dla całego regionu strategii rozwoju transportu, to odpowiedź nie może pominąć dwóch zjawisk - dalszego braku zgody politycznej w kwestii podziału funkcji transportowych między Gdańskiem a Gdynią oraz znacznego wzrostu cen paliw. Brak zgody można przezwyciężyć środkami politycznymi, wprowadzając ustawę metropolitalną, dając więcej kompetencji zarządom województw nad metropoliami, a nawet wprowadzając do metropolii merów mianowanych przez premiera. Wywołany obiektywnym wyczerpywaniem się zasobów naturalnych kryzys paliwowy, którego skutki dotkną całej gospodarki, oznaczać będzie zmiany w popycie w kierunku najmniej energochłonnych środków transportu. W tej nowej grze transport samochodowy, zarówno indywidualny pasażerski, jak i towarowy, może przegrać najwięcej. Trudno przewidzieć, na ile postęp techniczny, w tym zastosowanie biopaliw, pozwolą zniwelować negatywne efekty wzrostu cen ropy naftowej i gazu. W strategii wyraźnie brakuje scenariusza zwiększonego popytu na transport zbiorowy, w tym kolejowy.