Guba Waldemar

O autorze:

Polityka rolna w państwach członkowskich Unii Europejskiej jest realizowana prawie wyłącznie poprzez Wspólną Politykę Rolną (WPR). Można wskazać kilka przyczyn tak szerokich kompetencji Wspólnoty w tym obszarze interwencji publicznej. Pierwszą są uwarunkowania historyczne - WPR jest jedną z pierwszych polityk wspólnotowych, określoną w Traktacie Rzymskim w 1957 r., głównie w odpowiedzi na problemy z zapewnieniem ciągłości dostaw żywności wskutek zniszczeń wojennych. Równie ważny jest stosunkowo duży stopień ingerencji tej polityki w mechanizmy rynkowe, co oznacza, że wspólnotowe regulacje i, co ważniejsze, wspólnotowe finansowanie stanowią gwarancję równych warunków konkurencji na jednolitym rynku UE. Ten motyw zyskał szczególnie na znaczeniu w toku kolejnych rozszerzeń UE o mniej zamożne państwa z Europy Południowej, a następnie Wschodniej. Wspólna Polityka Rolna wnosi także wkład w spójność ekonomiczną i polityczną, zwłaszcza w sytuacji dużego zróżnicowania UE pod względem poziomu ogólnego rozwoju. Poszerzenie funkcji W czasie swojej długiej historii WPR podlegała stopniowej ewolucji. W ślad za zmieniającymi się oczekiwaniami publicznymi i innymi uwarunkowaniami, zarówno unijnymi (m.in. kolejne rozszerzenia), jak i międzynarodowymi (m.in. zobowiązania w ramach Światowej Organizacji Handlu - WTO), nastąpiło rozszerzenie zakresu kompetencji, celów i instrumentów tej polityki. W 2003 r., tuż przed akcesją Polski i innych państw Europy Środkowej, istotnie przeorientowano WPR, odchodząc od działań bezpośrednio wspierających opłacalność produkcji rolnej na rzecz wspierania dochodów w sposób niezależny od decyzji produkcyjnych rolników (tzw. oddzielenie wsparcia od produkcji). Wzmocniono także tzw. II filar tej polityki, obejmujący wsparcie rozwoju obszarów wiejskich. Już po akcesji do UE Polska uczestniczyła w kolejnych reformach dotyczących poszczególnych sektorów produkcji: owoców i warzyw (2004 r.), cukru (2006r.), wina (2007 r.). Stosunkowo dużych dostosowań dokonano w 2008 r. w ramach tzw. przeglądu reformy z 2003 r. (health-check), przygotowując rolnictwo UE do silniejszej konkurencji na globalnym rynku i do realizacji nowych zadań publicznych związanych z takimi wyzwaniami jak zmiany klimatu, utrata bioróżnorodności czy też malejące zasoby wody. Ówczesne rozstrzygnięcia, a także towarzysząca im debata publiczna pokazały, że funkcji rolnictwa UE i WPR nie można dziś ograniczać do ich tradycyjnych zadań związanych z bezpieczeństwem żywnościowym i rozwojem obszarów wiejskich. W centrum tej debaty jest pojęcie wielofunkcyjności produkcji rolnej i obszarów wiejskich związanej z zarządzaniem dużą częścią zasobów środowiskowych i ich szczególnym miejscem w przestrzeni społeczno-gospodarczej UE. Poczynione w 2008 r. ustalenia co do kształtu WPR do 2013 r. są traktowane także jako początek debaty o jej konstrukcji w kolejnej perspektywie finansowej UE. Debata ta jest prowadzona zarówno na poziomie eksperckim, jak i politycznym, w ramach Rady Ministrów Unii Europejskiej ds. Rolnictwa i Rybołówstwa. Zarówno w czasie prezydencji francuskiej (druga połowa 2008 r.), jak i czeskiej (pierwsza połowa 2009 r.) intensywna dyskusja w ramach tej Rady ujawniła dużą zbieżność stanowisk państw członkowskich w wielu istotnych kwestiach związanych z przyszłością polityki rolnej. Trzeba jednak pamiętać, że WPR jest także elementem debaty o przyszłości budżetu UE, głównie ze względu na fakt, że zagospodarowuje dużą jego część (44% w 2008 r.) i w znaczącym stopniu (choć mniejszym niż polityka spójności) odpowiada za efekt redystrybucji dochodów między bogatymi a mniej zamożnymi państwami członkowskimi UE. Poziom wspólnotowego finansowania WPR zależeć więc może nie tylko od potrzeb zidentyfikowanych w samym jej obszarze, ale także od stopnia ich spójności z innymi, często nowymi priorytetami wspólnotowymi, takimi jak polityka klimatyczna czy energetyczna.

Dzięki reformom z ostatnich lat WPR stała się polityką nowoczesną, o dużym potencjale adaptacyjnym do nowych wspólnotowych wyzwań, przyczyniając się jednocześnie do zrównoważonego rozwoju całej Wspólnoty i realizacji celów Strategii Lizbońskiej.

Stanowisko Polski Polska aktywnie uczestniczy w tej debacie, zwracając uwagę na specyfikę uwarunkowań swojego sektora wsi i rolnictwa, ale także odwołując się do wymiaru wspólnotowego i globalnego docelowych rozstrzygnięć. Oficjalne stanowisko rządu RP w tym zakresie zostało wypracowane w pierwszej połowie 2009 r. w toku konsultacji eksperckich, międzyresortowych oraz społecznych, i ostatecznie przyjęte przez Radę Ministrów 12 czerwca 2009 r. W stanowisku zwraca się uwagę na znaczenie dotychczasowej WPR, w szczególności dla procesu integracji europejskiej oraz realizacji wielu celów wspólnotowych wykraczających poza tradycyjnie pojmowane funkcje rolnictwa. Dzięki reformom z ostatnich lat WPR stała się polityką nowoczesną, o dużym potencjale adaptacyjnym do nowych wspólnotowych wyzwań, przyczyniając się jednocześnie do zrównoważonego rozwoju całej Wspólnoty i realizacji celów Strategii Lizbońskiej. Także po 2013 r. Wspólna Polityka Rolna powinna odgrywać kluczową rolę w Unii Europejskiej w zapewnieniu: bezpieczeństwa żywnościowego, zrównoważonego rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich, równych warunków konkurencji na jednolitym rynku rolnym oraz silnej pozycji konkurencyjnej UE na globalnym rynku żywnościowymi. Aby zapewnić skuteczność WPR w realizacji powyższych zadań w przyszłości, kolejne zmiany tej polityki powinny: * zachować w pełni jej wspólnotowy charakter, w szczególności w wymiarze finansowym, gwarantując tym samym równe warunki konkurencji na jednolitym rynku UE; * powiązać poziom i alokację wsparcia finansowego poszczególnych działań, w tym płatności bezpośrednich, z aktualnymi i przyszłymi celami, co wymaga m.in. odejścia od przestarzałych i nieuzasadnionych w obecnej sytuacji historycznych pułapów płatności bezpośrednich, które odzwierciedlają poziom produkcji rolnej poszczególnych państw członkowskich sprzed kilkunastu lat; * ograniczyć koszty wdrożeniowe po stronie instytucji UE i państw członkowskich, co wymaga dalszego uproszenia tej polityki. Przyszła WPR musi być zrozumiała dla rolników, a także dla podatników, i bez jej znacznego uproszczenia nie będzie to możliwe. Rozszerzenie zakresu celów WPR o nowe wyzwania, przy zachowaniu większości dotychczas realizowanych zadań, wymagać będzie odpowiedniego finansowania wspólnotowego tej polityki po 2013 r. co najmniej na obecnym poziomie. Zwiększenie współfinansowania z budżetów krajowych opóźniłoby proces spójności gospodarczej we Wspólnocie, zmuszając mniej zamożne państwa członkowskie do zwiększenia krajowych wydatków publicznych w celu zapewnienia równych warunków konkurencji dla ich sektorów rolnych na jednolitym rynku lub też do rezygnacji z korzyści ekonomicznych związanych z konkurowaniem na równych zasadach w tym obszarze. Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania, niezbędne jest zachowanie dotychczasowej struktury WPR, tj. wszystkich trzech elementów obecnej polityki: wspólnej organizacji rynków, systemu płatności bezpośrednich oraz polityki rozwoju obszarów wiejskich.

Niezasadne byłoby dalsze ograniczanie interwencji rynkowej w prawodawstwie wspólnotowym. Mechanizmy interwencji także w przyszłości powinny stabilizować rynkowe warunki produkcji, współdecydując w ten sposób o bezpieczeństwie żywnościowym UE i wkładzie w globalne bezpieczeństwo żywnościowe.

Interwencja jest konieczna W związku z otwieraniem się rynku wspólnotowego na konkurencję zewnętrzną, a także ze względu na rosnącą niestabilność międzynarodowych rynków rolnych, niezasadne byłoby dalsze ograniczanie interwencji rynkowej w prawodawstwie wspólnotowym. Mechanizmy interwencji także w przyszłości powinny stabilizować rynkowe warunki produkcji, współdecydując w ten sposób o bezpieczeństwie żywnościowym UE i wkładzie w globalne bezpieczeństwo żywnościowe. Zasadne jest jednak silniejsze uwzględnienie w przyszłej WPR działań promocyjnych (zarówno na rynku UE, jak i na rynkach międzynarodowych), a także zaawansowanych instrumentów zarządzania ryzykiem i kryzysami w rolnictwie. Dalsza ewolucja I filaru WPR powinna obejmować także problem odpowiednich nawyków żywieniowych wśród poszczególnych grup konsumenckich czy też pomocy żywnościowej dla osób najuboższychii. Płatności bezpośrednie powinny pozostać instrumentem odpowiedzialnym za: wsparcie i stabilizację dochodów rolniczych, utrzymanie użytków rolnych w dobrej kulturze rolnej, zgodnej z wymogami środowiska, rekompensowanie kosztów związanych z wypełnianiem wymogów wspólnotowych (w odniesieniu do jakości i sposobów produkcji), związanych z zagwarantowaniem części pozaprodukcyjnych dóbr publicznych, a także zapewnienie równych warunków konkurencji w ramach jednolitego rynku rolno-żywnościowego. Zniesienie lub istotne ograniczenie płatności bezpośrednich w ramach WPR groziłoby trwałym porzuceniem działalności rolniczej na wielu obszarach o mniej korzystnych warunkach gospodarowania oraz nadmierną koncentracją i intensyfikacją produkcji rolnej w innych regionach UE. System płatności bezpośrednich wymaga jednak pilnej zmiany, polegającej na dalszym uproszczeniu i ujednoliceniu formy jego stosowania w całej UE. Nowy system płatności powinien być związany z powierzchnią użytków rolnych oraz uwzględniać realizację wymogów w zakresie ochrony środowiska. System oparty o jednolitą stawkę płatności w całej UE lepiej służyłby realizacji obecnych i przyszłych celów WPR niż dzisiejszy - umożliwiłby sprawniejszą integrację oczekiwań społecznych i dóbr publicznych. Po roku 2013 zasadne jest także utrzymanie silnej roli polityki rozwoju obszarów wiejskich jako części WPR. Drugi filar WPR wnosi duży wkład w przekształcenia strukturalne i modernizację na obszarach wiejskich (i w samym rolnictwie), przyspieszając jednocześnie szczególnie ważny dla nowych państw członkowskich tzw. proces doganiania. Instrumenty rozwoju obszarów wiejskich odgrywają także coraz większą rolę w realizacji zadań związanych z nowymi wyzwaniami stojącymi przed Wspólnotą, wymagającymi zaangażowania rolnictwa europejskiego i obszarów wiejskich. Jednocześnie należy zachować obecne podejście do wsparcia w ramach II filara WPR, polegające na dostarczeniu szerokiego instrumentarium działań i pozostawieniu krajom członkowskim stosunkowo dużej swobody w zakresie tworzenia własnych programów. W świetle dotychczasowych doświadczeń konieczna jest także dyskusja na temat koordynacji działań na rzecz obszarów wiejskich prowadzonych w ramach polityki spójności, która obok instrumentów WPR stanowi istotne źródło zmian na tych obszarach. Priorytetem Wspólnoty powinno pozostać ograniczenie różnic pomiędzy regionami UE i dążenie do wyrównywania poziomu rozwoju pomiędzy obszarami wiejskimi a miejskimi przy udziale obu polityk.